過了春節(jié)，此輪電改就快滿5年了！5年來，電改政策頻發(fā)、措施不斷，電力市場格局相比于原來出現(xiàn)巨大變化，已經(jīng)有了之前所沒有的新環(huán)節(jié)、新主體、新業(yè)務(wù)，當(dāng)然也有新問題、新爭議。這些內(nèi)容已引起業(yè)界廣泛討論，本文打算僅從“十三五”電力市場化改革的趨勢中抽一條簡明的線索，并就“十四五”電力市場建設(shè)的突出問題做一個(gè)簡要分析，同時(shí)為電改的前景做一個(gè)展望。
（來源：能源研究俱樂部 ID：nyqbyj 作者：中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員馮永晟）
過了春節(jié)，此輪電改就快滿5年了！5年來，電改政策頻發(fā)、措施不斷，電力市場格局相比于原來出現(xiàn)巨大變化，已經(jīng)有了之前所沒有的新環(huán)節(jié)、新主體、新業(yè)務(wù)，當(dāng)然也有新問題、新爭議。這些內(nèi)容已引起業(yè)界廣泛討論，本文打算僅從“十三五”電力市場化改革的趨勢中抽一條簡明的線索，并就“十四五”電力市場建設(shè)的突出問題做一個(gè)簡要分析，同時(shí)為電改的前景做一個(gè)展望。
一、“十三五”的電改：在市場化與行政指令間糾結(jié)
處理市場與政府的關(guān)系，是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心，電改同樣不例外。然而，電力市場是什么樣子，電力市場會(huì)給行業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)帶來什么好處，在政策制定之初和執(zhí)行過程中，都未能形成共識。同時(shí)，由于“十三五”期間的經(jīng)濟(jì)形勢一直面臨復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境，承受下行壓力，因此電力行業(yè)在自身改革的同時(shí)，也不得不肩負(fù)起穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的重任。
在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用能成本成為電改的“硬性”約束。簡單地說，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是從總量生產(chǎn)函數(shù)的視角，關(guān)注要素投入成本的降低和有效產(chǎn)出的擴(kuò)大。電力作為我國基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的能源投入要素，電力行業(yè)自然而然地被賦予了“降電價(jià)”的重任。更重要的是，決策者有諸多理由認(rèn)為電力行業(yè)有能力降電價(jià)，這里不多贅述，而只分析降電價(jià)的兩大手段。
市場化降電價(jià)和行政式降電價(jià)是此輪改革背景下（供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和電力體制改革）并用的兩大手段。
理論上講，市場化降電價(jià)最為理想，尤其是，如果能夠利用好供求寬松的條件，很可能會(huì)產(chǎn)生不錯(cuò)的結(jié)果。然而，現(xiàn)實(shí)充滿骨感。市場化方案的模棱兩可與含混不清，使得市場化降電價(jià)的效果充滿不確定性。
一方面，電力市場仍欠缺最基本的市場體系，批發(fā)市場僅存在電量交易，市場建設(shè)進(jìn)展緩慢，維持著不同于傳統(tǒng)計(jì)劃電量制的中長期交易，現(xiàn)貨試點(diǎn)仍在起點(diǎn)和方向問題上掙扎；零售市場在“放”的背景下顯得多少有些無所適從。另一方面，電價(jià)傳導(dǎo)機(jī)制仍不通暢，既有輸配電價(jià)核定本身的原因，也有執(zhí)行落實(shí)方面的問題。所以，“十三五”期間的市場化降電價(jià)確實(shí)困難重重，但降價(jià)的要求緊迫，能夠擔(dān)此重任的只有行政降電價(jià)了。
