上海電力學(xué)院教授、原華東能監(jiān)局市場處處長 謝敬東
中發(fā)〔2015〕9號文件頒布以來，我國電力市場化改革多方面推進(jìn)，取得了積極進(jìn)展和顯著成就。2018年12月27日，繼南方（以廣東起步）電力市場后，甘肅、山西電力現(xiàn)貨市場進(jìn)入了試運行，國家發(fā)展改革委提出了在全國范圍內(nèi)加快推進(jìn)電力現(xiàn)貨市場建設(shè)的工作要求，進(jìn)一步明確了下階段電力市場化改革的重點方向和任務(wù)，標(biāo)志著我國電力市場化改革進(jìn)入了一個新階段。
電力現(xiàn)貨市場建設(shè)是一項涉及觀念、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、管理、法律等眾多領(lǐng)域的復(fù)雜系統(tǒng)工程，既要有改革的堅強(qiáng)決心和推動力，也要緊密聯(lián)系當(dāng)?shù)氐恼?、?jīng)濟(jì)和社會環(huán)境。由于我國國情不同，電力現(xiàn)貨市場建設(shè)不能簡單地拿來主義、照搬照抄，需要將國外的電力市場理論與實踐經(jīng)驗進(jìn)行中國化改造，否則可能“水土不服”、功虧一簣。
我國電力現(xiàn)貨市場建設(shè)體系可以概括為“1+3”?！?”是指電力市場運營規(guī)則，“3”是指市場宏觀調(diào)控、市場風(fēng)險防范、市場運營監(jiān)管。只有“1”沒有“3”，就像日常工作不抓黨風(fēng)廉政建設(shè)一樣，會出問題。
本文就電力現(xiàn)貨市場建設(shè)中可能遇到的“中國化”問題進(jìn)行探討，希望引起各方高度重視并共同研究解決。
一、政府宏觀調(diào)控與市場作用應(yīng)相互促進(jìn)
習(xí)近平總書記在論述發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和政府作用的關(guān)系時指出，“看不見的手”和“看得見的手”都要用好，努力形成市場作用和政府作用有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局。這也是我國電力現(xiàn)貨市場建設(shè)中需要遵循的基本準(zhǔn)則。
電力現(xiàn)貨市場建設(shè)的目的就是要發(fā)揮市場在配置電力資源的決定性作用，但在此過程中政府的宏觀調(diào)控是不可或缺的。在我國，市場配套的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境尚不完善的情況下，發(fā)揮政府“看得見的手”的作用尤為重要。電力現(xiàn)貨市場宏觀調(diào)控與傳統(tǒng)的電力行政管理有以下區(qū)別：
一是基于理念不同。傳統(tǒng)的電力行政管理強(qiáng)調(diào)的是“管”，通過加強(qiáng)管理實現(xiàn)對行業(yè)的控制；而宏觀調(diào)控強(qiáng)調(diào)的是“調(diào)”，以優(yōu)化調(diào)節(jié)促進(jìn)市場更好地運營。
二是采取手段不同。傳統(tǒng)的電力行政管理通常采取調(diào)整電價、改變計劃等方式介入企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營過程，比較直接；而宏觀調(diào)控采取調(diào)節(jié)供需、價格引導(dǎo)等介入方式，比較間接。
三是出手時機(jī)不同。傳統(tǒng)的電力行政管理手段通常是事后出臺的；而市場宏觀調(diào)控一定是事前、事中的。所以宏觀調(diào)控強(qiáng)調(diào)對問題的科學(xué)預(yù)判能力。
四是作用效果不同。傳統(tǒng)的電力行政管理強(qiáng)調(diào)的是執(zhí)行力，其效果是立竿見影的；而市場宏觀調(diào)控起作用往往是滯后的，存在一個慣性過程。
