中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：自2016年《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》(發(fā)改經(jīng)體〔2016〕2120號(hào))發(fā)布以來(lái)，歷經(jīng)三年，各地申報(bào)了四批增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目，獲得批準(zhǔn)404個(gè)。在第五批申報(bào)之前，由于部分項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施，退出了試點(diǎn)范圍，最終還有380個(gè)項(xiàng)目。截至10月初已經(jīng)有106個(gè)項(xiàng)目獲得了電力業(yè)務(wù)許可證。
過(guò)去三年的增量配電改革，可謂是風(fēng)起云涌，各方博弈，項(xiàng)目推進(jìn)十分艱難，幾乎成為此輪電改的“雞肋”。三年改革的過(guò)程中，最大的收益是發(fā)現(xiàn)了用戶側(cè)的存量配電資產(chǎn)目前游離于電力工業(yè)管理體系之外，沉淀了巨額資產(chǎn)，忽視了專業(yè)管理，扭曲了市場(chǎng)價(jià)格，構(gòu)成了高額損耗。在年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的重點(diǎn)要求中，降低用戶側(cè)企業(yè)電力成本成為需要重點(diǎn)突破的環(huán)節(jié)。試點(diǎn)項(xiàng)目在落地實(shí)施的過(guò)程中，同時(shí)出現(xiàn)了大量的利益博弈，產(chǎn)生了不同利益主體之間的矛盾沖突，為下一步電力改革積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。
本文試圖通過(guò)總結(jié)三年增量配電改革的成敗得失，來(lái)探討此項(xiàng)改革的成果和不足之處，并簡(jiǎn)要提出部分改革建議，希望能夠?yàn)榻窈蟮脑隽颗潆娫圏c(diǎn)改革提供參考。
1、三年增量配電改革的“成”與“敗”
成于地方政府大力支持。幾乎所有成功獲得電力業(yè)務(wù)許可證（供電類）的增量配電網(wǎng)項(xiàng)目都得到了地方政府的大力支持。成功的增量配電網(wǎng)項(xiàng)目，除了得益于中央政府的改革政策，地方政府是試點(diǎn)項(xiàng)目成功實(shí)施的最主要推手。沒有地方政府的支持，增量配電改革將一籌莫展。因此在未來(lái)增量配電改革過(guò)程中，如果投資者想申報(bào)試點(diǎn)項(xiàng)目，即使地方政府不反對(duì)，而只是猶豫不決的態(tài)度，都要謹(jǐn)慎投資，以免將時(shí)間和資源浪費(fèi)在前期工作中。
成于用戶側(cè)存量配電網(wǎng)。目前已經(jīng)頒發(fā)電力業(yè)務(wù)許可證的106增量配電網(wǎng)項(xiàng)目中，除電網(wǎng)控股的項(xiàng)目以外，成功落地并且進(jìn)入相對(duì)正常運(yùn)行的配售電企業(yè)，基本上都是存量配電網(wǎng)。與純粹新增的試點(diǎn)項(xiàng)目不同，用戶側(cè)存量配電網(wǎng)投資主體清晰、供電范圍明確、擁有現(xiàn)成的用戶和負(fù)荷，既能降低博弈時(shí)間，又可減少投資周期，成功轉(zhuǎn)制增量配電網(wǎng)是順理成章之事。
成于事實(shí)存在的投資主體。順利獲得電力業(yè)務(wù)許可證的配售電企業(yè)，絕大部分都是原來(lái)已有的投資主體。這些投資主體多半是原有資產(chǎn)權(quán)屬公司的全資子公司，即使是引進(jìn)新的投資者，剝離、評(píng)估資產(chǎn)和成立配售電公司的過(guò)程都大大減少。
成于清晰的供電范圍。清晰的供電范圍，是用戶側(cè)存量配電網(wǎng)快速落地的重要基礎(chǔ)。存量配電網(wǎng)供電范圍一般是工業(yè)大用戶、礦山企業(yè)、開發(fā)區(qū)園區(qū)、港口和機(jī)場(chǎng)等區(qū)域，本身已經(jīng)和電網(wǎng)約定俗成的區(qū)域劃分原則，轉(zhuǎn)制過(guò)程中各方都能接受，避免了新增項(xiàng)目供電范圍糾纏不清、難以達(dá)成劃分共識(shí)的麻煩。
成于原有利益格局的延續(xù)。原來(lái)已經(jīng)和大電網(wǎng)構(gòu)成了默認(rèn)的利益格局，也是試點(diǎn)項(xiàng)目得以順利進(jìn)展的重要條件。在原有利益格局沒有打破的前提下，各方平衡關(guān)系得以維系，加快了試點(diǎn)項(xiàng)目的順利實(shí)施。
