中國儲(chǔ)能網(wǎng)訊：4月18日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開新一屆國家能源委員會(huì)首次會(huì)議，研究討論了能源發(fā)展中的相關(guān)戰(zhàn)略問題和重大項(xiàng)目，引發(fā)業(yè)內(nèi)外廣泛關(guān)注。本刊特別策劃對(duì)會(huì)議精神進(jìn)行解讀，供參考。
2002年以來，我國電力體制改革以電力市場改革為核心，走過了一段艱難的歷程。從市場模式變革的角度看，我國電力市場改革經(jīng)歷了兩個(gè)階段，第一階段是以建立區(qū)域發(fā)電側(cè)電力市場為目標(biāo)的單一買電型市場改革階段，時(shí)間范圍是2002年至2006年。第二個(gè)階段是以發(fā)電企業(yè)與用戶直接交易為核心的零售市場改革階段(以下簡稱“直接交易改革”)。時(shí)間范圍從2004年至現(xiàn)在，與第一階段在時(shí)間上有部分重合。這個(gè)時(shí)間范圍又可以大致分為前后兩個(gè)階段，前段時(shí)間范圍為2004年至2009年，當(dāng)時(shí)直購電或直接交易改革本質(zhì)上處于試點(diǎn)狀態(tài)，還不是改革的主導(dǎo)選擇。后段時(shí)間范圍是2009年至現(xiàn)在，在這段時(shí)期，直接交易改革取代區(qū)域發(fā)電側(cè)電力市場改革，成為我國電力市場改革的主導(dǎo)選擇。在4月18日國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開新一屆國家能源委員會(huì)首次會(huì)議上，對(duì)電力市場改革提出的任務(wù)是：“加快電力體制改革步伐，推動(dòng)供求雙方直接交易，提供更加經(jīng)濟(jì)、優(yōu)質(zhì)的電力保障，讓市場在電力資源配置中發(fā)揮決定性作用?！敝苯咏灰赘母锸俏┮惶岬降木唧w改革事項(xiàng)，由此可見其重要性和戰(zhàn)略意義。
顯然，“加快電力體制改革步伐，讓市場在電力資源配置中發(fā)揮決定性作用，提供更加經(jīng)濟(jì)、優(yōu)質(zhì)的電力保障”這些任務(wù)都是毫無疑問的。但是，“推動(dòng)供求雙方直接交易”是否能夠成為目前我國電力市場改革的戰(zhàn)略選擇，我有不同的理解。我的觀點(diǎn)是：直接交易改革或者進(jìn)一步說零售市場改革當(dāng)然是電力市場改革的大方向，但目前還不是“讓市場在電力資源配置中發(fā)揮決定性作用”的最有效途徑，方案設(shè)計(jì)也存在根本缺陷。我國電力市場改革的當(dāng)務(wù)之急是在目前跨省跨區(qū)余缺調(diào)劑電力交易的基礎(chǔ)上，建立規(guī)范運(yùn)行的，以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的跨省跨區(qū)電力批發(fā)市場。
直接交易改革方案的制度缺陷
2013年我曾經(jīng)在《中國電力企業(yè)管理》第6期發(fā)表了《大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易改革的誤區(qū)》一文，對(duì)當(dāng)時(shí)的直接交易改革提出了一些批評(píng)意見和政策建議，比如指出直接交易試點(diǎn)方案要政府層層審批說明直接交易的“交易數(shù)量和價(jià)格的形成機(jī)制本質(zhì)上仍然是政府管制的結(jié)果”，與市場機(jī)制的精神相背離等。2013年7月國家能源局的有關(guān)通知中，明確“國家有關(guān)部門不再對(duì)試點(diǎn)工作進(jìn)行行政審批”。在這篇文章中，我還提出了“發(fā)電企業(yè)、大用戶和電網(wǎng)企業(yè)都選擇參與直接交易的策略空間并不存在”。即直接交易改革無法自由實(shí)現(xiàn)的觀點(diǎn)，這個(gè)觀點(diǎn)直接指出了目前直接交易改革的制度缺陷，也被目前我國直接交易改革的現(xiàn)實(shí)所證實(shí)。這個(gè)觀點(diǎn)很重要，下面，我再作進(jìn)一步補(bǔ)充說明。
