中國儲能網(wǎng)訊：面對全球氣候變化的共同挑戰(zhàn)，減少溫室氣體排放和推動綠色低碳發(fā)展已成為國際社會的普遍共識。但隨著地緣政治影響下大國博弈和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)競爭加劇，全球氣候治理的不確定性和不穩(wěn)定性陡增。“國家安全+綠色脫碳”正成為美歐產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易政策的一種新趨勢，逐漸形成了對發(fā)展中國家對外貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型的“碳壁壘”。2023年4月25日，歐盟理事會投票通過了包括改革碳排放交易系統(tǒng)、設立碳關稅和創(chuàng)建社會氣候基金等三項氣候法案，這是全球范圍內(nèi)首次將氣候監(jiān)管納入貿(mào)易法規(guī)，將對全球氣候治理、國際貿(mào)易格局、世界產(chǎn)業(yè)變革和貿(mào)易規(guī)則產(chǎn)生新影響。
黨的二十大報告強調(diào)，要積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，并提出“積極參與應對氣候變化全球治理”的戰(zhàn)略方針。《“十四五”對外貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》亦明確指出，中國應“積極應對綠色貿(mào)易壁壘，參與多邊和區(qū)域綠色貿(mào)易議題交流合作”。在全球加速“脫碳”進程與中國實現(xiàn)“雙碳”目標的背景下，我們不僅要積極應對碳壁壘帶來的新挑戰(zhàn)，還要牢牢把握低碳發(fā)展的新機遇。
碳壁壘的潛在影響
(一)碳壁壘對全球氣候治理的影響
碳壁壘實際上是部分發(fā)達國家試圖利用本國或本區(qū)域的市場力量向他國分攤碳減排代價的工具，這違反了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》中“共同但有區(qū)別”的原則，損害了國際合作互信。
首先，從定位上看，發(fā)達國家將氣候變化問題與貿(mào)易問題捆綁，以環(huán)境保護為名，實際上是在行新型貿(mào)易保護之實。這種做法不僅規(guī)避了自身溫室氣體排放的歷史責任，還損害了發(fā)展中國家的公平發(fā)展權(quán)。因此，碳壁壘不僅沒有發(fā)揮碳減排的作用，反而成為發(fā)達國家遏制發(fā)展中國家發(fā)展的政治與貿(mào)易武器，淪為國際政治博弈和貿(mào)易對抗的手段。
其次，從全球碳減排效果來看，碳關稅是以降低全球貿(mào)易流量和福利，尤其是發(fā)展中國家的貿(mào)易和福利為減排代價的。這種做法并不是有效的減排工具，碳關稅會導致較高的碳減排成本和碳泄漏率，只能用作威脅手段，迫使發(fā)展中國家采用碳減排措施。
最后，從貿(mào)易角度來看，國際貿(mào)易可以通過提高環(huán)境產(chǎn)品、服務和技術(shù)的可得性和可負擔性，在幫助各國減少排放方面發(fā)揮重要作用。但是碳壁壘阻礙貿(mào)易，也就削弱了貿(mào)易工具應對氣候變化的力量。
一旦發(fā)展中國家出口受到碳壁壘的阻礙，伴隨經(jīng)濟增長放緩而來的貧困、失業(yè)、政府財政收入下降、外匯失衡等一系列連鎖反應，將導致各國調(diào)低應對氣候變化的優(yōu)先級，全球氣候加速惡化。碳邊境調(diào)節(jié)機制還會激勵企業(yè)將生產(chǎn)從沒有足夠氣候政策的國家轉(zhuǎn)移到離岸或近岸生產(chǎn)，導致高排放國家對氣候行動的積極性減弱。