近5年的電改中，用戶所感受到最直接的“電改紅利”恐怕更多來自行政降電價(jià)。事實(shí)似乎確實(shí)如此，行政降電價(jià)直接針對用戶銷售電價(jià)，影響范圍更廣，感知度也更高。以電改成績最突出的廣東為例，如果從2015年3月算起，35kV及以上一般工商業(yè)用戶的銷售電價(jià)已經(jīng)連續(xù)調(diào)降十次有余（含目錄電價(jià)、政府性基金及附加），累計(jì)降幅約27%；而實(shí)際上，調(diào)價(jià)在電改啟動(dòng)之前就已開始，如果從2014年12月算起，累計(jì)最大降幅約33%（按未合并用戶類別前的商業(yè)電價(jià)計(jì)）。
這就意味著，市場化改革要想得到社會(huì)更多的認(rèn)可和接受，相關(guān)政策得在不到5年的時(shí)間內(nèi)，提供相當(dāng)可觀的降價(jià)空間才行。實(shí)際上，市場化政策很難提供如此力度的降幅。以廣東電量交易最為“激烈”的2018年來看，年度雙邊交易降價(jià)約8分/千瓦時(shí)，也不到上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)的20%；2019年則明顯低于這一水平；2020年的降幅進(jìn)一步縮小。
不過好在行政降電價(jià)終究存在一個(gè)限度，可以預(yù)見，“十三五”末期行政降電價(jià)的頻次和力度均會(huì)降低，取而代之的是推進(jìn)電量市場化交易。2019年年中，國家發(fā)展改革委提出全面放開經(jīng)營性電力用戶發(fā)用電計(jì)劃；2020年年初，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議又要求全部放開規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)參與市場化交易。
一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題在于，已經(jīng)大幅降低的目錄電價(jià)，客觀上會(huì)抑制市場主體參與電量市場化交易的激勵(lì)。從地方政府的角度來看，有無足夠的動(dòng)力去推進(jìn)更大范圍的電量交易，也值得懷疑。因此，盡管中央政策已經(jīng)明確要全面放開發(fā)用電計(jì)劃，但實(shí)際執(zhí)行可能面臨挑戰(zhàn)。
二、“十四五”的電改：面對挑戰(zhàn)堅(jiān)持探索
隨著中長期交易準(zhǔn)入放開、中長期交易體量放大，電力市場建設(shè)問題將會(huì)更為突出，尤其是最基本的市場模式選擇。理論上，市場建設(shè)將會(huì)產(chǎn)生兩種可能情形，一種是中長期交易主導(dǎo)現(xiàn)貨市場；另一種是現(xiàn)貨市場根本改變中長期交易性質(zhì)。在中國現(xiàn)實(shí)背景下，后一種情形在“十四五”期間出現(xiàn)的可能性不大，但前一種情形則很可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。
首先，中長期交易主導(dǎo)現(xiàn)貨市場是9號文配套文件所規(guī)定的，甚至在促進(jìn)現(xiàn)貨試點(diǎn)的文件中也予以明確，“中長期交易為主、現(xiàn)貨交易為補(bǔ)充”使得市場化交易基本定位于中長期交易。其次，采取了適應(yīng)這種定位的計(jì)劃電量放開方式，由此形成不易向電力市場過渡的雙軌制。再次，現(xiàn)貨試點(diǎn)模式選擇偏離了電力行業(yè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和可行路徑，或者直面難以突破的體制障礙，或者扭曲基本設(shè)計(jì)。
在“十四五”的市場建設(shè)中，如果延續(xù)目前的路徑，那么現(xiàn)貨試點(diǎn)模式至多成為一種服務(wù)于中長期交易的新調(diào)度模式；而中長期交易也至多成為一種包裹在雙軌制下的變形計(jì)劃電量制，即便加入所謂的帶曲線交易，只要中長期的簽訂行為不受現(xiàn)貨價(jià)格引導(dǎo)，本質(zhì)便仍是一種電量分配方式，只不過在電量配置中加入了有限的競爭。