如果把國家關(guān)于直接交易改革的相關(guān)文件規(guī)定作為改革的方案，那么，在考慮企業(yè)理性約束的基礎(chǔ)上，很容易得出發(fā)電企業(yè)和用戶都不參與直接交易是雙方博弈的納什均衡的結(jié)論。納什均衡是現(xiàn)代博弈論中的一個(gè)概念，說明參與競爭的各方不能單方面改變策略而獲利后而呈現(xiàn)出來的一種企業(yè)最優(yōu)策略的均衡狀態(tài)。直接交易改革方案的制定者簡單地認(rèn)為，發(fā)電企業(yè)之間存在成本差異，低成本的發(fā)電企業(yè)將在直接交易競爭中報(bào)低價(jià)，并中標(biāo)獲得直接交易電量;高成本的企業(yè)則根據(jù)成本相應(yīng)地報(bào)高價(jià)，不能在直接交易中成交;直接交易市場的競爭將促進(jìn)發(fā)電企業(yè)降低成本提高效率。這個(gè)改革的初衷是可以理解的，但現(xiàn)實(shí)情況顯然不是這樣。假設(shè)發(fā)電企業(yè)和用戶都有參與和不參與直接交易改革的兩種策略;發(fā)電企業(yè)參與的效用是收入，用戶參與的效用是電價(jià)。這樣，首先，如果用戶的電價(jià)不降低，用戶肯定不會(huì)參與直接交易;這樣直接交易改革能夠進(jìn)行的初始條件是電價(jià)降低。在電價(jià)降低的前提下發(fā)電企業(yè)有參與和不參與兩種選擇，在收入目標(biāo)的約束下，發(fā)電企業(yè)參與的條件是收入至少保持不變，甚至還要有提高。這就是說，如果電價(jià)降低的收入損失不能通過增加電量所增加的收入彌補(bǔ)回來，發(fā)電企業(yè)的最優(yōu)策略就是不參與。目前國家關(guān)于直接交易改革的文件中規(guī)定，發(fā)電企業(yè)參與直接交易的電量要在政府年度計(jì)劃電量分配中按容量扣除回來，在機(jī)組平均利用小時(shí)與用戶負(fù)荷利用小時(shí)相等或者相差不大的情況下，參與直接交易的發(fā)電企業(yè)并不能因此獲得新增電量，即發(fā)電企業(yè)參與直接交易的收入低于不參與直接交易的收入。在這種情況下，發(fā)電企業(yè)的最優(yōu)策略是不參與直接交易。這樣，就形成了用戶和發(fā)電企業(yè)都不參與直接交易的納什均衡。直接交易一般以年度或季度為周期進(jìn)行，假設(shè)在某個(gè)周期某發(fā)電企業(yè)可通過選擇較高負(fù)荷利用小時(shí)的用戶而獲得能夠彌補(bǔ)降價(jià)損失的增量電量，即發(fā)電企業(yè)預(yù)期收入相對(duì)增加而選擇參與直接交易，這種結(jié)果在實(shí)際測(cè)算中只能發(fā)生在降低幅度較小的情形，其他發(fā)電企業(yè)因?yàn)殡娏勘粩D占而產(chǎn)生了相對(duì)損失，會(huì)在短期內(nèi)采取策略性的對(duì)策如跟隨性報(bào)低價(jià)分享增加的電量，而讓上期獲利的發(fā)電企業(yè)在本期中不會(huì)獲得增量電量而受到損失。這樣，先前參與直接交易獲利的發(fā)電企業(yè)不得不改變自己的策略，提高報(bào)價(jià)。經(jīng)過多個(gè)周期的策略性相互作用后，達(dá)到不降價(jià)即不參與直接交易的策略均衡狀態(tài)?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織理論揭示，在企業(yè)數(shù)量較少情況下，產(chǎn)業(yè)內(nèi)寡頭壟斷企業(yè)的默契性合謀特別容易發(fā)生。一些省直接交易成交的結(jié)果表明，直接交易成交價(jià)格低于標(biāo)桿電價(jià)的幅度越來越小，以至于失去了實(shí)際意義。發(fā)電企業(yè)為了給政府面子，象征性地降低很小幅度的價(jià)格，直接交易改革好比是政府主導(dǎo)，用戶和電力企業(yè)參與的“游戲”。