敗于無(wú)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的純新增配電網(wǎng)。由于是新生事物，試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)的時(shí)候，非常多的申報(bào)方在電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)管理非常不專業(yè)，導(dǎo)致出現(xiàn)“無(wú)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、無(wú)企業(yè)負(fù)荷、無(wú)現(xiàn)金流量”的三無(wú)項(xiàng)目。這類三無(wú)項(xiàng)目在一個(gè)時(shí)期內(nèi)基本沒有投資價(jià)值。電網(wǎng)投資屬于長(zhǎng)期投資，但有部分項(xiàng)目卻沖著短期套利去操作，想通過(guò)獲得項(xiàng)目進(jìn)而謀求在資本市場(chǎng)或者路條市場(chǎng)上轉(zhuǎn)手圈錢。這對(duì)于長(zhǎng)周期回收投資的新增配電網(wǎng)項(xiàng)目無(wú)疑風(fēng)險(xiǎn)是十分巨大的。
敗于配電網(wǎng)資產(chǎn)糾葛不分。申報(bào)項(xiàng)目中資產(chǎn)糾葛不清是導(dǎo)致難以成立項(xiàng)目公司的重要原因。諸多項(xiàng)目都出現(xiàn)電網(wǎng)資產(chǎn)、政府資產(chǎn)、企業(yè)資產(chǎn)犬牙交錯(cuò)的情況，而且不同投資方的建設(shè)成本差異很大，從而造成資產(chǎn)進(jìn)入新配售電公司的評(píng)估價(jià)值分歧很大。即使在供電范圍清晰的情況下，完全隔離原有電網(wǎng)資產(chǎn)是不可能的。原有資產(chǎn)以何種評(píng)估價(jià)值進(jìn)入新的配售電公司，成為了潛在投資股東難以相互認(rèn)同的絆腳石。
敗于政策理解不充分。在申報(bào)環(huán)節(jié)由于地方政府對(duì)于政策理解深度不一和電網(wǎng)難以出具支持意見的原因，導(dǎo)致大量項(xiàng)目申報(bào)流產(chǎn)。究其原因，最主要是對(duì)于增量電網(wǎng)和存量電網(wǎng)的理解，地方政府和電網(wǎng)企業(yè)有不同的政策解釋。根據(jù)《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》的精神，電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)暫時(shí)不在改革范圍。但是實(shí)際過(guò)程中，大量試點(diǎn)項(xiàng)目的配電網(wǎng)處于犬牙交錯(cuò)、互相交織的多方產(chǎn)權(quán)狀態(tài)。這也從側(cè)面反映了我國(guó)配電網(wǎng)管理體制缺乏統(tǒng)一管理的缺陷。尤其是對(duì)于“除電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)外，其他企業(yè)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的存量配電網(wǎng)”也屬于增量配電網(wǎng)改革范疇的認(rèn)識(shí)更是各執(zhí)一詞。除此以外，還是很多心照不宣的原因，導(dǎo)致試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)與有關(guān)部門審批增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目的速度相比，能夠把申報(bào)材料從基層遞交到有關(guān)部門的難度更大。這與其他行業(yè)改革相比于大相徑庭。
