中國儲能網(wǎng)訊：電力市場化改革是推動我國能源生產(chǎn)和消費革命的重要體制性保障。從當(dāng)前實踐看，我國電力市場建設(shè)的主要矛盾和難點在于跨省區(qū)的電量消納和電力平衡。由于我國電力資源富集區(qū)與用電負(fù)荷中心普遍呈逆向分布特征，大多數(shù)省份的電力生產(chǎn)和消費都難以自我平衡，遇到電力供需嚴(yán)重失衡時更是難以獨善其身。因此，新增的電力裝機和電量，無論是火電水電等傳統(tǒng)勢力，還是風(fēng)電光電等市場新貴，都面臨跨省區(qū)消納的客觀需求和現(xiàn)實壓力。尤其是西南水電和“三北”及西部地區(qū)的風(fēng)光發(fā)電，很大比例都要輸?shù)酵馐^(qū)消納。今后這種趨勢還會逐步加劇，“十四五”期間，全國跨省跨區(qū)輸送電力容量將超過3.5億千瓦，每年輸送電量達(dá)1.5萬億千瓦時左右。這些輸出電量能否合理消納，或者說這些跨省區(qū)電力能否成功交易，均取決于跨省區(qū)電力市場是否完善，價格是否合理，相關(guān)利益方的矛盾能否通過市場機制得到有效化解。因此，我國未來電力市場的頂層設(shè)計和推進(jìn)，一定要抓住跨省區(qū)市場這個龍頭和“牛鼻子”。
我國跨省區(qū)電力交易現(xiàn)狀及存在的問題
近幾年，我國為打破電力交易省間壁壘采取了一些措施。國家層面連續(xù)出臺政策鼓勵跨省跨區(qū)送受電計劃靈活執(zhí)行，依托北京、廣州兩個國家級電力交易中心，在省間計劃電量的基礎(chǔ)上發(fā)展出了跨省區(qū)雙邊協(xié)商、集中競價、掛牌等交易方式，送受電計劃與市場交易雙軌并行的時代拉開了序幕。
但究其本質(zhì)，我國當(dāng)前的跨區(qū)跨省電力交易幾乎都是中長期交易（目前僅有非常少量部分在試點現(xiàn)貨交易），實質(zhì)上是原來計劃確定的電量加稍許的浮動，對以省為實體的調(diào)度機制沒有明顯突破。在中長期交易交易模式下，當(dāng)前開展的跨省區(qū)電力市場交易，送端發(fā)電企業(yè)大多都只能報量不報價，而受端用戶則主要由所在省電網(wǎng)公司代表，生產(chǎn)方（發(fā)電企業(yè)）和消費方（電力用戶）并未真正“見面”協(xié)商議價，而被電網(wǎng)公司和地方政府簡單“代理”了。在此過程中，生產(chǎn)者和消費者被制度性隔離，市場信息透明度不高，發(fā)電企業(yè)和用戶的話語權(quán)較弱。因此，目前我國的跨省跨區(qū)交易，并不是真正意義上的電力市場交易。
要建立真正的跨省區(qū)電力市場，當(dāng)前還面臨很多挑戰(zhàn)。最大的不確定性因素來自于體制和政策方面，即在我國省為實體、分灶吃飯的財稅體制下，社會各界對跨省區(qū)電力平衡心存疑慮不托底，擔(dān)心難以做到公平競爭和保障電力安全穩(wěn)定供應(yīng)。前些年國網(wǎng)體系內(nèi)區(qū)域電網(wǎng)公司被改為分部，有關(guān)調(diào)度規(guī)則和發(fā)展規(guī)劃都作了調(diào)整，電網(wǎng)建設(shè)和運行都不是按區(qū)域進(jìn)行設(shè)計的，削弱了同區(qū)域內(nèi)省間電力互濟(jì)共享的能力。新一輪電力體制改革以省為主體推動，做實了省級政府的管電職能，間接為“一省一策”提供了所謂的法理和政策依據(jù)。
受以上因素影響，近幾年跨省區(qū)送受電計劃落實越來越難，送受端政府、企業(yè)和用戶的博弈加劇，各方利益訴求很難找到平衡點，省間電力交易的壁壘和門檻越壘越高。
我國省級電力市場的局限性和弊端
總體看，我國省級電力市場存在“先天不足”的缺陷。除廣東、江蘇、山東等少數(shù)電力消費大省外，目前我國省級電力市場大多呈寡頭壟斷或壟斷競爭格局，一般來說中央五大發(fā)電集團(tuán)中的二三家和省級政府能源投資公司占有較大市場份額，市場集中度偏高，單家企業(yè)市場占有率不少在30%以上。最近國資委在西北等地區(qū)推行的煤電資源區(qū)域整合又進(jìn)一步強化了這種壟斷格局。由于少數(shù)發(fā)電集團(tuán)在省級市場“壟斷獨大”，且大多為國字號企業(yè)，加之市場內(nèi)供需資源的回旋空間不是太大，配售電公司和用戶的話語權(quán)較弱，各類電源和不同企業(yè)之間可競爭、可替代的程度并不高，使得省級市場競爭很不充分，難以真正起到優(yōu)勝劣汰的作用，也難以建設(shè)成為一個健全、高效和成熟的市場。