為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況？
深層的原因在于市場模式選擇一直缺乏頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)思維，未充分考慮中國電力市場改革的邏輯起點(diǎn)，及各種可能的模式和路徑選項(xiàng)。直接的原因則在于，指導(dǎo)思想受到不同國際經(jīng)驗(yàn)的混亂指導(dǎo)。簡單地看，主張中長期交易的觀點(diǎn)，很大程度上受到歐洲經(jīng)驗(yàn)的影響；主張集中式現(xiàn)貨的觀點(diǎn)，則尤其受到美國經(jīng)驗(yàn)的影響。
前者主張擴(kuò)大中長期交易比例，然后縮小電量交易時(shí)間粒度來過渡到現(xiàn)貨，可以說是一種脫離傳統(tǒng)市場的努力；后者則受市場模式“先進(jìn)性”影響，在技術(shù)層面上追求精確發(fā)現(xiàn)價(jià)格，可以說是構(gòu)建未來的一種嘗試。只是兩種觀點(diǎn)在政策文件中的融合產(chǎn)生了“中長期交易為主、現(xiàn)貨交易為補(bǔ)充”。
“中長期交易為主”與“現(xiàn)貨交易為補(bǔ)充”不可能在真正的電力市場中共存；反之，共存則說明這個(gè)市場并非真正的電力市場。實(shí)際上，兩類國際經(jīng)驗(yàn)所代表的市場模式之間存在本質(zhì)區(qū)別。我們不妨結(jié)合中國背景來闡釋背后的原理。
一方面先要了解中國的中長期電量交易的成本基礎(chǔ)是什么。中長期交易脫胎于傳統(tǒng)的計(jì)劃電量，而計(jì)劃電量下的上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)是一種基于區(qū)域平均發(fā)電成本的電價(jià)。這個(gè)電價(jià)從形成方式上看類似于回報(bào)率規(guī)制，但對具體發(fā)電企業(yè)而言，又是一種價(jià)格上限。但無論如何，這一電價(jià)能夠覆蓋長期平均成本，而進(jìn)行電量競爭的基礎(chǔ)同樣是長期平均成本。另一方面，眾所周知，中國現(xiàn)貨試點(diǎn)普遍傾向的所謂集中式模式的成本基礎(chǔ)是邊際成本。
于是，中國目前的電力市場建設(shè)問題就可以明確地表述為：如何將一個(gè)基于長期平均成本競爭的市場與一個(gè)基于短期邊際成本競爭的市場，通過市場主體的自主選擇，建立起套利關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)兩個(gè)市場的均衡。
如果現(xiàn)行的現(xiàn)貨試點(diǎn)成功，那么中長期交易應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閷_風(fēng)險(xiǎn)的金融合同，交易價(jià)格以現(xiàn)貨價(jià)格為基準(zhǔn)。然而在供求寬松的背景下，發(fā)電企業(yè)可能面臨很長時(shí)間的虧損風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)橹荒苣玫降扔谶呺H成本的價(jià)格。這也反映出，這類試點(diǎn)一開始便忽視了市場引導(dǎo)投資的初衷，以及傳統(tǒng)電力市場的特征。如果繼續(xù)推進(jìn)現(xiàn)行中長期交易，那么集中式優(yōu)化的“價(jià)格發(fā)現(xiàn)”就是一句空話，因?yàn)殡p邊交易和強(qiáng)制電力庫的價(jià)格發(fā)現(xiàn)方式是完全不同的。