敗于輸配電價(jià)難以核定。如果說(shuō)存量配電網(wǎng)在各方面容易得到政府、電網(wǎng)企業(yè)和投資者的認(rèn)可。那么純粹新增的配電網(wǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目難以落地的另外一個(gè)重要原因是配電價(jià)格結(jié)構(gòu)令投資者望而生畏。作為電力改革中的新生事物，如何經(jīng)營(yíng)增量配電網(wǎng)對(duì)于很多企業(yè)還是屬于陌生的領(lǐng)域。就配電網(wǎng)盈利模式而言，不明就里的投資者通常都把盈利希望寄托在配電差價(jià)的高低之上。按照現(xiàn)有的增量配電網(wǎng)定價(jià)辦法，增量配電網(wǎng)的參照對(duì)象只能是省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)格體系。憑心而論，目前省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)在第一個(gè)監(jiān)管周期經(jīng)歷了重重磨難才得以實(shí)施，這是國(guó)內(nèi)電價(jià)核算體系的一大突破，存在缺陷也是可以理解的，比如目前配電價(jià)格分電壓等級(jí)結(jié)構(gòu)不盡合理、基本電價(jià)和交叉補(bǔ)貼未區(qū)分電壓等級(jí)制定等。
而事實(shí)上2017年12月發(fā)改委價(jià)格司發(fā)布了發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2017〕2269號(hào)《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格的指導(dǎo)意見》，明確規(guī)定了“不同電壓等級(jí)輸配電價(jià)與實(shí)際成本差異過(guò)大的，省級(jí)價(jià)格主管部門可根據(jù)實(shí)際情況，向國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門申請(qǐng)調(diào)整省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)”。這無(wú)疑為各地增量配電網(wǎng)項(xiàng)目電價(jià)的制訂提供了一條可供探索的道路。
2、三年增量配電改革的“得”與“失”
得之投資主體多元化。試點(diǎn)項(xiàng)目到今年已經(jīng)三年整了，值得欣喜的是，與以前基本上都是獨(dú)資壟斷企業(yè)經(jīng)營(yíng)電網(wǎng)的情況不同，新出現(xiàn)的106個(gè)增量配電網(wǎng)企業(yè)都實(shí)現(xiàn)了投資主體多元化。盡管絕大部分仍然是國(guó)有企業(yè)，但是這種混合所有制改革加快了社會(huì)資本進(jìn)入壟斷領(lǐng)域的進(jìn)程，為國(guó)有企業(yè)改革積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。
得之用戶側(cè)配電網(wǎng)專業(yè)化。試點(diǎn)項(xiàng)目中的用戶側(cè)存量配電網(wǎng)，為達(dá)到獲得電力業(yè)務(wù)許可證的條件，在配電網(wǎng)專業(yè)化、規(guī)范化管理上得到了很大的進(jìn)步。按照發(fā)改經(jīng)體〔2016〕2120號(hào)文的精神，配售電企業(yè)必須配備相當(dāng)強(qiáng)的技術(shù)力量和專業(yè)人員才能具備頒發(fā)電力業(yè)務(wù)許可證的資格，這為用戶側(cè)存量配電網(wǎng)從“電工生態(tài)”走向“電網(wǎng)生態(tài)”奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
得之存量資產(chǎn)資本化。試點(diǎn)項(xiàng)目為地方政府和企業(yè)的存量資產(chǎn)，提供了一條沉淀資產(chǎn)資本化的有利途徑。2017年以來(lái)，中央政府先后印發(fā)多個(gè)文件，支持國(guó)有企業(yè)盤活存量資產(chǎn)優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，盤活閑置資產(chǎn)，提高存量資產(chǎn)使用效率。2018年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》，提出：“支持國(guó)有企業(yè)盤活存量資產(chǎn)優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)”。2019年的中央政府工作報(bào)告明確提出：地方政府也要主動(dòng)挖潛，大力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，多渠道盤活各類資金和資產(chǎn)。
用戶側(cè)存量配電網(wǎng)的原有機(jī)制導(dǎo)致了政府和相關(guān)企業(yè)在已有園區(qū)、企業(yè)、商業(yè)綜合體等等的電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上投入了大量資金和資源。這些如果能夠通過(guò)市場(chǎng)化手段得到盤活，將會(huì)為政府和有關(guān)企業(yè)提供寶貴的發(fā)展資金。
