中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：在我國(guó)電力行業(yè)發(fā)展過(guò)程中，發(fā)電側(cè)上網(wǎng)電價(jià)幾經(jīng)轉(zhuǎn)變，可以說(shuō)，上網(wǎng)電價(jià)的轉(zhuǎn)變就是我國(guó)電力行業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，無(wú)論是計(jì)劃體制下或者是市場(chǎng)體制下，上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制均背負(fù)著厚重的歷史責(zé)任，也發(fā)揮著重大作用，甚至可以直接用于宏觀(guān)調(diào)控。在當(dāng)前建立新型電力系統(tǒng)、推動(dòng)電源結(jié)構(gòu)綠色低碳轉(zhuǎn)型的背景下，發(fā)電側(cè)上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制也需要進(jìn)一步的設(shè)計(jì)及優(yōu)化。
發(fā)電側(cè)電價(jià)體系變化
發(fā)電側(cè)上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制始終貫穿我國(guó)電力行業(yè)的發(fā)展過(guò)程，甚至可以說(shuō)上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制的變化占據(jù)了我國(guó)電力行業(yè)發(fā)展的核心地位，上網(wǎng)電價(jià)在不同階段主要經(jīng)歷了“先橫向后縱向”的變化。
以電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)為分界，在這之前，我國(guó)發(fā)電側(cè)上網(wǎng)電價(jià)主要經(jīng)歷橫向的發(fā)展變化。1985年后，改革開(kāi)放促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，為了調(diào)動(dòng)各方特別是社會(huì)資本投資電力工業(yè)的積極性，我國(guó)打破“完全管制電價(jià)”的制度，采用了“還本付息”電價(jià)機(jī)制，利用貸款建設(shè)的集資電廠(chǎng)或機(jī)組在還本付息期間，按照成本、稅金、具有還本付息能力和獲取合理利潤(rùn)的原則核定上網(wǎng)電價(jià)，電力工業(yè)得到發(fā)展。但是伴隨著發(fā)電投資成本的不斷上漲，上網(wǎng)電價(jià)也持續(xù)升高。1997年，為避免電價(jià)上漲過(guò)快，同時(shí)我國(guó)電力供需矛盾形勢(shì)有所緩和，我國(guó)上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制由“還本付息電價(jià)”轉(zhuǎn)為“經(jīng)營(yíng)期電價(jià)”，按照合理補(bǔ)償成本、合理確定收益和依法計(jì)入稅金的原則核定上網(wǎng)電價(jià)，統(tǒng)籌考慮了引導(dǎo)電源投資與抑制電價(jià)水平的上漲。2002年，國(guó)務(wù)院以“國(guó)發(fā)〔2002〕5號(hào)文件”下發(fā)《電力體制改革方案》，電力工業(yè)開(kāi)始進(jìn)行廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離，2003年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)電價(jià)改革方案的通知》（國(guó)發(fā)辦〔2003〕62號(hào)）提出了上網(wǎng)電價(jià)、輸配電價(jià)、銷(xiāo)售電價(jià)的改革目標(biāo)和電價(jià)管理原則，而后隨之出臺(tái)了相關(guān)的配套實(shí)施辦法，我國(guó)燃煤上網(wǎng)電價(jià)開(kāi)始實(shí)行事前核定“標(biāo)桿電價(jià)”。需要說(shuō)明的是，直到2023年5月國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于第三監(jiān)管周期省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)及有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2023〕526號(hào)），才標(biāo)志著上網(wǎng)電價(jià)與輸配輸電價(jià)徹底分離，按照順價(jià)模式向用戶(hù)側(cè)傳導(dǎo)。