近日看到《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》“南方電網(wǎng)云南公司因利益受損抗拒電改”的文章后，感覺到直接交易改革的制度缺陷不僅確實(shí)存在，而且在被政府錯(cuò)誤地利用，并且因?yàn)檎鲗?dǎo)而誤導(dǎo)了社會(huì)。上文中指出“在一些水電企業(yè)看來，云南省的直購電仍然是以‘補(bǔ)貼大工業(yè)用戶為目的的改革’。他們認(rèn)為與之前的‘分時(shí)電價(jià)’和‘2013年超基數(shù)用電補(bǔ)貼’沒有本質(zhì)區(qū)別”?！艾F(xiàn)在政府打算在直購電中，大用戶用電價(jià)格在目錄電價(jià)的基礎(chǔ)上每千瓦時(shí)電降低7～8分錢，同時(shí)使總交易量達(dá)到200億千瓦時(shí)。這意味著云南電網(wǎng)要讓利15億元左右”。云南省試點(diǎn)方案的實(shí)質(zhì)就是把云南電網(wǎng)公司的收入直接轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)經(jīng)營困難的電解鋁等用戶中。顯然，這樣的電力市場改革與發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的決定作用的目標(biāo)完全背道而馳。而《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》的文章標(biāo)題竟然稱“南方電網(wǎng)云南公司因利益受損抗拒電改”，把責(zé)任界定在云南電網(wǎng)公司上，真不知道是非曲直應(yīng)該如何判斷。事實(shí)上，其他省直接交易試點(diǎn)方案主要解決的問題都大同小異，主要是為了降低電價(jià)支持本地企業(yè)發(fā)展，瞄準(zhǔn)市場機(jī)制改革的不多。因此，直接交易改革理論上和實(shí)踐上都不能作為目前電力市場改革的戰(zhàn)略選擇。
直接交易改革的目標(biāo)與條件
很多人會(huì)問，國外電力市場改革在其高級(jí)階段不都選擇了零售市場改革，逐步開放大用戶，實(shí)現(xiàn)發(fā)電企業(yè)與用戶的直接交易。為什么我國直接交易改革存在制度缺陷?直接交易改革如何完善?完善后直接交易改革能否成為目前我國電力市場改革的戰(zhàn)略選擇呢?與此相關(guān)的問題有很多，回答這些問題關(guān)鍵要把握直接交易改革的目標(biāo)與條件兩個(gè)方面。
直接交易改革的目標(biāo)是什么?現(xiàn)在我們籠統(tǒng)地說“讓市場機(jī)制在電力資源配置中起決定作用”。其實(shí)，市場機(jī)制可以影響電力企業(yè)的技術(shù)效率和電力資源配置效益兩個(gè)方面。直接交易改革如果能夠迫使發(fā)電企業(yè)降低成本，反映的是技術(shù)效率目標(biāo);而如果能夠讓低成本的發(fā)電企業(yè)替代高成本的發(fā)電企業(yè)多發(fā)電，體現(xiàn)的是資源配置效益。對(duì)發(fā)電企業(yè)來說，技術(shù)效率是獲取資源配置效益的前提，而資源配置效益則是提高技術(shù)效益的目標(biāo)。如果高技術(shù)效率的發(fā)電企業(yè)不能獲得資源配置效益，就不會(huì)有動(dòng)力提高技術(shù)效率。目前我國直接交易改革文件規(guī)定，“發(fā)電企業(yè)直接向大用戶供電的發(fā)電容量，在安排計(jì)劃上網(wǎng)電量時(shí)予以剔除”。這說明在高技術(shù)效率的企業(yè)不能因此獲得資源配置效益。因此，目前的直接交易改革在機(jī)制設(shè)計(jì)上并不能提高資源配置效益和技術(shù)效率。換句話講，國外直接交易改革能夠保證高效率企業(yè)獲得資源配置效益，從而能夠激勵(lì)企業(yè)提高技術(shù)效率，有利于提高社會(huì)的資源配置效益。
那么，為什么我國直接交易改革中規(guī)定要把直接交易電量從年度電量計(jì)劃中剔除呢?或者，是否取消目前政策規(guī)定中的直接交易的容量剔除，就可以實(shí)現(xiàn)直接交易改革的目標(biāo)呢?這又涉及到了直接交易改革的條件。在區(qū)域發(fā)電側(cè)市場設(shè)計(jì)中，我們注意到了電力市場供求平衡甚至供大于求等基本條件，但是，在直接交易改革方案設(shè)計(jì)中，我們卻忽視了這個(gè)問題。