因此，采取單邊碳壁壘措施并不符合全球氣候治理的要求，也不利于實現(xiàn)各國共同應對氣候變化的目標。
(二)碳壁壘對國際貿(mào)易的影響
毋庸置疑，全球碳壁壘勢必將加劇國際貿(mào)易的不平衡，導致全球貿(mào)易格局發(fā)生變動。從貿(mào)易份額來看，發(fā)展中國家所涉及產(chǎn)品的出口額占總出口額的比重普遍高于發(fā)達國家，碳壁壘給發(fā)展中國家企業(yè)帶來了非生產(chǎn)性劣勢。如果發(fā)展中國家的出口產(chǎn)品不符合發(fā)達國家制定的碳排放標準，這些產(chǎn)品將遭受以環(huán)境保護為名的貿(mào)易壁壘，導致出口產(chǎn)品成本增加、競爭力下降，失去目標市場的競爭優(yōu)勢，進而改變貿(mào)易流向。與此同時，發(fā)達國家在國際標準的制定、第三方機構(gòu)(如法律、認證、綠色金融)等領域的壟斷地位加強，部分發(fā)達國家還可能利用碳壁壘作為競爭力調(diào)整手段，阻礙新興經(jīng)濟體的發(fā)展。
在國際貿(mào)易摩擦加劇的背景下，將碳排放標準納入貿(mào)易領域的單邊措施容易構(gòu)成隱蔽的新型技術(shù)性貿(mào)易壁壘，從而提高貿(mào)易摩擦的數(shù)量和輻射范圍。發(fā)達國家與發(fā)展中國家在碳減排義務分擔、碳關稅合法性以及低碳產(chǎn)品貿(mào)易自由化等議題上尚未達成共識，WTO對于氣候貿(mào)易政策的認定與協(xié)調(diào)機制存在滯后。
歐盟CBAM的合法性、公平性、有效性和可行性仍有很大爭議，引起廣大發(fā)展中國家對貿(mào)易保護主義的普遍擔憂。歐盟CBAM在具體機制、監(jiān)管技術(shù)以及征收標準的公平性方面還有待檢驗，其實施后可能產(chǎn)生征收數(shù)量、產(chǎn)品和地區(qū)的示范和擴散效應，必定會導致一些國家或競相效仿，或采取相應的反制措施，從而形成新一輪貿(mào)易保護主義，惡化國際貿(mào)易環(huán)境。歐盟CBAM作為區(qū)域性政策，可能會迫使其他國家對歐盟貿(mào)易政策發(fā)生改變，造成緊張的地緣政治局勢，引發(fā)貿(mào)易爭端。
因此，在碳減排和碳關稅等議題上，各國需要加強溝通與協(xié)商，尋求共識，以維護國際貿(mào)易體系的穩(wěn)定，共同應對全球氣候變化挑戰(zhàn)。
(三)碳壁壘對全球產(chǎn)業(yè)鏈的影響
首先，在碳壁壘設置意圖上，碳壁壘不僅是為了應對氣候變化、防止“碳泄露”，更是發(fā)達國家為了維持自身的產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，通過碳壁壘來迫使貿(mào)易國，尤其是新興發(fā)展中國家承擔碳減排的經(jīng)濟成本，削弱新興經(jīng)濟體的競爭力，最終推動產(chǎn)業(yè)鏈本土化并吸引產(chǎn)業(yè)鏈回流。例如，在動力電池行業(yè)，若國外產(chǎn)品無法通過歐盟的碳足跡認證要求，歐盟本土產(chǎn)業(yè)將因此獲得巨大的機會。羅必雄等分析表明，面對歐盟CBAM,全球重點行業(yè)產(chǎn)出將呈現(xiàn)從高碳產(chǎn)品出口依賴度高的發(fā)展中經(jīng)濟體向發(fā)達經(jīng)濟體或國際競爭力較強的發(fā)展中經(jīng)濟體轉(zhuǎn)移的趨勢。
其次，在碳壁壘實施效果上，碳壁壘影響了全球產(chǎn)業(yè)鏈話語權(quán)。碳壁壘對進口產(chǎn)品存在歧視性，在全球產(chǎn)業(yè)鏈中占據(jù)主導地位的發(fā)達國家可以利用碳標簽等碳壁壘將一些發(fā)展中國家貿(mào)易供應商剔除出其主導的供應鏈，進一步提升本國企業(yè)在供應鏈體系中的影響力。例如，蘋果公司具有較強的市場勢力，對供應商在溫室氣體排放管理方面列出了責任標準，這對處在高碳制造環(huán)節(jié)的發(fā)展中國家企業(yè)十分不利，這些企業(yè)必須額外投資零碳工廠，專用投資進一步增強其對蘋果產(chǎn)業(yè)鏈的依賴。