2019年10月，國(guó)家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)和煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制轉(zhuǎn)為“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”的市場(chǎng)化機(jī)制，浮動(dòng)比例定為上浮10%、下浮15%。而后煤價(jià)出現(xiàn)急劇上漲。2021年10月，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕1439號(hào)），放開(kāi)所有燃煤發(fā)電進(jìn)入市場(chǎng)，同時(shí)將浮動(dòng)比例調(diào)整為上下浮動(dòng)20%。需要強(qiáng)調(diào)的是，此前說(shuō)的市場(chǎng)化價(jià)格是指中長(zhǎng)期交易價(jià)格，價(jià)格形成機(jī)制的本質(zhì)依然為“政府核定的基準(zhǔn)價(jià)+政府設(shè)定的浮動(dòng)比例”，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)由供需定價(jià)的真正市場(chǎng)化。
電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)后，電能量?jī)r(jià)格由系統(tǒng)根據(jù)發(fā)電側(cè)申報(bào)量?jī)r(jià)信息及用戶(hù)側(cè)申報(bào)數(shù)據(jù)（或者負(fù)荷預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)），以發(fā)電成本最小化為目標(biāo)計(jì)算得出，價(jià)格形成機(jī)制為供需定價(jià)，發(fā)生了本質(zhì)性變化，上網(wǎng)電價(jià)按照電力商品的不同維度屬性開(kāi)始細(xì)化，由“綜合性上網(wǎng)電價(jià)”向“電能量+調(diào)節(jié)+有效容量”電價(jià)體系轉(zhuǎn)變。在我國(guó)能源結(jié)構(gòu)綠色低碳轉(zhuǎn)型過(guò)程中，低邊際成本的風(fēng)電、光伏發(fā)電量大量擠占火電發(fā)電空間，隨著火電利用小時(shí)數(shù)的下降，火電回收變動(dòng)成本越來(lái)越困難，直接影響到火電投資的積極性，加上前些年“去煤電運(yùn)動(dòng)”的影響，煤電裝機(jī)增速遠(yuǎn)低于我國(guó)最大負(fù)荷增速。風(fēng)電、光伏“靠天吃飯”的特性疊加火電裝機(jī)容量的不足，使得我國(guó)電力供應(yīng)處于“整體供需處于平衡、部分時(shí)段供應(yīng)存在缺口”的狀態(tài)。2023年11月，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局發(fā)布了《關(guān)于建立煤電容量電價(jià)機(jī)制的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2023〕1501號(hào)），將有效容量?jī)r(jià)值從電能量?jī)r(jià)格中剝離，進(jìn)行單獨(dú)定價(jià)、單獨(dú)結(jié)算，通過(guò)補(bǔ)償固定成本的方式激勵(lì)煤電投資，并推動(dòng)煤電機(jī)組向保障性電源轉(zhuǎn)變。而對(duì)于電力商品的調(diào)節(jié)價(jià)值則依靠輔助服務(wù)市場(chǎng)定價(jià)，但是當(dāng)前輔助服務(wù)市場(chǎng)在部分地區(qū)承擔(dān)著調(diào)節(jié)不同電源收益、扶持新興產(chǎn)業(yè)等各種功能，與發(fā)揮電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)價(jià)值毫不相干，近年來(lái)，輔助服務(wù)費(fèi)用規(guī)模也在不斷無(wú)序擴(kuò)大，為此，2024年2月，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局印發(fā)《關(guān)于建立健全電力輔助服務(wù)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2024〕196號(hào)），對(duì)輔助服務(wù)市場(chǎng)進(jìn)行全流程的規(guī)范，使輔助服務(wù)價(jià)格回歸至調(diào)節(jié)價(jià)值本身。至此，電力商品“電能量+調(diào)節(jié)+有效容量”的價(jià)格體系在國(guó)家政策層面予以確定，發(fā)電側(cè)上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化形成機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)完成閉環(huán)。