電力現(xiàn)貨市場的宏觀調(diào)控，需要各地綜合政府宏觀調(diào)控要求、市場運營規(guī)則、市場運營的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境等因素，有針對性地研究確定具體的方式方法。
二、電力現(xiàn)貨市場主體結(jié)構(gòu)問題
按照市場中主體的多少，市場通?？梢苑譃橥耆偁幨袌?、壟斷競爭市場、寡頭市場、壟斷市場等四種類型。不同類型的市場效率和需要配套的政府管制資源不同。在設(shè)計電力現(xiàn)貨市場時，首先要對市場主體結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究后，有針對性地選取市場運營模式、確定市場運營規(guī)則、制定市場風(fēng)險防范對策。這是一個不能忽視的步驟。
對于電力市場主體結(jié)構(gòu)問題，國際上有一系列判斷電力市場中市場集中度的指標(biāo)，形成了一套評價指標(biāo)體系，并對每個指標(biāo)給出了普適性的評價標(biāo)準(zhǔn)。如最常用的HHI指數(shù)（Herfindahl-Hirshman Index），通常認(rèn)為該指數(shù)在小于1800時市場具備充分競爭的條件。
但是，在我國電力現(xiàn)貨市場建設(shè)中，如果套用這些標(biāo)準(zhǔn)來評價一個電力市場的可競爭條件時常常會產(chǎn)生偏差甚至錯誤，理由有以下幾點：
一是我國現(xiàn)有發(fā)電市場主體基本為國有企業(yè)。無論是中央國有還是地方國有，由于其國有屬性的考核機(jī)制與績效評價機(jī)制不同，其經(jīng)營行為與嚴(yán)格意義上的市場主體還是存在較大差異，導(dǎo)致參與電力市場所追求的目標(biāo)不同，進(jìn)而影響到發(fā)電企業(yè)的報價策略。
二是市場主體之間普遍存在參股現(xiàn)象。中央國有企業(yè)之間、中央與地方國有企業(yè)之間你中有我，我中有你，一榮俱榮，一損俱損，因此很容易在市場中形成利益同盟和戰(zhàn)略同盟，市場競爭策略謀求的不是個體利益最大化，而是同盟利益最大化。
三是電力企業(yè)對政策存在巨大影響力。由于電力企業(yè)的資產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模大，同時還承擔(dān)社會責(zé)任，對行業(yè)發(fā)展方向有巨大的推動作用。這些因素對政策制定產(chǎn)生重大影響。
電力市場主體結(jié)構(gòu)問題是一個電力市場建設(shè)的基礎(chǔ)性問題，需要進(jìn)行“中國化”改造。近年來，在我國已經(jīng)開展的電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點中，一些省份看起來市場主體足夠多，用國外通行的標(biāo)準(zhǔn)衡量市場集中度指標(biāo)也能夠滿足充分市場競爭條件，但是在真正運營過程中還是出現(xiàn)了不同程度的市場串謀現(xiàn)象，造成了不良影響，原因就在于衡量市場集中度指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)沒有“中國化”。這是中國國情決定的。
解決這一問題可以采取兩個思路：第一，對我國的電力市場主體進(jìn)行改造，還原電力市場主體的市場屬性；第二，針對中國特色，重新制訂一套評價標(biāo)準(zhǔn)。從現(xiàn)階段電力現(xiàn)貨市場建設(shè)條件來看，采取后者的可操作性更大。
三、電力現(xiàn)貨市場啟動時機(jī)問題
任何國家電力市場啟動都需要考慮時機(jī)問題。通常來講，選擇價格可能適度走低的時候啟動電力市場，更容易為各方接受，利于市場平穩(wěn)起步。由于對市場的接受程度不同，較西方市場國家而言，這一問題對于我國的電力市場建設(shè)來講更為重要。
我國電力現(xiàn)貨市場的啟動時機(jī)選擇應(yīng)該避開以下幾種情形：
一是電力供需形勢相對緊張。供求關(guān)系決定價格，電力供需緊張將導(dǎo)致市場價格上漲。雖然近年來發(fā)電裝機(jī)規(guī)模增長較快，電力供需總體寬裕，但不能排除存在時段性、結(jié)構(gòu)性、環(huán)保約束下的電力供應(yīng)緊張的可能。