最后，碳壁壘對潛在投資的流向與效率產(chǎn)生影響。新興經(jīng)濟體作為全球化產(chǎn)業(yè)鏈上的供給方，特別是屬于碳壁壘目標行業(yè)內(nèi)的企業(yè)，在出口不確定性增大的情況下，為應對風險，可能會以犧牲效率來調(diào)整供應鏈布局。例如，晶澳科技、隆基綠能等國內(nèi)光伏企業(yè)紛紛宣布赴美投資設廠。在國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)鏈效率和成本優(yōu)勢明顯的背景下，這些企業(yè)決定在海外擴大制造能力，隱含了應對出口碳壁壘的壓力。
(四)碳壁壘對中國對外貿(mào)易的影響
中國作為世界第一貿(mào)易大國，碳壁壘的持續(xù)蔓延必將對中國對外貿(mào)易產(chǎn)生廣泛影響。但從目前的情況來看，歐美國家的碳關稅主要針對鋼鐵、水泥、鋁等高能耗、高排放的產(chǎn)品，這些產(chǎn)品的出口競爭劣勢對中國整體對外貿(mào)易的影響有限。
一方面，由于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和去產(chǎn)能政策，這些產(chǎn)品出口并不受鼓勵，外部碳壁壘進一步促使相關企業(yè)加快低碳轉(zhuǎn)型。以粗鋼為代表，國家發(fā)展和改革委員會資料顯示，2021年中國粗鋼產(chǎn)量的壓減任務已全面完成。
另一方面，根據(jù)世界銀行最新數(shù)據(jù)，中國總體CBAM風險指數(shù)非常小，僅為0.0028，對歐盟的CBAM覆蓋產(chǎn)品出口份額僅占相應產(chǎn)品總出口的8.6%，短期內(nèi)受影響企業(yè)有一定的過渡期來適應和調(diào)整。但從長遠來看,CBAM覆蓋的產(chǎn)品和行業(yè)有可能進一步擴大，影響范圍不再限于初級產(chǎn)品，甚至引發(fā)其他國家持續(xù)跟進制定不同類別的碳壁壘措施。另外，如果西方發(fā)達國家在鋼鐵等高碳產(chǎn)品上形成“碳壁壘同盟”，互認碳成本并抵扣，那么中國特定行業(yè)的出口將更加困難，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型將陷入被動局面。
與碳關稅相比，類似碳標簽、碳減排認證等非關稅碳壁壘對中國貿(mào)易的影響更為緊迫。碳足跡相關的貿(mào)易壁壘是發(fā)達國家本土制造業(yè)保護政策的一部分，特別是新能源產(chǎn)業(yè)，碳壁壘可能進一步擴散。廣泛來說，非關稅碳壁壘提高了中國產(chǎn)品出口到碳壁壘國家的準入門檻，直接決定產(chǎn)品是否允許進口，同時給企業(yè)帶來一定的管理和遵從成本。其中，外貿(mào)“新三樣”即新能源汽車、鋰電池、太陽能電池是非關稅碳壁壘的重點行業(yè)，而外貿(mào)“新三樣”也是中國出口動能最活躍的產(chǎn)業(yè)。
實踐中，由于電網(wǎng)排放因子的爭議，中國絕大部分產(chǎn)品在碳足跡方面缺乏競爭力。此外，原料、產(chǎn)品生產(chǎn)、運輸回收等環(huán)節(jié)都需要碳排放數(shù)據(jù)來建立供應鏈碳足跡管理機制，由于中國與歐盟在核算邊界、核算方法、排放因子等多個關鍵核算流程缺乏互認，碳足跡量化尚面臨標準統(tǒng)一、數(shù)據(jù)庫建設、軟件規(guī)范性等許多挑戰(zhàn)，從而擴大中國外貿(mào)供應鏈體系風險。但另一方面，碳壁壘也會倒逼行業(yè)提升發(fā)展，促進龍頭企業(yè)引領國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈綠色低碳轉(zhuǎn)型。目前，中國部分重點行業(yè)和領導企業(yè)正積極探索碳壁壘應對方式，包括積極參與國際減碳倡議、建設零碳工廠等。