直接交易作為零售競爭的一個(gè)部分比買電型市場模式要求更多的條件，特別是制度條件。首先，成本具有客觀真實(shí)性。由于多種原因，我國發(fā)電企業(yè)成本存在一定的扭曲現(xiàn)象。比如相同裝機(jī)容量的不同電廠人員數(shù)量或人工成本相差很大，但企業(yè)又不可能減人增效，把人員包袱丟給社會(huì)。簡單地根據(jù)技術(shù)效率優(yōu)先原則讓高效率企業(yè)獲得更多的資源配置效益在這種情況下就是不合理的，這也是政府年度電量計(jì)劃制定中或者調(diào)度交易監(jiān)管規(guī)則中主要以裝機(jī)容量而不是成本為依據(jù)分配電量，并且要求在執(zhí)行過程中同比例完成的主要原因。直接交易電量分配自然也面臨相同的難題，扭曲的成本會(huì)誘導(dǎo)了不合理的資源配置結(jié)果，這是政府在直接交易政策中要求剔除直接交易容量的原因。其次，不能存在價(jià)格“雙軌制”。發(fā)電企業(yè)與用戶在兩種價(jià)格制度中套利的結(jié)果必然是維持現(xiàn)在的交易規(guī)則，即不存在直接交易的策略空間。至少應(yīng)該有較長的交易周期，使雙方都能經(jīng)歷價(jià)格上漲和下降的變化?；蛘弑仨氈Ц兑欢ǖ闹贫绒D(zhuǎn)換成本。第三，要有充分的市場體系揭示價(jià)格信息，供雙方?jīng)Q策參考。直接交易價(jià)格由發(fā)電企業(yè)和用戶協(xié)商決定，但是，必須有其他相關(guān)價(jià)格信號(hào)作為決策依據(jù)。目前各省直接交易成交價(jià)格差異較大，而且一個(gè)省在不同交易周期的變化也很大，說明了直接交易價(jià)格形成過程存在盲目性。在成熟的零售市場中，發(fā)電企業(yè)與用戶的直接交易價(jià)格往往是根據(jù)其他價(jià)格系統(tǒng)決定的，除了通常我們講的輸配電價(jià)外，更重要的，還要有來自批發(fā)市場的價(jià)格信號(hào)作為依據(jù)。這樣形成的價(jià)格在機(jī)制上才是合理的，是發(fā)電企業(yè)和用戶可預(yù)期的相對(duì)穩(wěn)定的價(jià)格。目前的直接交易政策對(duì)成交價(jià)格形成機(jī)制還是建立在成本基礎(chǔ)上的，認(rèn)為只有成交價(jià)格大于成本，交易就可能形成;實(shí)際上，市場經(jīng)濟(jì)中企業(yè)決策的法則是利潤最大化，而不是是否產(chǎn)生了邊際收益。
值得注意的是，在國外零售市場改革中，消費(fèi)者主權(quán)的社會(huì)價(jià)值也是追求的重要目標(biāo)之一。市場價(jià)格是經(jīng)常變化的，但用戶的用電選擇權(quán)卻是確定的。在以人為本的社會(huì)中，消費(fèi)者主權(quán)的價(jià)值可能大于經(jīng)濟(jì)利益的價(jià)值。用太多和太大的經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)要求電力市場改革，像現(xiàn)在這樣，許多省都把直接交易試點(diǎn)與對(duì)困難大企業(yè)的支持結(jié)合起來，也是改革難以實(shí)施和維持的原因。英國電力市場改革后電價(jià)有較大幅度的降低，主要原因是消化了過去大比例的備用容量，同時(shí)通過解聘把過去國有企業(yè)承擔(dān)的人員包袱等推向了社會(huì)。目前我國電力企業(yè)贏利能力整體上低于社會(huì)平均水平，生產(chǎn)能力備用比例也不高，人員包袱更不可能丟給社會(huì)，因此，搞電力市場改革就要降價(jià)是不現(xiàn)實(shí)的。
建立跨省跨區(qū)電力批發(fā)市場的戰(zhàn)略選擇
包括直接交易在內(nèi)的電力市場零售競爭其實(shí)需要更加嚴(yán)格的技術(shù)和制度條件，而目前我國市場經(jīng)濟(jì)體系暫時(shí)還難以提供充分的條件。同時(shí)，目前各省范圍內(nèi)實(shí)施的直接交易改革除直接的利益或交叉補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移外，很難為用戶提供足夠的價(jià)格空間，因此，根據(jù)我國電力資源供求不平衡的基本特征，總結(jié)近年來我國跨省跨區(qū)交易發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，我認(rèn)為，不論從市場模式或市場體系發(fā)育的層次性角度，還是從資源優(yōu)化配置空間的角度，在主要基于余缺調(diào)劑的跨省跨區(qū)電力交易的基礎(chǔ)上，逐步建立以資源配置優(yōu)化為目標(biāo)，充分運(yùn)用市場機(jī)制的跨省跨區(qū)電力批發(fā)交易市場，是目前我國電力市場改革的當(dāng)務(wù)之急。