二是電煤價格上漲導(dǎo)致電價上漲壓力。市場化的電煤價格一定會傳導(dǎo)到下游的發(fā)電企業(yè)成本，并對發(fā)電市場價格產(chǎn)生影響。
三是存在大規(guī)模新能源消納導(dǎo)致電價上漲壓力。為鼓勵新能源快速發(fā)展，目前新能源發(fā)電上網(wǎng)價格相對于煤電來講總體偏高，規(guī)模性消納新能源將抬高平均上網(wǎng)電價水平，擠占發(fā)電行業(yè)的價格空間。
四是發(fā)電企業(yè)合理的價格空間受到政策影響而被擠壓。近年來，發(fā)電企業(yè)價格空間的確定依據(jù)變得模糊化和政治化。一旦電力市場啟動，被擠壓的發(fā)電價格空間可能被釋放出來并導(dǎo)致市場價格上漲。
上述四種情形可能不是單獨出現(xiàn)，有時候可能是相互影響、相互作用。因此，要想找到幾個條件同時滿足的電力現(xiàn)貨市場啟動時機(jī)，需要市場建設(shè)者具備提前研判、把握機(jī)會的能力。需要指出的是，在行政計劃面前，市場極其脆弱，因此電力市場不能承擔(dān)過多的社會責(zé)任，更不能成為降低或提高電價的由頭和借口。
四、電力現(xiàn)貨市場的市場力風(fēng)險防范問題
電力市場運營必定伴隨著市場風(fēng)險，其中最為突出的是電力市場力風(fēng)險。電力市場力風(fēng)險由于其形式多、影響大、防范難而成為眾多市場風(fēng)險中最需要重點防范的風(fēng)險，因此電力市場力風(fēng)險防范是電力市場建設(shè)不可或缺的重要組成部分。尤其是在我國，市場經(jīng)濟(jì)還處于不斷完善階段，市場主體的市場意識有待進(jìn)一步提高，相關(guān)的法律法規(guī)還需進(jìn)一步健全，社會對市場力風(fēng)險的容忍度更低，電力市場力風(fēng)險防范問題更為重要。
由于電力市場力風(fēng)險與電力現(xiàn)貨市場的正常價格波動之間容易混淆，對市場力風(fēng)險的認(rèn)定難度較大，但又需要慎之又慎，否則將影響到正常的市場運營而造成不良影響。市場力風(fēng)險的形成通常有三個環(huán)節(jié)：利益串謀、利益分配、串謀約束。任何一個環(huán)節(jié)不能達(dá)成一致，市場力風(fēng)險無法長期存在。因此，防范市場力風(fēng)險可以針對以上三個環(huán)節(jié)采取必要的防范措施，有效降低市場力。
事實上，電力現(xiàn)貨市場中，市場力風(fēng)險的形式多樣且變化多端，而且電力市場風(fēng)險防范要為市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供法律層面的監(jiān)管依據(jù)，因此市場力風(fēng)險防范需要結(jié)合市場主體結(jié)構(gòu)、社會法律環(huán)境、電力市場運營規(guī)則作系統(tǒng)性分析和考慮。需要采取以下四個步驟：第一步是要進(jìn)行市場力風(fēng)險監(jiān)測，系統(tǒng)性分析是否存在市場力；第二步是要建立市場力風(fēng)險形式庫或者稱為風(fēng)險認(rèn)定指引，全面排查市場力風(fēng)險可能存在的形式；第三步是要利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)進(jìn)行市場力風(fēng)險分析，分析市場主體行使市場力的可能性；第四步是要進(jìn)行市場力風(fēng)險機(jī)理分析，邏輯分析行使市場力的合理性。
電力現(xiàn)貨市場中的市場力風(fēng)險應(yīng)該避免基于以下幾種單一的標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定：一是價格高便是行使市場力；二是中標(biāo)機(jī)會多便是行使市場力；三是成為邊際機(jī)組的機(jī)會多便是行使市場力；四是獲利多便是行使市場力。
五、電力現(xiàn)貨市場運行管理問題