中國應對碳壁壘的國際策略
1.積極參與全球氣候治理，追求公正合理的氣候治理秩序
碳壁壘是部分發(fā)達國家占據(jù)應對氣候變化的“道義制高點”，以促進碳減排為借口，利用自身經(jīng)貿(mào)優(yōu)勢主導制定的不公平的碳貿(mào)易措施。在全球氣候治理面臨重大變革的背景下，氣候治理秩序的缺失為不合理的碳壁壘創(chuàng)造了生存空間。國際合作在應對氣候變化中發(fā)揮著關鍵作用，中國應積極參與全球氣候治理，提出具有中國特色的方案，發(fā)出中國聲音，追求公正合理的氣候治理秩序。
國際氣候談判推進的困境在于氣候變化問題與國家發(fā)展權(quán)問題之間的矛盾。發(fā)達國家與發(fā)展中國家在氣候談判中的博弈重心一直是氣候治理責任分擔。作為發(fā)展中大國，中國有必要協(xié)調(diào)發(fā)達國家與發(fā)展中國家的訴求，強調(diào)應對氣候變化既要兼顧碳排放的現(xiàn)實與歷史后果，也要尊重道義與公平，堅持“共同但有區(qū)別”的原則。在國際多邊合作的框架下，為促進氣候治理秩序公正與合理，中國需要提供具有中國智慧的方案。
2.在多邊機制下參與低碳貿(mào)易規(guī)則制定
當前，歐盟試圖通過單邊立法的方式搶占未來綠色貿(mào)易規(guī)則的主導權(quán)，部分發(fā)達國家試圖聯(lián)手主導制定貿(mào)易與環(huán)境新規(guī)則。在此背景下，中國應秉持多邊主義原則共同應對氣候變化，反對以氣候變化為幌子而行貿(mào)易保護之實的碳壁壘。
一方面，中國需團結(jié)新興經(jīng)濟體力量，擴大發(fā)展中國家在經(jīng)貿(mào)領域的話語權(quán)，共同應對發(fā)達經(jīng)濟體不公平的碳壁壘，維護發(fā)展中國家的利益和發(fā)展需求。在此過程中，中國可以依托中國—東盟貿(mào)易協(xié)定和“一帶一路”等平臺，探討新興經(jīng)濟體在應對碳壁壘上的合作，反對實行單邊主義的碳壁壘，營造公平合理的低碳貿(mào)易環(huán)境。
另一方面，中國應在多種國際渠道中提出訴求與關切，強調(diào)各國應遵守多邊貿(mào)易規(guī)則，共同應對氣候變化挑戰(zhàn)，爭取國際輿論的支持，并與碳壁壘發(fā)起國積極交涉貿(mào)易規(guī)則問題，提升中國在綠色貿(mào)易規(guī)則制定中的話語權(quán)。具體而言，應加強與歐盟的談判和合作，一是基于歐盟CBAM的核心框架推動全球制定統(tǒng)一的、透明的碳關稅機制;二是從歐盟CBAM的核心訴求出發(fā)，聯(lián)合發(fā)展中國家與歐盟開展談判，商討兼顧“共同但有區(qū)別”的原則，推動制定更加合理的豁免和抵消機制。
3.在WTO規(guī)則框架下展開碳壁壘合規(guī)性質(zhì)疑
WTO允許采取與氣候變化適應的相關貿(mào)易措施，但要求這些措施不是偽裝的保護，并且透明、正式和公開通報這些措施，中國可以就碳壁壘的工作機制合理性、透明度、與WTO規(guī)則的協(xié)調(diào)性和實施監(jiān)督等內(nèi)容討論其合規(guī)性，質(zhì)疑、反對甚至提起訴訟。
具體而言，中國可以基于WTO例外條款和《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》質(zhì)疑碳壁壘合規(guī)性。碳壁壘實施國通常援引WTO公共健康例外條款(第20條(b)款)和環(huán)境例外條款(第20條(g)款)進行抗辯，但這兩個例外條款的適用存在嚴格限制,WTO成員的相關權(quán)利義務、適用范圍及援引條件已經(jīng)有所規(guī)定，中國可以就碳壁壘是否適用例外條款展開合規(guī)性質(zhì)疑。
