中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：2024年以來(lái)，全球新能源市場(chǎng)貿(mào)易摩擦頻現(xiàn)，歐美國(guó)家相繼出臺(tái)多項(xiàng)貿(mào)易保護(hù)主義政策，引發(fā)廣泛關(guān)注。3—4月，美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)珍妮特·耶倫多次公開(kāi)發(fā)表“中國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩論”，指中國(guó)以新能源汽車、鋰電池、光伏產(chǎn)品為代表的“新三樣”產(chǎn)能過(guò)剩，影響全球價(jià)格和生產(chǎn)模式。美國(guó)與歐盟進(jìn)一步啟動(dòng)一系列貿(mào)易調(diào)查行動(dòng)，新能源再次成為中外貿(mào)易沖突主戰(zhàn)場(chǎng)。
4月3日，歐盟委員會(huì)消息稱，依據(jù)《外國(guó)補(bǔ)貼條例》（FSR），歐盟對(duì)參與競(jìng)標(biāo)羅馬尼亞一太陽(yáng)能項(xiàng)目的兩家中企子公司啟動(dòng)了兩項(xiàng)深入調(diào)查。4月9日，歐盟宣布依據(jù)FSR對(duì)中國(guó)在歐盟五國(guó)的風(fēng)力渦輪機(jī)供應(yīng)商發(fā)起調(diào)查。4月10日，歐盟委員會(huì)再次發(fā)布關(guān)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)存在“嚴(yán)重扭曲”的報(bào)告；美國(guó)則重新拿起反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查“大棒”。5月14日，美國(guó)宣布對(duì)中國(guó)太陽(yáng)能電池、電動(dòng)汽車、計(jì)算機(jī)芯片和醫(yī)療產(chǎn)品等一系列商品加征關(guān)稅；其中，針對(duì)進(jìn)口自中國(guó)的太陽(yáng)能電池（無(wú)論是否組裝成模塊）的關(guān)稅稅率將從25%提高到50%。5月16日，應(yīng)此前七家光伏企業(yè)通過(guò)美國(guó)太陽(yáng)能制造業(yè)聯(lián)盟貿(mào)易委員會(huì)提交的請(qǐng)?jiān)?，美?guó)商務(wù)部宣布對(duì)進(jìn)口自柬埔寨、馬來(lái)西亞、泰國(guó)和越南的晶體硅光伏電池（無(wú)論是否組裝成模塊）發(fā)起反傾銷和反補(bǔ)貼即“雙反”調(diào)查。由于大部分中國(guó)頭部光伏企業(yè)都在東南亞擁有生產(chǎn)線，美國(guó)此舉被認(rèn)為是針對(duì)中國(guó)光伏企業(yè)。
歐美這一輪貿(mào)易保護(hù)措施在短時(shí)間內(nèi)呈現(xiàn)出發(fā)起頻次高、調(diào)查力度大、觸及此前未涉及的行業(yè)等特點(diǎn)，并且相關(guān)措施大多在國(guó)家政策體系框架下實(shí)施（《通脹削減法案》《外國(guó)補(bǔ)貼條例》），引發(fā)業(yè)界關(guān)注。
2011年以來(lái)，隨著規(guī)模擴(kuò)大、出口增長(zhǎng)，中國(guó)成為全球清潔能源產(chǎn)業(yè)領(lǐng)跑國(guó)家。有觀察者認(rèn)為，中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)的崛起改變了歐美國(guó)家在先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域長(zhǎng)期的優(yōu)勢(shì)地位，對(duì)全球清潔能源市場(chǎng)的利益分配格局造成了重大且深遠(yuǎn)的影響。
重新審視新一輪新能源貿(mào)易戰(zhàn)的動(dòng)因和邏輯，對(duì)中國(guó)穩(wěn)妥實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)、中資企業(yè)推進(jìn)全球化戰(zhàn)略，以及中國(guó)在推動(dòng)全球綠色低碳轉(zhuǎn)型過(guò)程中進(jìn)一步發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力都有重要意義。
01、貿(mào)易“武器化”折射美國(guó)產(chǎn)業(yè)焦慮
據(jù)海關(guān)總署數(shù)據(jù)，2023年，我國(guó)“新三樣”產(chǎn)品合計(jì)出口1.06萬(wàn)億元，增長(zhǎng)了29.9%。其中，光伏產(chǎn)品出口長(zhǎng)期位居世界前列，2012—2022十年間，中國(guó)光伏產(chǎn)品出口總額從233億美元攀升至512.5億美元，2022年首次突破500億美元，創(chuàng)下歷史新高，增速達(dá)到80.3%。
中國(guó)已是光伏產(chǎn)品第一大出口國(guó)。但回顧十多年來(lái)的發(fā)展歷程，中國(guó)光伏是在大量國(guó)際貿(mào)易沖突的夾縫中沖出國(guó)門走向世界的。