上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化形成機(jī)制尚需優(yōu)化
目前，上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化形成機(jī)制的真正實(shí)現(xiàn)還存在以下三個(gè)方面的問(wèn)題。
一是電力現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)尚未完全釋放。自“中發(fā)9號(hào)文”印發(fā)已經(jīng)過(guò)了九年，我國(guó)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)運(yùn)行經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐，目前幾乎在全國(guó)范圍內(nèi)都運(yùn)行過(guò)現(xiàn)貨市場(chǎng)，國(guó)家層面也根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與國(guó)內(nèi)實(shí)踐情況出臺(tái)了統(tǒng)一的《電力現(xiàn)貨市場(chǎng)基本規(guī)則》。但是時(shí)至今日，僅有一批試點(diǎn)中的五個(gè)省份實(shí)際進(jìn)行長(zhǎng)周期結(jié)算試運(yùn)行，大部分地區(qū)發(fā)電側(cè)依舊執(zhí)行中長(zhǎng)期交易價(jià)格。而在現(xiàn)貨實(shí)際運(yùn)行的省份中，發(fā)電側(cè)年度、月度中長(zhǎng)期合同依然需要覆蓋約90%以上的上網(wǎng)電量，但是中長(zhǎng)期交易開(kāi)展時(shí)間與實(shí)時(shí)的現(xiàn)貨市場(chǎng)時(shí)間間隔較長(zhǎng)，中長(zhǎng)期交易價(jià)格與反映實(shí)際供需的電力現(xiàn)貨市場(chǎng)出清價(jià)格會(huì)有一定偏離。在實(shí)際結(jié)算中，“中長(zhǎng)期合同電量”將現(xiàn)貨市場(chǎng)出清價(jià)格信號(hào)稀釋得所剩無(wú)幾，使得電力現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)對(duì)調(diào)動(dòng)發(fā)電側(cè)資源效果有限，價(jià)格信號(hào)難以發(fā)揮調(diào)節(jié)供需、引導(dǎo)規(guī)劃的作用。特別是部分省份在市場(chǎng)規(guī)則中設(shè)定了各種超額獲利回收機(jī)制，以中長(zhǎng)期交易價(jià)格、電量為錨點(diǎn)，對(duì)于響應(yīng)市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)的發(fā)電企業(yè)進(jìn)行一定的“罰款”，進(jìn)一步降低電力現(xiàn)貨市場(chǎng)的實(shí)際作用。
二是存在大量邊界條件，影響市場(chǎng)價(jià)格。電力現(xiàn)貨市場(chǎng)采用基于供需定價(jià)的市場(chǎng)出清模型，市場(chǎng)出清價(jià)格為市場(chǎng)均衡價(jià)格，即電力商品的供給曲線(xiàn)與需求曲線(xiàn)相交時(shí)的價(jià)格，也就是電力商品的市場(chǎng)供給量與市場(chǎng)需求量相等，商品的供給價(jià)格與需求價(jià)格相等時(shí)的價(jià)格。在這個(gè)過(guò)程中，電力商品的供需曲線(xiàn)與需求曲線(xiàn)相互作用，形成真實(shí)反映市場(chǎng)供需的價(jià)格。如果存在大量的邊界條件，就會(huì)造成供給與需求偏離實(shí)際（主要是部分主體未入市，造成供給與需求的缺失），市場(chǎng)的均衡價(jià)格就會(huì)隨之發(fā)生偏離。對(duì)于供給側(cè)而言，存在大量的保量保價(jià)收購(gòu)的新能源電量，尤其是打著“戶(hù)用光伏”名義、以全額上網(wǎng)方式消納的虛假分布式發(fā)電量也在大規(guī)模發(fā)展，不入市的新能源占據(jù)了一部分供給空間；在跨省跨區(qū)交易中，受端省份為了降低電價(jià)，會(huì)在發(fā)電資源大省以低價(jià)購(gòu)買(mǎi)大量電量，這部分合同電量采用物理執(zhí)行的方式，在受端電力供大于求時(shí)也會(huì)強(qiáng)行送電，相當(dāng)于強(qiáng)行塞給受端省份一部分電力供給，使得受端市場(chǎng)的供給曲線(xiàn)左移，同樣，這部分電量對(duì)送端而言則是加大了需求，使得送端市場(chǎng)的需求曲線(xiàn)右移，不僅影響市場(chǎng)出清價(jià)格，還會(huì)影響兩端電力平衡。