電力現(xiàn)貨市場與電力中長期市場之間的本質(zhì)區(qū)別在于確定電網(wǎng)運行方式的機(jī)制發(fā)生了根本性變化，由計劃體制下的人為確定改為市場機(jī)制下的技術(shù)支持系統(tǒng)確定。電力現(xiàn)貨市場帶來的運行管理問題有以下幾個方面：
一是市場運營機(jī)制與電網(wǎng)運行安全責(zé)任匹配性問題。電網(wǎng)運行管理人員承擔(dān)著電網(wǎng)運行安全的責(zé)任，但是在電力現(xiàn)貨市場運營環(huán)境下，電網(wǎng)運行方式主要是由技術(shù)支持系統(tǒng)自動確定，電網(wǎng)運行管理人員履行電網(wǎng)安全職責(zé)的控制策略和控制手段主要體現(xiàn)在技術(shù)支持系統(tǒng)中，與傳統(tǒng)方式相比發(fā)生了重大變化，因此需要進(jìn)一步明確在電力市場運營機(jī)制下電網(wǎng)運行安全責(zé)任的界定問題。
二是市場運營機(jī)制與電網(wǎng)運行管理流程的適應(yīng)性問題。計劃體制下，電網(wǎng)運行方式的確定經(jīng)過年、季度、月、周、日的細(xì)化和修正，逐步逼近實際用電需求，日內(nèi)的變化交由一線調(diào)度人員和配套的兜底機(jī)制來處理。一部多年運行經(jīng)驗積累下來的電力調(diào)度規(guī)程支撐著上述管理流程的規(guī)范性。而在電力現(xiàn)貨市場環(huán)境下，電網(wǎng)運行管理流程發(fā)生了重大變化，任何時刻的電網(wǎng)運行方式都由日前或?qū)崟r市場的技術(shù)支持系統(tǒng)根據(jù)市場主體的報價行為和電網(wǎng)結(jié)構(gòu)計算確定。這一適應(yīng)性變化需要上升到電力調(diào)度規(guī)程的修訂層面來考慮。
三是市場運營機(jī)制與電網(wǎng)運行管理能力的適應(yīng)性問題。現(xiàn)有的電網(wǎng)運行管理人員的規(guī)模和工作方式都是在計劃體制下形成的，而維持電力現(xiàn)貨市場運營的工作量、工作方式、精細(xì)化程度都發(fā)生了變化，特別是電力現(xiàn)貨市場安全校核計算對電網(wǎng)運行參數(shù)的精準(zhǔn)性和實時性提出了更為嚴(yán)格的要求，對于電網(wǎng)運行管理人員來說無疑是一大挑戰(zhàn)。需要針對電力現(xiàn)貨市場的特點重新配置電網(wǎng)運行管理人員及相關(guān)管理制度。
六、電力現(xiàn)貨市場監(jiān)管問題
電力市場必須要監(jiān)管。但目前我國的電力市場監(jiān)管還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足電力市場建設(shè)的要求，表現(xiàn)為以下幾個方面：
一是電力市場監(jiān)管法律體系問題。為做好電力市場監(jiān)管工作，國家出臺了《電力監(jiān)管條例》和《電力市場監(jiān)管辦法》作為電力市場監(jiān)管依據(jù)，多個能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)從當(dāng)?shù)仉娏κ袌鼋ㄔO(shè)時機(jī)需要出發(fā)也紛紛出臺了相應(yīng)的電力市場監(jiān)管實施辦法。但是從實際監(jiān)管需要角度來看，目前出臺的《電力市場監(jiān)管辦法》和各地的監(jiān)管實施辦法作為監(jiān)管依據(jù)都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要針對電力現(xiàn)貨市場的特點作系統(tǒng)性、精細(xì)化的研究，進(jìn)一步明確不同監(jiān)管對象的監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管措施等方面的內(nèi)容。