當(dāng)然也可以理解為，政策試圖用集中優(yōu)化的價(jià)格作為雙邊交易的不平衡結(jié)算價(jià)格。這本身并沒有問題，正是“凈電力庫”的思路，跟PJM的做法一樣。但這種模式成立的關(guān)鍵在于，市場主體擁有支撐“凈電力庫”運(yùn)作的自主選擇權(quán)利。實(shí)物合同的簽約雙方能夠決定發(fā)用電計(jì)劃和啟停組合，讓調(diào)度機(jī)構(gòu)只扮演合同執(zhí)行者的角色嗎？很明顯，我國的調(diào)度體制尚難支撐到這種程度，尤其是計(jì)劃電量大范圍放開的條件下，幾乎不可能。
中長期交易本質(zhì)上僅僅使市場主體擁有了有限的機(jī)會(huì)來確定電量和價(jià)格?，F(xiàn)貨試點(diǎn)地區(qū)的調(diào)度機(jī)構(gòu)既負(fù)責(zé)集中優(yōu)化，又負(fù)責(zé)合同交割，相比于原來，僅僅是包裝在三方合同之下，改變了調(diào)度的算法，增加了按合同結(jié)算的復(fù)雜性。盡管中長期交易規(guī)模不斷擴(kuò)大，但仍無法真正地實(shí)現(xiàn)發(fā)現(xiàn)價(jià)格功能，因?yàn)榧热狈Χ▋r(jià)的基準(zhǔn)，也沒有流動(dòng)性，雙邊交易只是一錘子買賣，產(chǎn)生了不同于原來由政府計(jì)劃的電量和價(jià)格。然而，相關(guān)政策還在加強(qiáng)市場主體參與這類交易的激勵(lì)和懲罰。
盡管擴(kuò)大電量市場化交易的范圍，同樣出于降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用電成本的考慮，但“十四五”期間應(yīng)更加關(guān)注中長期電量交易能否通向真正的競爭性電力市場。實(shí)際上，“十三五”期間的計(jì)劃電量放開方式是需要反思的——電量放開不應(yīng)該按主體身份區(qū)分，以降電價(jià)為導(dǎo)向，而應(yīng)該按成本特征區(qū)分，以建市場為導(dǎo)向。然而，現(xiàn)狀已經(jīng)構(gòu)成了“十四五”電改探索的挑戰(zhàn)，即在現(xiàn)有電改局面下，如何確定科學(xué)的市場模式，將行業(yè)可持續(xù)發(fā)展與降低國民經(jīng)濟(jì)用電成本有機(jī)結(jié)合起來，以促使電力體制改革真正取得成效。
三、揮之不去的憂慮：電改會(huì)停滯么？
“十三五”期間，不乏有人表達(dá)了對電改政策和電改進(jìn)程的失望之情，甚至擔(dān)心電改會(huì)停滯。其實(shí)，從2015年9號文發(fā)布開始，關(guān)于相關(guān)改革政策的爭論和批評就從未中斷過。
對照前一輪改革，我們可以說5號文缺乏比較明晰的市場化方案，但其在市場結(jié)構(gòu)和企業(yè)組織方面的體制改革措施，卻實(shí)實(shí)在在地構(gòu)筑了之后十余年電力大發(fā)展的根基。當(dāng)然，5號文所形成的體制絕非改革的終點(diǎn)，其弊端猶存，這恰是深化改革的必要性所在。
不管是主動(dòng)地認(rèn)識到改革邏輯的錯(cuò)位，還是被動(dòng)地感覺到改革效果難如人意，很多人的悲觀情緒都是可以理解的。然而，站在全面深化改革和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的角度，我們更應(yīng)該對電改的戰(zhàn)略意義有充分認(rèn)識：首先，電改大勢必然是向前的，我們可以對一些階段性的改革措施“悲觀”，但不能對改革方向“悲觀”。其次，對于一些未取得預(yù)期效果的改革政策，我們應(yīng)該更多地從積極方面尋求問題的根源，關(guān)鍵是尋找體制性根源。再次，對電改的復(fù)雜性有要理性預(yù)估，在今后電改進(jìn)程中要摒棄盲目樂觀的傾向，尤其對國際經(jīng)驗(yàn)的借鑒必須嚴(yán)謹(jǐn)慎重。
總之，電改不能停，也不會(huì)停，但電改需要新的思路！相信經(jīng)過未來5年的試錯(cuò)和探索，一條適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新電改之路將會(huì)逐漸清晰。
原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2020年1月3日第1、2期