自2011年來(lái)，中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)成為中外貿(mào)易摩擦的焦點(diǎn)行業(yè)，光伏電池和組件產(chǎn)品長(zhǎng)期受到歐美各國(guó)貿(mào)易保護(hù)調(diào)查。2022年，商務(wù)部貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查局副局長(zhǎng)王新在一個(gè)光伏論壇上指出：“中國(guó)光伏是貿(mào)易摩擦的重災(zāi)區(qū)。過(guò)去十年，美國(guó)、歐盟六個(gè)國(guó)家和地區(qū)對(duì)我國(guó)光伏產(chǎn)品發(fā)起了16起貿(mào)易調(diào)查?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院生態(tài)文明研究所研究員王沐丹認(rèn)為，歐美國(guó)家對(duì)華光伏“雙反”調(diào)查案件多認(rèn)定中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)對(duì)其本土產(chǎn)業(yè)造成切實(shí)損害，以征稅、最低價(jià)格承諾、銷量配額等形式限制中國(guó)產(chǎn)品進(jìn)口，有持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、調(diào)查次數(shù)多、征稅稅率高等特征。
中國(guó)光伏行業(yè)協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)劉譯陽(yáng)向《南方能源觀察》（以下簡(jiǎn)稱“eo”）記者表示，歐美國(guó)家尤其是美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)中國(guó)光伏實(shí)施的各種貿(mào)易制裁手段，某種程度上反映了美國(guó)在清潔能源賽道上的焦慮。
根據(jù)美國(guó)光伏行業(yè)協(xié)會(huì)（SEIA）的數(shù)據(jù)，2023年，美國(guó)光伏行業(yè)取得創(chuàng)紀(jì)錄式的增長(zhǎng)，錄得32.4吉瓦（直流）的新增裝機(jī)容量，同比增長(zhǎng)51%。劉譯陽(yáng)認(rèn)為，這與拜登政府暫緩對(duì)東南亞四國(guó)進(jìn)口的光伏產(chǎn)品征收關(guān)稅的決策有關(guān)，由于豁免措施有效期只持續(xù)到2024年6月，在此之前，美國(guó)市場(chǎng)形成了一波搶裝潮。相關(guān)媒體報(bào)道稱，拜登政府在2022年對(duì)向東南亞進(jìn)口光伏產(chǎn)品征稅按下暫停鍵源于美國(guó)光伏發(fā)電集團(tuán)的大力游說(shuō)，而與之同時(shí)發(fā)生的是，美國(guó)光伏制造商極力主張對(duì)進(jìn)口光伏產(chǎn)品征收更多的關(guān)稅，兩股勢(shì)力在光伏貿(mào)易問(wèn)題上的對(duì)壘已持續(xù)數(shù)月。直至2024年5月，代表制造業(yè)利益的美國(guó)太陽(yáng)能制造業(yè)聯(lián)盟貿(mào)易委員會(huì)取得階段性勝利，美國(guó)政府宣布對(duì)進(jìn)口自東南亞四國(guó)的太陽(yáng)能電池發(fā)起“雙反”調(diào)查。
“我們要么讓來(lái)自中國(guó)或東南亞的廉價(jià)光伏電池板摧毀美國(guó)光伏行業(yè)，要么馬上對(duì)他們征收關(guān)稅?！币幻麃?lái)自喬治亞州的參議員這樣呼吁。
有觀察者認(rèn)為，類似的“受害者心態(tài)”廣泛存在于美國(guó)光伏行業(yè)中。當(dāng)前，美國(guó)光伏乃至清潔能源行業(yè)保護(hù)主義氛圍的形成有三方面的原因：
一是美國(guó)清潔能源政策投入與產(chǎn)出比不及預(yù)期。美國(guó)能源信息署（EIA）的報(bào)告《聯(lián)邦財(cái)政干預(yù)和能源補(bǔ)貼》顯示，2016—2022年，美國(guó)對(duì)清潔能源的補(bǔ)貼從2016年的78億美元增長(zhǎng)至2022年的160億美元，這些補(bǔ)貼大多以稅收優(yōu)惠的形式出現(xiàn)，太陽(yáng)能利用在補(bǔ)貼中所占比例最大，2022年占補(bǔ)貼比例達(dá)到47%。但受制于美國(guó)制造業(yè)“空心化”等因素，美國(guó)清潔能源產(chǎn)業(yè)包括光伏制造業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)能力有限，市場(chǎng)增長(zhǎng)緩慢。截至2022年，美國(guó)光伏累計(jì)裝機(jī)為140.23吉瓦，當(dāng)年新增裝機(jī)僅為23.62吉瓦，光伏發(fā)電量占總發(fā)電量的比例僅為3.2%，遠(yuǎn)低于全球平均水平（4.5%），更低于中國(guó)（4.8%）。