二是電力市場監(jiān)管組織體系有待健全。說起電力市場監(jiān)管通常被認(rèn)為是能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的事，這是一個認(rèn)識上的誤區(qū)。電力市場監(jiān)管是一項程序性很強(qiáng)的工作，在這一程序管理中，政府行政管理部門、能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)、電力市場運營機(jī)構(gòu)、市場主體和社會分工協(xié)作，各自扮演著重要角色，共同承擔(dān)著監(jiān)管職責(zé)。因此，需要針對中國現(xiàn)有管理體制進(jìn)行科學(xué)的、系統(tǒng)化的電力市場監(jiān)管制度設(shè)計，研究確定各方在電力市場監(jiān)管中的職責(zé)、目標(biāo)、手段與責(zé)任。
三是電力市場監(jiān)管能力建設(shè)嚴(yán)重滯后。從目前看來，監(jiān)管隊伍的規(guī)模、監(jiān)管人員的市場監(jiān)管能力、監(jiān)管必要的技術(shù)支持系統(tǒng)都難以適應(yīng)電力現(xiàn)貨市場監(jiān)管的需要。人員問題要國家根據(jù)電力市場建設(shè)需要重新確定能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“三定方案”。技術(shù)問題建議國家層面給予資金支持并集中全國的專業(yè)力量攻關(guān)解決。
四是電力市場的違規(guī)認(rèn)定與處罰合規(guī)性問題。市場違規(guī)的認(rèn)定和處罰合規(guī)性問題是許多市場存在的普遍性難題。我國電力現(xiàn)貨市場中，這方面的研究工作可以說還剛剛起步，有大量工作要做。南方電力市場已經(jīng)在這方面開展了積極有益的探索，很有價值。
根據(jù)上述對我國電力現(xiàn)貨市場建設(shè)可能遇到的特殊性問題分析，提出以下建議：
一是全面加強(qiáng)電力現(xiàn)貨市場風(fēng)險防范研究，切實提高市場風(fēng)險防范能力。建議針對我國市場環(huán)境和市場主體的特點，建立“1+3”市場建設(shè)體系，采取風(fēng)險在線監(jiān)測、風(fēng)險認(rèn)定指引、基于大數(shù)據(jù)的風(fēng)險可能分析、風(fēng)險機(jī)理分析四步驟方案，建立有針對性的、有效的防范措施，打造政府可調(diào)、風(fēng)險可控、市場可監(jiān)的電力現(xiàn)貨市場。
二是適時啟動涉及電力市場運營的電網(wǎng)運行管理制度建設(shè)與流程改造，使之適應(yīng)電力現(xiàn)貨市場運行需要。根據(jù)電力市場運營需要，從人員、流程、職責(zé)、規(guī)程、制度等方面全面梳理存在的問題，改造與電力市場相適應(yīng)的電網(wǎng)運行管理制度，為電力市場平穩(wěn)運營提供保障。
三是切實增強(qiáng)電力市場監(jiān)管制度建設(shè)的緊迫性，著力提升電力市場監(jiān)管能力和水平。考慮到能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管力量不足的現(xiàn)狀，建議建立由相關(guān)各方共同組成的電力市場監(jiān)管組織體系，并建立電力市場運營第三方評價機(jī)制作為輔助監(jiān)管力量；為提高監(jiān)管的有效性，建議各地結(jié)合當(dāng)?shù)仉娏ΜF(xiàn)貨市場運營規(guī)則，研究細(xì)化電力市場監(jiān)管辦法及其實施細(xì)則，并研制開發(fā)相應(yīng)的電力市場監(jiān)管技術(shù)支持系統(tǒng)。
四是認(rèn)真做好電力現(xiàn)貨市場啟動的專項論證工作，確保市場平穩(wěn)啟動。在正式啟動電力現(xiàn)貨市場之前，建議增加市場啟動專家論證環(huán)節(jié)，由國家層面組織全國專業(yè)力量，對市場運營可能遇到的問題及應(yīng)對措施進(jìn)行全面評估，幫助把脈診斷，提高市場啟動運營的成功率。
原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2019年2月15日第6期