三是部分政策未能落實(shí)到位。舉個(gè)例子，原來(lái)一千瓦時(shí)煤電價(jià)值0.5元，現(xiàn)在用戶(hù)在電能量市場(chǎng)中支付0.45元，通過(guò)系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)支付0.03元的容量?jī)r(jià)值、0.02元的輔助服務(wù)價(jià)值，用戶(hù)并沒(méi)有多支付費(fèi)用。當(dāng)然，所說(shuō)的容量?jī)r(jià)值是針對(duì)用戶(hù)側(cè)電價(jià)而言，實(shí)際上容量電費(fèi)是根據(jù)機(jī)組的整體裝機(jī)來(lái)進(jìn)行定價(jià)的，在發(fā)電側(cè)有容量電費(fèi)的概念，但是沒(méi)有度電容量電費(fèi)的概念，因?yàn)椴煌瑱C(jī)組在市場(chǎng)中的發(fā)電量是不確定的，把容量電費(fèi)均勻地分?jǐn)偟矫恳磺邥r(shí)電量中毫無(wú)意義。不過(guò)，由于煤電容量電價(jià)政策今年首次實(shí)行，系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)用是在電能量市場(chǎng)外向用戶(hù)側(cè)收取的費(fèi)用，為了政策的實(shí)施不對(duì)電力商品價(jià)格產(chǎn)生較大的沖擊，各地在中長(zhǎng)期交易中均通過(guò)限制煤電“電能量電費(fèi)+容量電費(fèi)”不超過(guò)原本電價(jià)上限對(duì)應(yīng)的電能量電費(fèi)的方式，來(lái)控制用戶(hù)側(cè)用電價(jià)格的穩(wěn)定，即“度電容量費(fèi)用+電能量?jī)r(jià)格”不超過(guò)基準(zhǔn)價(jià)上浮20%的限制。今年是容量電價(jià)政策推出的初期，實(shí)際并沒(méi)有真實(shí)體現(xiàn)有效容量?jī)r(jià)值，更多的是在普及容量電價(jià)政策的概念，幫助市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體更好地理解市場(chǎng)環(huán)境下的電力商品價(jià)格體系，頂層設(shè)計(jì)的思路并沒(méi)有出現(xiàn)錯(cuò)誤，但是在實(shí)際執(zhí)行的過(guò)程中，部分地方政府給出的容量預(yù)估電價(jià)卻超過(guò)了發(fā)電企業(yè)真實(shí)拿到的容量電費(fèi)，通過(guò)“放大容量電費(fèi)”的方式來(lái)縮減電能量電價(jià)空間或者干脆在推行容量電價(jià)時(shí)直接要求發(fā)電側(cè)“降價(jià)讓利”，變相干預(yù)了市場(chǎng)價(jià)格，引起部分省份發(fā)電側(cè)上網(wǎng)電價(jià)偏離了市場(chǎng)實(shí)際，不僅損壞了政府信譽(yù)，還會(huì)使容量電價(jià)政策效果達(dá)不到預(yù)期。
如何優(yōu)化上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化形成機(jī)制
自“中發(fā)9號(hào)文”印發(fā)至今，建立發(fā)電側(cè)上網(wǎng)電價(jià)體系已經(jīng)有了較為完善的體制機(jī)制設(shè)計(jì)，下一步的重點(diǎn)還是促進(jìn)體制機(jī)制的落地。
一是有效釋放現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)。山西、廣東電力現(xiàn)貨市場(chǎng)運(yùn)行時(shí)間最長(zhǎng)，并且已經(jīng)由試運(yùn)行成功轉(zhuǎn)為正式運(yùn)行，蒙西、山東、甘肅市場(chǎng)也均基本具備轉(zhuǎn)正式運(yùn)行的條件，“轉(zhuǎn)正”只是時(shí)間問(wèn)題。大量市場(chǎng)運(yùn)行實(shí)踐證明通過(guò)現(xiàn)貨市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格信號(hào)的正確性和必要性，今年各地現(xiàn)貨市場(chǎng)試運(yùn)行時(shí)間越來(lái)越長(zhǎng)、頻次越來(lái)越高，電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)呈現(xiàn)一派欣欣向榮的景象。當(dāng)然，各地現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)度不一，也存在市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)程減慢的省份，下一步應(yīng)激勵(lì)所有省份開(kāi)展現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)，各地齊頭并進(jìn)，為全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)體系建設(shè)打牢基礎(chǔ)。