二是美國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)原材料與零部件長(zhǎng)期高度依賴進(jìn)口。根據(jù)SEIA數(shù)據(jù)，截至2023年第三季度，美國(guó)本土包括已宣布的組件、電池片、硅片、多晶硅產(chǎn)能分別為117吉瓦、48吉瓦、30吉瓦、6吉瓦，供應(yīng)鏈仍需依賴境外產(chǎn)能。根據(jù)標(biāo)普全球市場(chǎng)情報(bào)的統(tǒng)計(jì)，2023年美國(guó)太陽(yáng)能面板進(jìn)口量激增至創(chuàng)紀(jì)錄的54吉瓦，較2022年增長(zhǎng)82%。其中，四季度進(jìn)口量達(dá)到15吉瓦，超過(guò)前一個(gè)季度（14.2吉瓦），創(chuàng)歷史新高，也是美國(guó)太陽(yáng)能面板進(jìn)口連續(xù)五個(gè)季度超過(guò)10吉瓦。
三是美國(guó)正在失去清潔能源這一先進(jìn)制造領(lǐng)域的全球優(yōu)勢(shì)，而中國(guó)則在這一領(lǐng)域居于主導(dǎo)地位。十多年前，美國(guó)曾是清潔能源技術(shù)的最大公共投資者和技術(shù)領(lǐng)先者，并向外輸出技術(shù)和資金，但如今全球新能源市場(chǎng)格局已發(fā)生徹底逆轉(zhuǎn)。據(jù)劉譯陽(yáng)介紹，當(dāng)前光伏行業(yè)中N型產(chǎn)品在美國(guó)以外的市場(chǎng)已經(jīng)占據(jù)絕對(duì)的主導(dǎo)地位，美國(guó)市場(chǎng)卻還在用上一代技術(shù)，且成本一直降不下來(lái)，美國(guó)光伏組件售價(jià)是其他市場(chǎng)的2—3倍。
2022年，美國(guó)總統(tǒng)拜登簽署《通脹削減法案》（IRA），成為美國(guó)歷史上應(yīng)對(duì)氣候變化的最大投資，預(yù)計(jì)到2031年，美國(guó)將花費(fèi)約3476億美元用于能源綠色轉(zhuǎn)型。對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中國(guó)WTO研究院院長(zhǎng)屠新泉指出，IRA涉及的清潔能源補(bǔ)貼表面上是為促進(jìn)美國(guó)各部門能源來(lái)源清潔化，建立更多樣化、安全和可靠的能源供應(yīng)鏈，但法案規(guī)定的高度本土化規(guī)則具有明顯的貿(mào)易保護(hù)主義色彩和地緣競(jìng)爭(zhēng)意味。
IRA通過(guò)系列支持措施推動(dòng)美國(guó)清潔能源行業(yè)“內(nèi)循環(huán)”，貿(mào)易制裁武器打壓中國(guó)光伏產(chǎn)品，為美國(guó)光伏制造業(yè)打造“溫室”，美國(guó)政府試圖通過(guò)這套內(nèi)外組合措施重塑清潔能源產(chǎn)業(yè)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈，從而擺脫清潔能源供應(yīng)鏈對(duì)中國(guó)的依賴。
劉譯陽(yáng)認(rèn)為，保護(hù)主義是無(wú)法保護(hù)出健康的產(chǎn)業(yè)的，“中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)能快速成長(zhǎng)最主要的原因是我們經(jīng)歷過(guò)充分的競(jìng)爭(zhēng)，只有這樣才能驅(qū)動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)不斷升級(jí)”。
美國(guó)光伏制造商指中國(guó)向美國(guó)傾銷享有政府補(bǔ)貼的光伏產(chǎn)品，但事實(shí)上，2018年以來(lái)，中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)已逐步脫離國(guó)家補(bǔ)貼，通過(guò)領(lǐng)跑者基地等大型項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)規(guī)模化開(kāi)發(fā)，中國(guó)光伏成本大幅下降。2021年起，對(duì)新備案集中式光伏電站和工商業(yè)分布式光伏項(xiàng)目，中央財(cái)政不再補(bǔ)貼，實(shí)行平價(jià)上網(wǎng)。“而美國(guó)光伏企業(yè)享有IRA框架下的補(bǔ)貼，光是IRA的補(bǔ)貼額就已經(jīng)超過(guò)了中國(guó)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本?！眲⒆g陽(yáng)向eo解釋道。
當(dāng)前，美國(guó)本土一些企業(yè)和機(jī)構(gòu)對(duì)美國(guó)政府頻繁使用貿(mào)易武器的擔(dān)憂也在顯露。公開(kāi)報(bào)道顯示，2023年，美國(guó)光伏成本下降近50%，其中有IRA激勵(lì)的因素，也有光伏產(chǎn)品搶裝的影響?！澳茉磧r(jià)格”這一因素始終是美國(guó)清潔發(fā)電相關(guān)主體對(duì)抗貿(mào)易保護(hù)主義的工具之一，美國(guó)光伏行業(yè)協(xié)會(huì)（SEIA）、美國(guó)清潔能源協(xié)會(huì)（ACP）、先進(jìn)能源聯(lián)盟（United）和美國(guó)可再生能源委員會(huì)（ACORE）發(fā)表的聯(lián)合聲明稱，新一輪“雙反”措施將給美國(guó)光伏市場(chǎng)帶來(lái)不確定性，并給國(guó)內(nèi)光伏供應(yīng)鏈的構(gòu)建帶來(lái)潛在威脅。