得之輸配分離實(shí)質(zhì)化。通過(guò)增量配電網(wǎng)的試點(diǎn)，社會(huì)上對(duì)電網(wǎng)真實(shí)的存在狀態(tài)有了更加深刻的理解。以前在絕大部分人的觀念中，電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍是涵蓋全社會(huì)每個(gè)角落的。而依賴用戶側(cè)存量配電網(wǎng)成功改制配售電企業(yè)的事實(shí)證明，在用戶端存在大量的非電網(wǎng)企業(yè)配電資產(chǎn)（涵蓋大量政府園區(qū)、大中型工業(yè)企業(yè)、機(jī)場(chǎng)、港口等范圍），既有公用配電網(wǎng)，也有專屬配電網(wǎng)。這些資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)和管理雖然具備基層電力營(yíng)業(yè)所特征，但是卻沒有納入到電力工業(yè)的管理體系之中，構(gòu)成了事實(shí)上的輸配分離。增量配電網(wǎng)的試點(diǎn)，加快了這部分配電資產(chǎn)納入正規(guī)化的電力工業(yè)管理體系之中，同時(shí)也證明了輸配分離并非洪水猛獸，而是長(zhǎng)期存在并和中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相得益彰的，這是此次改革最重要的業(yè)績(jī)之一。
得之進(jìn)一步降低電力成本。通過(guò)試點(diǎn)，目前運(yùn)營(yíng)的部分增量配電網(wǎng)實(shí)現(xiàn)了降低社會(huì)電力成本的目的，同時(shí)服務(wù)質(zhì)量也有提高。一是通過(guò)社會(huì)資本的投入，減少了政府投資和企業(yè)獲得電力成本；二是由于改革項(xiàng)目備受關(guān)注，新的配售電公司更加關(guān)注服務(wù)質(zhì)量的提高和對(duì)用戶需求的積極響應(yīng)。
從企業(yè)獲得電力成本看，很多試點(diǎn)項(xiàng)目提供的服務(wù)范圍比以前更廣、服務(wù)深度更深。很多運(yùn)營(yíng)增量配電網(wǎng)的配售電企業(yè)能夠做到，將其用戶在公共電網(wǎng)側(cè)的獲得電力成本降為零。個(gè)別試點(diǎn)項(xiàng)目甚至將配電網(wǎng)投資深度延伸到了用戶圍墻以內(nèi)，直接開展“電力物業(yè)”服務(wù)。
失之無(wú)電網(wǎng)法律地位。目前無(wú)論是新增的試點(diǎn)項(xiàng)目，還是存量配電網(wǎng)項(xiàng)目，其營(yíng)商環(huán)境和法律地位都不具備電網(wǎng)特征。最多也就是介于大用戶和轉(zhuǎn)供電之間的生存狀態(tài)。有些甚至連轉(zhuǎn)供電的經(jīng)營(yíng)環(huán)境都比不上。一邊要承擔(dān)社會(huì)對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的責(zé)任和義務(wù)，一邊卻不具備正常運(yùn)營(yíng)電網(wǎng)的企業(yè)環(huán)境，這類配售電公司的運(yùn)營(yíng)難以為繼是可想而知的。
失之無(wú)電源接入選擇權(quán)。作為公用電網(wǎng)，增量配電網(wǎng)項(xiàng)目同樣應(yīng)該有接入電源的義務(wù)和選擇權(quán)，其所接入的電源只要按照公用電廠的責(zé)任和義務(wù)運(yùn)行，那就具有合法性。沒有任何法律規(guī)定電源只許接入指定電網(wǎng)。而目前情況看，原來(lái)沒有電源的試點(diǎn)項(xiàng)目，即使試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有公用電廠，并且完全可以消納全部發(fā)電量的情況下，也無(wú)法以公用電廠的身份接入增量配電網(wǎng)。
失之配電價(jià)格與準(zhǔn)許成本割裂。目前所有增量配電網(wǎng)項(xiàng)目都是按照省級(jí)輸配電價(jià)為錨定目標(biāo)收取配電費(fèi)，和試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)際準(zhǔn)許成本和準(zhǔn)許收入是割裂的。各地（除貴州、四川、河南和云南以外）出臺(tái)的增量配電網(wǎng)定價(jià)辦法，大多都是照搬《關(guān)于制定地方配電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)定價(jià)辦法》，“四平八穩(wěn)”，較少結(jié)合增量配電網(wǎng)的特點(diǎn)提出針對(duì)性措施和方法。以一個(gè)完善法律環(huán)境和經(jīng)營(yíng)責(zé)權(quán)利的電網(wǎng)要求目前不具備電網(wǎng)特征的試點(diǎn)項(xiàng)目，這是目前絕大部分增量配電網(wǎng)投資者運(yùn)營(yíng)艱難的主要原因之一。