同時(shí)在電力現(xiàn)貨運(yùn)行地區(qū)可考慮逐步適當(dāng)放寬中長(zhǎng)期簽約比例的限制，允許發(fā)電企業(yè)根據(jù)自身經(jīng)營(yíng)習(xí)慣自主選擇簽約比例，將更多的發(fā)電量暴露在電力現(xiàn)貨市場(chǎng)中接受市場(chǎng)價(jià)格，通過(guò)釋放反映實(shí)際供需的上網(wǎng)電價(jià)，引導(dǎo)發(fā)電側(cè)參與調(diào)節(jié)電力平衡，促進(jìn)電力系統(tǒng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行。最重要的一點(diǎn)就是，在高峰高價(jià)、低谷低價(jià)的上網(wǎng)電價(jià)激勵(lì)下，發(fā)電機(jī)組在負(fù)荷高峰期間頂峰發(fā)電、低谷調(diào)峰，自然會(huì)引發(fā)實(shí)際發(fā)電量與中長(zhǎng)期合同的偏差，偏差越大說(shuō)明機(jī)組響應(yīng)價(jià)格信號(hào)越好，越有利于系統(tǒng)平衡，所以對(duì)于偏差部分執(zhí)行“獲利回收”并沒(méi)有道理，按照電力現(xiàn)貨市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)程，地方政府應(yīng)及時(shí)取消“獲利回收”機(jī)制，真正釋放市場(chǎng)化上網(wǎng)電價(jià)的引導(dǎo)作用。
二是發(fā)現(xiàn)反映市場(chǎng)供需的價(jià)格。電力現(xiàn)貨市場(chǎng)是基于供需平衡的市場(chǎng)，在任一時(shí)間節(jié)點(diǎn)，任何發(fā)電主體與負(fù)荷都有系統(tǒng)平衡的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，應(yīng)加快推動(dòng)發(fā)電側(cè)和用戶(hù)側(cè)所有電量參與現(xiàn)貨市場(chǎng)，形成對(duì)應(yīng)并且完整的電力供需。目前，大部分新能源企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制由市場(chǎng)化部分與保障收購(gòu)部分形成，建議將“保障機(jī)制”放到場(chǎng)外，推動(dòng)新能源全電量參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，根據(jù)市場(chǎng)電價(jià)與原有保障電價(jià)的差值進(jìn)行場(chǎng)外補(bǔ)償。在新能源價(jià)格穩(wěn)定的前提下，將新能源上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制進(jìn)行市場(chǎng)化改革，同時(shí)應(yīng)規(guī)范分布式新能源的發(fā)展，明確分布式電源定義，對(duì)“全額上網(wǎng)”的分布式電源按照集中式電源類(lèi)型進(jìn)行管理，避免新能源上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制覆蓋范圍的缺失。優(yōu)化跨省跨區(qū)電力交易，在送端省份電力供應(yīng)較受端更加緊張時(shí)，允許送端發(fā)電企業(yè)通過(guò)在受端采購(gòu)低價(jià)電量進(jìn)行中長(zhǎng)期合同履約。
三是加快落實(shí)頂層設(shè)計(jì)構(gòu)想。雖然頂層設(shè)計(jì)的落實(shí)不是一蹴而就的，但也不能一直懸在空中，過(guò)渡機(jī)制的存在是為了更好地推動(dòng)政策的落實(shí)，但是過(guò)渡機(jī)制絕不能成為政策推行的阻礙。煤電容量電價(jià)是在電力系統(tǒng)有效容量不足的背景下，用于解決實(shí)際問(wèn)題的政策，如果過(guò)渡期一直存在，那么實(shí)際問(wèn)題也將一直得不到解決，并且若過(guò)渡期過(guò)長(zhǎng)，則會(huì)為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體傳輸一種“容量電價(jià)本來(lái)就應(yīng)該這樣”的錯(cuò)誤概念，政策的落實(shí)將會(huì)變得更加困難。其實(shí)一年的時(shí)間已經(jīng)足夠用戶(hù)側(cè)深入理解煤電容量電價(jià)的內(nèi)涵，2025年應(yīng)將煤電容量電價(jià)進(jìn)行深化，將容量電價(jià)與發(fā)電量進(jìn)行“解綁”，容量電費(fèi)按照容量補(bǔ)償機(jī)制規(guī)則計(jì)算，電能量?jī)r(jià)格按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)確定，兩者互不干擾，電價(jià)體系也逐步得到了完善，有助于電力體制機(jī)制改革的整體推進(jìn)。