WTO公共健康例外條款應用存在的兩個條件，第一，該措施旨在保護人類、動植物的生命健康,WTO爭端解決中越來越認可減少碳排放是涵蓋的政策之一，碳關稅或?qū)⒖赡軡M足該條件;第二，該措施具有必要性，碳關稅只是減碳的一種方案，還有碳排放交易機制、國內(nèi)碳稅等主流手段，實施效果上，碳壁壘只是碳排放量發(fā)生區(qū)域轉(zhuǎn)移，很難從生產(chǎn)技術(shù)根源上減少碳排放，難以達成必要性條件。
同樣，環(huán)境例外條款的適用前提是該措施在條件相同的各國間不構(gòu)成不合理的歧視手段，也不構(gòu)成對國際貿(mào)易變相的限制。而歐盟CBAM實際征收中標準是否客觀合理還有待進一步檢驗與監(jiān)督。碳壁壘還受技術(shù)性貿(mào)易壁壘的規(guī)制，特別是碳排放計算監(jiān)測環(huán)節(jié)，也需要達到國際認可標準，因此，《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》也可以應用到合規(guī)性質(zhì)疑中。
中國應對碳壁壘的國內(nèi)策略
1.大力推進能源綠色轉(zhuǎn)型和可再生能源電力發(fā)展
能源消費結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是應對碳壁壘的關鍵策略。碳關稅壁壘的建立通?；趯嵤﹪业奶寂欧艔姸鹊陀谄滟Q(mào)易伙伴，以此形成競爭優(yōu)勢。然而，中國煤炭資源豐富而油氣資源相對匱乏的能源稟賦特點，使得在碳排放強度方面面臨挑戰(zhàn)。
鑒于中國能源需求的旺盛及以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)，提高新能源的滲透率，構(gòu)建多樣化的綠色低碳能源供應體系，成為推動企業(yè)采用綠色電力生產(chǎn)、降低單位產(chǎn)品碳排放強度的有效途徑。為實現(xiàn)清潔能源供應的多元化，中國需進一步強化綠色能源基礎設施的建設，打造現(xiàn)代能源體系，這包括有序推進大型風電、光伏基地建設，以及完善相關管網(wǎng)基礎設施，以增加綠色低碳能源的供應量。
通過這些措施，企業(yè)能夠在不增加額外能源成本的前提下，有效降低能源使用過程中的碳排放，未雨綢繆規(guī)避風險和應對國內(nèi)碳管理體系及核算標準建立后帶來的額外成本。此外，利用相應服務平臺，建設智慧能源項目，打造零碳工業(yè)園區(qū)，例如微電網(wǎng)、虛擬電廠、綠電、綠證采購和碳交易等方式，減碳降本。通過這些綜合性的努力，在國際碳壁壘的挑戰(zhàn)中占據(jù)有利地位，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標。
2.促進國際低碳規(guī)則的國內(nèi)銜接
面對CBAM等碳關稅壁壘的挑戰(zhàn)，中國需在制度層面借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，不斷完善與國際接軌的碳定價機制。
首先，應持續(xù)優(yōu)化國內(nèi)碳交易市場體系。盡管國內(nèi)市場已啟動試點，但在交易主體、品種及方式等方面仍需進一步發(fā)展。借鑒歐盟在配額有償分配等方面的成熟經(jīng)驗，逐步擴展碳市場的行業(yè)覆蓋，并在條件成熟時與歐美市場進行行業(yè)對接。其次，對石化、鋼鐵、電力等高能耗產(chǎn)業(yè)，需科學評估其全生命周期內(nèi)的溫室氣體排放總量與結(jié)構(gòu)。