3、增量配電改革相關(guān)建議
作為電力行業(yè)重要突破口的增量配電業(yè)務(wù)改革，其進(jìn)展的緩慢直接影響整體改革的進(jìn)程。有鑒于此，要完善增量配電業(yè)務(wù)改革，提出如下建議：
從改革觀念入手，正式承認(rèn)輸配分離的客觀存在并加以完善和改革
三年改革的事實(shí)證明，用戶側(cè)存量配電網(wǎng)的運(yùn)行由于長(zhǎng)期以來(lái)沒有納入到電力工業(yè)管理體系之中，造成了用戶電力資產(chǎn)管理的不專業(yè)、不規(guī)范和缺乏系統(tǒng)管理的局面，從而使得我國(guó)末端用戶能耗的降低面臨巨大的壓力。66萬(wàn)大工業(yè)用戶和大量轉(zhuǎn)供電用戶構(gòu)成的配電網(wǎng)資產(chǎn)規(guī)模極其巨大。
如此龐大的配電資產(chǎn)規(guī)模，又基本不在電網(wǎng)的管理范圍之內(nèi)，從觀念上，首先要承認(rèn)其是配電網(wǎng)，發(fā)揮著配電網(wǎng)功能；其次要承認(rèn)此類配電網(wǎng)中包括民營(yíng)資本在內(nèi)的社會(huì)資本的價(jià)值，支持包括社會(huì)資本以控股或參股形式開展發(fā)電配電售電業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極拓展能源電力相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。
這本質(zhì)上，就是要求人們從電網(wǎng)存在形態(tài)上認(rèn)可這種實(shí)質(zhì)上的輸配分離狀態(tài)，從資本屬性上認(rèn)可包括民營(yíng)資本在內(nèi)的社會(huì)資本對(duì)于配電網(wǎng)發(fā)展、配售電服務(wù)等方面的重要作用。確定這種觀念之后，同時(shí)將這類電網(wǎng)納入行業(yè)監(jiān)管，以市場(chǎng)手段盤活沉淀資產(chǎn)，規(guī)范配網(wǎng)管理。這對(duì)于推動(dòng)增量配電網(wǎng)改革、改善企業(yè)營(yíng)商環(huán)境、降低企業(yè)電力成本具有極其重要的意義。
建議從第五批增量配電網(wǎng)開始，以園區(qū)和大用戶等存量配電網(wǎng)為切入點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)公用輸電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)的分離，構(gòu)筑科學(xué)合理的大小電網(wǎng)間“網(wǎng)對(duì)網(wǎng)”關(guān)系。
從存量資產(chǎn)入手，為地方政府和實(shí)體經(jīng)濟(jì)釋放沉淀在配電資產(chǎn)中的資金
要加快增量配電業(yè)務(wù)改革，就要使得試點(diǎn)項(xiàng)目盡快得到政府、電網(wǎng)企業(yè)和投資者的共同認(rèn)可。具備這個(gè)條件的主要是非電網(wǎng)企業(yè)資產(chǎn)的存量配電網(wǎng)項(xiàng)目。因此，從存量配電網(wǎng)資產(chǎn)入手推動(dòng)增量配電業(yè)務(wù)改革是目前快速建立增量配電業(yè)務(wù)機(jī)制的明智選擇。
一是存量資產(chǎn)屬于政府和企業(yè)沉淀在非經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。從存量資產(chǎn)入手，將存量配電網(wǎng)轉(zhuǎn)制為增量配電網(wǎng)，引入社會(huì)資本，以入股、并購(gòu)和租賃等方式將存量資產(chǎn)的真正價(jià)值體現(xiàn)出來(lái)，將是地方政府和企業(yè)非常擁護(hù)的行為。
二是將存量配電網(wǎng)資產(chǎn)從非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，目前在法律、技術(shù)、財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)方式上都是事實(shí)存在的，無(wú)論是區(qū)域劃分，還是供電方式，與電網(wǎng)企業(yè)的利益沖突最小。幾乎不存在股權(quán)糾葛，增量配電網(wǎng)項(xiàng)目公司的投資主體也很容易確認(rèn)。