從近幾年跨省跨區(qū)電量交易迅速增加并達(dá)到較大規(guī)模的現(xiàn)實(shí)狀況可以看出，建立跨省跨區(qū)電力交易市場是非?，F(xiàn)實(shí)和必要的。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)信息，2011年全社會(huì)用電量46928億千瓦時(shí);全國共完成跨省(區(qū))電能交易電量合計(jì)6240.20億千瓦時(shí)，占全社會(huì)用電量的13.29%;其中具有市場交易特征的電量741.13億千瓦時(shí)，占跨省跨區(qū)交易電量的11.88%。以上兩個(gè)百分比說明，跨省跨區(qū)電力交易在我國社會(huì)用電量中占有較大比例，但是，通過市場機(jī)制交易的電量的比例卻相對(duì)較低，這正好同時(shí)說明了我國跨省跨區(qū)電力市場的必要性和重要性。如果把這個(gè)結(jié)果與直接交易成交電量相比，2011年全國直接交易電量81.94億千瓦時(shí)，僅占當(dāng)年全社會(huì)用電量的0.175 %。這個(gè)比例太低，說明直接交易的現(xiàn)實(shí)需求不大，不能成為電力市場改革的主導(dǎo)選擇。
跨省跨區(qū)電力批發(fā)交易市場的核心是以目前各省電力公司為購售電主體，將現(xiàn)在通過計(jì)劃交易的電量逐步統(tǒng)一用市場機(jī)制交易的電量所取代，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一配置電力資源，實(shí)現(xiàn)資源配置效益最大化。為什么要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一配置電力資源，因?yàn)橹挥羞@樣才能取得巨大的資源配置效益，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的跨省跨區(qū)電力交易計(jì)劃如三峽電力分配方案都是當(dāng)時(shí)特定的環(huán)境下制定的，現(xiàn)在時(shí)過境遷，已經(jīng)不符合資源最優(yōu)配置的要求。過去華中地區(qū)缺電時(shí)期，一方面華中要把大量水電送到華東和廣東，另一方面，華中各省又必須從西部省份大量購入煤炭。有專家提出，與其把煤炭送到華中各省，不如讓華中水電留在區(qū)域內(nèi)，利用水路把煤炭直接送到華東等地更經(jīng)濟(jì)，這是比當(dāng)時(shí)電力電量平衡結(jié)果更好的方案。當(dāng)然，傳統(tǒng)的利益格局仍然需要維持，跨省跨區(qū)電力批發(fā)交易市場完全可以在實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的實(shí)物交易的同時(shí)，通過其他手段如金融交易維持目前的利益格局。
為了保證跨省跨區(qū)電力批發(fā)市場的順利運(yùn)行，需要制定相應(yīng)的配套政策，以解決可能出現(xiàn)的沉沒成本和進(jìn)行批發(fā)市場風(fēng)險(xiǎn)管理等。首先，解決批發(fā)市場沉沒成本可建立用電權(quán)交易市場，將上海等地分配的低價(jià)三峽電量按上網(wǎng)電價(jià)價(jià)差界定為相應(yīng)各省的權(quán)益或者配額，通過配額市場交易維持現(xiàn)行利益格局。其次，為促進(jìn)跨省跨區(qū)電力輸送通道建設(shè)，可以建立金融輸電權(quán)市場，將目前特高壓輸電線路建設(shè)像道路橋梁建設(shè)項(xiàng)目一樣，以輸電權(quán)的方式交由包括社會(huì)資本在內(nèi)的投資者經(jīng)營?？缡】鐓^(qū)電力批發(fā)市場與輸電經(jīng)營權(quán)市場的配合運(yùn)行能夠以市場的方式解決輸煤和輸電的問題。另外，為保證和促進(jìn)清潔能源交易，在機(jī)制上解決“棄水”、“棄風(fēng)”和“棄光”問題，需要在目前可再生能源價(jià)格補(bǔ)貼和費(fèi)用分?jǐn)傉叩幕A(chǔ)上，建立再生能源配額交易市場，以市場交易方式而不是固定價(jià)格補(bǔ)貼促進(jìn)可再生能源的開發(fā)和利用。
原標(biāo)題:我國電力市場改革的戰(zhàn)略選擇