通過比較國內(nèi)外碳價格，選取樣本企業(yè)進行碳排放經(jīng)濟負擔的測算，構(gòu)建基于碳成本的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模型，并開展模擬壓力測試，以研究有效的應對策略和產(chǎn)業(yè)政策。最后，積極應對歐盟CBAM法規(guī)，對企業(yè)開展培訓，提升企業(yè)碳管理水平。
在應對碳足跡等非關稅碳壁壘方面，中國應建立適應新貿(mào)易形勢和規(guī)則的認證體系，并以準確的碳排放核算數(shù)據(jù)支撐碳壁壘的有效應對。首先，積極參與國際標準化組織關于產(chǎn)品碳足跡認證標準ISO14067的制定，并加速推進中國碳足跡的國家標準、認證和標識體系的建立，探索具有自主性的碳標簽認證體系。從局部試點地區(qū)開始，針對當前碳壁壘目標行業(yè)重點產(chǎn)品，建立符合中國區(qū)域發(fā)展階段的碳足跡評價標準體系，以滿足出口貿(mào)易的需求。
其次，應與歐盟及國際市場體系的要求相兼容，實現(xiàn)市場乃至政府層面的國際互認。
最后，為有效克服碳壁壘提供數(shù)據(jù)支撐，需加快構(gòu)建規(guī)范的碳排放核算體系，推動建立產(chǎn)品全生命周期的碳排放基礎數(shù)據(jù)庫，并統(tǒng)一碳標簽、碳排放因子數(shù)據(jù)庫，確保碳足跡核算的準確性，為中國制造的產(chǎn)品出口提供堅實保障。
3.發(fā)展低碳技術(shù)，促進外貿(mào)低碳轉(zhuǎn)型
低碳技術(shù)的發(fā)展被視為克服碳壁壘的戰(zhàn)略性舉措。盡管對碳壁壘的合規(guī)性與合理性存在爭議，但低碳生產(chǎn)方式已成為順應時代發(fā)展的重要趨勢。在中國，工業(yè)占據(jù)著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的核心位置，且隨著國外碳壁壘的約束增強，中國面臨的低碳轉(zhuǎn)型壓力日益增大?？紤]到中國在低碳生產(chǎn)技術(shù)方面的起步相對較晚，發(fā)展低碳技術(shù)、堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、降低對傳統(tǒng)能源的依賴以及減少對國外低碳技術(shù)的依賴顯得尤為迫切。
首先，中國應加速綠色低碳技術(shù)的創(chuàng)新步伐，加強基礎研究、前沿技術(shù)的研發(fā)布局和科技攻關。特別是在新型電力系統(tǒng)、氫能冶金化工、零碳裝備制造等關鍵領域，應加快先進綠色低碳技術(shù)的研發(fā)，并結(jié)合智能數(shù)字技術(shù)，推動數(shù)字技術(shù)在產(chǎn)業(yè)中的快速應用和轉(zhuǎn)換。
其次，中國應將綠色低碳技術(shù)應用于對外貿(mào)易，保持并擴大光伏組件、新能源汽車等產(chǎn)品在國際市場上“低價高質(zhì)”的競爭優(yōu)勢，抓住全球產(chǎn)業(yè)鏈重塑的綠色低碳發(fā)展機遇。
同時，利用低碳技術(shù)的優(yōu)勢，積極跨越碳壁壘，參與國際競爭。通過推廣綠色節(jié)能技術(shù)，努力縮小鋼鐵、鋁等高碳產(chǎn)品的國際競爭劣勢，從而在全球低碳經(jīng)濟中占據(jù)有利地位。
（作者符大海系中央財經(jīng)大學國際經(jīng)濟與貿(mào)易學院副教授，王妍系中央財經(jīng)大學國際經(jīng)濟與貿(mào)易學院博士生，張瑩系中國社會科學院經(jīng)濟研究所副研究員。本文首發(fā)于《國際貿(mào)易》2024年第4期，澎湃新聞刊發(fā)時有編輯和刪節(jié)，經(jīng)作者審訂）