三是2019年元月7日，脫胎于發(fā)改辦能源〔2018〕356號(hào)文的當(dāng)年第一個(gè)電改文件《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革的通知》（發(fā)改經(jīng)體〔2019〕27號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱27號(hào)文）作出了“已經(jīng)運(yùn)營(yíng)的存量配電網(wǎng)，產(chǎn)權(quán)所有人不需要經(jīng)過(guò)試點(diǎn)、投資主體招標(biāo)等程序，可以直接向地方能源主管部門申請(qǐng)成為項(xiàng)目業(yè)主”的規(guī)定。
從股權(quán)結(jié)構(gòu)入手，指導(dǎo)試點(diǎn)項(xiàng)目構(gòu)建有效的混合所有制治理架構(gòu)，還原增量配電為實(shí)現(xiàn)供電主體多元化的初心
前四批增量配電網(wǎng)部分落地項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)情況證明，股權(quán)結(jié)構(gòu)上由電網(wǎng)企業(yè)控股和股份過(guò)于分散的項(xiàng)目公司，都有些偏離原來(lái)增量配電業(yè)務(wù)改革的初衷。從股權(quán)結(jié)構(gòu)入手，加快增量配電業(yè)務(wù)改革的進(jìn)度，建議做到以下幾點(diǎn)：
一是目前四川省政府已經(jīng)明確“國(guó)家電網(wǎng)公司（包括國(guó)網(wǎng)四川省電力公司）不得控股增量配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)”。這種股權(quán)規(guī)定，有力地確保了增量配電網(wǎng)公司將成為電網(wǎng)的對(duì)標(biāo)企業(yè)，促進(jìn)我國(guó)配電領(lǐng)域的有效競(jìng)爭(zhēng)，還原增量配電業(yè)務(wù)改革的初心。
二是2018年下半年，國(guó)家發(fā)改委在《關(guān)于增量配電業(yè)務(wù)改革第一批試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)展情況的通報(bào)》（發(fā)改經(jīng)體〔2018〕1460號(hào)）中強(qiáng)調(diào)，不建議電網(wǎng)及地方投資平臺(tái)控股，也是考慮從股權(quán)結(jié)構(gòu)上保證增量配電網(wǎng)項(xiàng)目的健康發(fā)展。27號(hào)文同樣作出了“不建議電網(wǎng)企業(yè)或當(dāng)?shù)卣顿Y平臺(tái)控股試點(diǎn)項(xiàng)目”的規(guī)定?？紤]到“不建議”仍然存在模糊不清的政策解讀，要加快增量配電業(yè)務(wù)改革，建議盡快在全國(guó)將“不建議”改為“不得”由電網(wǎng)企業(yè)控股，以方便實(shí)際工作中真正有據(jù)可依。
三是從前四批投資主體的結(jié)構(gòu)來(lái)看，部分增量配電網(wǎng)公司股東達(dá)到4家以上，部分控股股東的股份低于40%。對(duì)于一個(gè)成熟的現(xiàn)代企業(yè)制度公司來(lái)說(shuō)，這種股權(quán)結(jié)構(gòu)是無(wú)可厚非的。但是對(duì)于處于風(fēng)口浪尖的新型配售電公司，這種結(jié)構(gòu)往往會(huì)導(dǎo)致公司決策緩慢、股東意見難以統(tǒng)一、缺乏絕對(duì)控股方融資困難、項(xiàng)目進(jìn)展難以符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求等問(wèn)題。所以建議增量配電網(wǎng)投資主體的股權(quán)結(jié)構(gòu)中盡量有單一絕對(duì)控制股東（股權(quán)比例51%以上），以加快項(xiàng)目的建設(shè)和投產(chǎn)。
從區(qū)域規(guī)劃入手，融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展，降低用能成本
增量配電業(yè)務(wù)改革雖然屬于電力體制改革的范疇，但是其真正的目的是為了加快發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。而電力體制改革不僅是電力行業(yè)自身的糾偏和完善，更是為了完善地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)體系，降低地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能源成本。有鑒于此，增量配電網(wǎng)所涉及的配電網(wǎng)規(guī)劃和區(qū)域劃分問(wèn)題，其合理性評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)不單純是有利于當(dāng)?shù)仉娏I(yè)的發(fā)展，而是如何更好地服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)降低能源綜合成本，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。
從配電價(jià)格入手，平衡電網(wǎng)企業(yè)和增量配電網(wǎng)利益
按照目前的省級(jí)輸配電價(jià)確定增量配電網(wǎng)的配電價(jià)格，確實(shí)發(fā)現(xiàn)單純從配電價(jià)格去考核配電網(wǎng)的投資收益，即使是電網(wǎng)企業(yè)也難以盈利。所以從配電價(jià)格入手，不能只偏袒于增量配電網(wǎng)企業(yè)的利益，更要關(guān)注電網(wǎng)企業(yè)為全社會(huì)所承擔(dān)的成本和投資回收責(zé)任。兩者之間在配電價(jià)格的平衡，才能有效地促進(jìn)增量配電網(wǎng)的推進(jìn)和發(fā)展。27號(hào)文關(guān)于配電價(jià)格的精神是：鼓勵(lì)增量配電網(wǎng)發(fā)展出一套完整的價(jià)格核定辦法。在保證用戶平均配電價(jià)格不高于核定價(jià)格的前提下，對(duì)部分用戶收取的配電價(jià)格可以上下浮動(dòng)。
從監(jiān)管體系入手，健康發(fā)展增量配電網(wǎng)項(xiàng)目
隨著增量配電網(wǎng)項(xiàng)目的增多，建立合理的監(jiān)管體系將是增量配電網(wǎng)健康發(fā)展的必要保證。提出建議如下：
一是配電網(wǎng)投資的合法性監(jiān)管。與電網(wǎng)企業(yè)相比，增量配電網(wǎng)項(xiàng)目投資的管理還是個(gè)新生事物。因此要降低配電網(wǎng)的成本，對(duì)于配電網(wǎng)項(xiàng)目投資質(zhì)量、安全和造價(jià)的管理，首先必須具備合法性條件。不能把原來(lái)改革必須改掉的陋習(xí)，卻在新的配電網(wǎng)中殘?jiān)∑?；從“大壟斷”改成“小壟斷”之后，更要防止新的投資主體出現(xiàn)倒賣配電網(wǎng)股權(quán)路條、因?yàn)閷?shí)力不足拖延增量配電網(wǎng)進(jìn)度、由于各種原因虛增投資造價(jià)、缺乏管理和技術(shù)力量導(dǎo)致供電服務(wù)質(zhì)量和安全性惡化、為了資本市場(chǎng)融資需求生造配電網(wǎng)概念等行為。
二是配電網(wǎng)投資的合理性監(jiān)管。為了保證增量配電網(wǎng)投資造價(jià)的合理性，建議所有配電網(wǎng)項(xiàng)目的投資招標(biāo)都要經(jīng)過(guò)地方公共資源招投標(biāo)平臺(tái)公開招標(biāo)，而不是企業(yè)自行組織招標(biāo)。這對(duì)于配電網(wǎng)投資造價(jià)的合理性將起著非常重要的作用，也將有效降低配電網(wǎng)項(xiàng)目投資造價(jià)人為操控的風(fēng)險(xiǎn)。
三是配電網(wǎng)投資、運(yùn)營(yíng)和成本監(jiān)審綜合監(jiān)管體系的形成。增量配電網(wǎng)企業(yè)的日漸增多，必然促使地方發(fā)改、能源、經(jīng)信和價(jià)格等部門綜合監(jiān)管體系的形成，這也是健康發(fā)展增量配電網(wǎng)項(xiàng)目的重要措施。在社會(huì)利益最大化這個(gè)目標(biāo)的前提下，能源投資的事前審批、配電網(wǎng)項(xiàng)目的事中建設(shè)、配電網(wǎng)投資的竣工決算乃至配電網(wǎng)投產(chǎn)后運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量，都需要建立相關(guān)監(jiān)管部門間的協(xié)同工作機(jī)制，團(tuán)結(jié)一心，共同打造透明、坦誠(chéng)和信息交流無(wú)障礙的全方位監(jiān)管系統(tǒng)。同時(shí)積極借助社會(huì)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)及行業(yè)協(xié)會(huì)的力量，提供相關(guān)監(jiān)管服務(wù)。
四是配電網(wǎng)企業(yè)信用體系的建立?？梢灶A(yù)見，增量配電網(wǎng)項(xiàng)目或者企業(yè)將會(huì)出現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的局面。作為管制性業(yè)務(wù)，配電網(wǎng)企業(yè)的行為將受到國(guó)家的嚴(yán)格限制。配電網(wǎng)企業(yè)的信用將成為項(xiàng)目投資收益得到保證的前提條件。建立配電網(wǎng)企業(yè)信用體系，將促使這類企業(yè)更好的為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更完善，性價(jià)比更優(yōu)的高質(zhì)量能源服務(wù)。
從資本市場(chǎng)入手，促成轉(zhuǎn)供電存量配電網(wǎng)轉(zhuǎn)制增量配電網(wǎng)
通過(guò)降低一般工商業(yè)電價(jià)的惠民措施，暴露了我國(guó)電力體制之前忽略的“缺陷”，也就是轉(zhuǎn)供電企業(yè)的存在。從形式而言，轉(zhuǎn)供電主體行使了事實(shí)上的基層配電營(yíng)業(yè)所職能，卻沒有納入配電網(wǎng)管理體制，從而導(dǎo)致了轉(zhuǎn)供電企業(yè)投資無(wú)法收回、價(jià)格體系紊亂、配網(wǎng)管理既不專業(yè)也不規(guī)范。這也是我國(guó)能耗難以降低的重要原因。
好在國(guó)家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到轉(zhuǎn)供電企業(yè)的改革也屬于增量配電業(yè)務(wù)改革的一部分，規(guī)定了轉(zhuǎn)供電主體選擇移交電網(wǎng)企業(yè)或者改制為增量配電網(wǎng)兩種形式的解決方案。根據(jù)調(diào)研，這兩種方式都難以被轉(zhuǎn)供電企業(yè)接受并落地操作。因此建議一是鼓勵(lì)和加快申報(bào)用戶側(cè)存量配電網(wǎng)轉(zhuǎn)制增量配電網(wǎng)，甚至可以將這類試點(diǎn)項(xiàng)目的批準(zhǔn)權(quán)限下放到省級(jí)政府。二是從資本市場(chǎng)入手，以收購(gòu)、租賃和托管轉(zhuǎn)供電配電資產(chǎn)的方式來(lái)促使其改制為增量配電網(wǎng)，以達(dá)到多方共贏的商業(yè)模式。
從行業(yè)管理入手，支持和鼓勵(lì)擁有自備電廠的大用戶轉(zhuǎn)制為增量配電網(wǎng)
在鼓勵(lì)用戶側(cè)存量配電網(wǎng)（比如高耗能企業(yè)）轉(zhuǎn)制為增量配電網(wǎng)的同時(shí)，鼓勵(lì)含有自備電廠的大用戶企業(yè)將其配電資產(chǎn)通過(guò)完善規(guī)劃、確定配電區(qū)域、開展配電定價(jià)等手續(xù)后申請(qǐng)轉(zhuǎn)制為增量配電網(wǎng)。將自備電廠改制為配電網(wǎng)內(nèi)的公用電廠，按照公用電廠相關(guān)政策運(yùn)行，服務(wù)配電區(qū)域內(nèi)的所有用戶。對(duì)轉(zhuǎn)制后的增量配電網(wǎng)給予一定的稅收優(yōu)惠，并確保傳導(dǎo)到電網(wǎng)用戶。向所有售電企業(yè)開放增量配電網(wǎng)內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。完善相關(guān)監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)制后自備電廠與增量配電企業(yè)、與原自備電廠用電企業(yè)之間交易的監(jiān)管，堅(jiān)決杜絕損害其他用戶利益的行為。從行業(yè)管理角度而言，這在根本上緩解了社會(huì)電力營(yíng)商環(huán)境的不公平狀態(tài)，為實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)的統(tǒng)籌管理奠定了市場(chǎng)基礎(chǔ)。（作者所屬公司以及其他單位專家對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)）
本文刊載于《中國(guó)電力企業(yè)管理》2019年12期，作者彭立斌系北京先見能源咨詢有限公司董事長(zhǎng)，尹明系北京先見能源咨詢有限公司總裁