受以上因素制約，當(dāng)前一些省級市場更多淪為了地方政府以競爭名義行降電價之實的一種工具。在地方保護(hù)主義的大旗下，外來電很難在省級市場這個封閉平臺上與本地電力公平競爭，甚至沒有參與競爭的資格。即使未來建立起省級現(xiàn)貨市場，由于市場集中度較高，市場結(jié)構(gòu)不合理，供需關(guān)系脆弱，也很難真正發(fā)揮優(yōu)化配置資源的作用。換言之，由于省級市場的定位及功能與我國電力跨省區(qū)平衡消納的戰(zhàn)略需求不一致，甚至存在較大的利益矛盾和沖突，省級市場沒有意愿也沒有能力擔(dān)當(dāng)優(yōu)化配置全國電力資源的重任。當(dāng)前及未來，省級市場都不是我國電力資源優(yōu)化配置和提質(zhì)增效的主戰(zhàn)場，也解決不了我國電力供需平衡和系統(tǒng)優(yōu)化的主要矛盾。
跨省區(qū)電力市場缺失的后果
在省為實體的電力市場環(huán)境和制度安排下，出于趨利避害的本能，各省均會優(yōu)先保障本省的電力消納，在未來電力發(fā)展規(guī)劃和政策制定上，也會優(yōu)先考慮新上本省裝機，對接收外來電力的積極性不高。由于今后外來電主要為水電和風(fēng)電光電等清潔能源，長此以往將使不合理的棄水棄風(fēng)棄光問題愈演愈烈，甚至形成長久的路徑依賴慣性和利益固化格局。
這些傾向和趨勢，從局部看有一定合理性，但從全國范圍來看，將形成省級市場“一家獨大”、區(qū)域市場“無米下鍋”、全國資源優(yōu)化“一句空話”的困境，今后要破除這種分割封鎖的格局代價很大，國家清潔低碳轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略實施也將大打折扣。因此，必須堅持全國電力改革一盤棋，旗幟鮮明地打破省間壁壘，加快實質(zhì)性推進(jìn)跨省區(qū)電力市場建設(shè)。
應(yīng)對策略及主要舉措
通過以上分析可知，只有建立、擴(kuò)大和完善跨省區(qū)市場，才能克服省級市場的局限性和弊端，有效解決我國不同區(qū)域和省際間能源資源以及經(jīng)濟(jì)承受能力不均衡的矛盾，挖掘區(qū)域電力及能源市場互補互濟(jì)的潛力，用市場和經(jīng)濟(jì)手段化解“省為實體”的行政矛盾以及利益沖突。對于目前已經(jīng)暴露的問題，要客觀理性分析，完善制度、明確規(guī)則、科學(xué)引導(dǎo)、分類施策。
充分考慮并合理平衡地方訴求
在當(dāng)前供需形勢下，電力送端省份（大多是欠發(fā)達(dá)地區(qū)）急于多上項目多送電，將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢；而部分受端省份的火電相比外來的可再生能源電力可能更具價格優(yōu)勢，加上大部分外來電質(zhì)量不高，受端省份需承擔(dān)調(diào)峰責(zé)任，會加重當(dāng)?shù)鼗痣姷呢?fù)擔(dān)，增加用戶的實際用電成本、減少當(dāng)?shù)氐亩愂蘸途蜆I(yè)等等，這些因素都會使受端政府優(yōu)先選擇更為經(jīng)濟(jì)可靠的本地電力供應(yīng)。
在此情況下，如果不加分析地進(jìn)行道德譴責(zé)，一味要求具備條件的省區(qū)“積極接納區(qū)外輸入可再生能源電力，主動壓減本地區(qū)燃煤發(fā)電，為擴(kuò)大可再生能源利用騰出市場空間”，則很可能淪為宣傳口號，錯失擴(kuò)大市場的良機。
對地方的利益訴求，無論是增加稅收和就業(yè)、降低用電成本還是保護(hù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，都應(yīng)該理性看待，分析其中的合理性并加以解決。對以上訴求，應(yīng)采取完善市場競爭規(guī)則和價格機制、設(shè)定跨區(qū)跨省送電質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、建立優(yōu)先使用可再生能源電力的法律義務(wù)（如配額制）等應(yīng)對措施，求同存異爭取最大公約數(shù)，創(chuàng)造條件使跨省區(qū)交易多成交多盈利，以減少清潔能源的無謂浪費和電力設(shè)施的大量低效閑置，實現(xiàn)全局利益最大化。
建立利益共享機制破解跨省區(qū)市場的利益矛盾
當(dāng)前，跨省區(qū)市場的主要矛盾是，大量具有邊際成本和環(huán)保優(yōu)勢的水電、風(fēng)電和光電在當(dāng)?shù)叵{不了，又不能輸送到有電力需求的消費大省去消納，只能白白棄掉。在輸電通道沒有障礙的前提下，造成這一不合理局面的主要原因是，跨省區(qū)交易模式和競價規(guī)則不合理，未能找到市場各方的利益結(jié)合部和均衡點，導(dǎo)致跨省區(qū)的電力“生意 ”做不成。
綜合分析，當(dāng)前應(yīng)建立類似發(fā)電權(quán)交易的利益共享市場機制，即讓送端的水電、風(fēng)電、光電多發(fā)電，相應(yīng)受端的火電少發(fā)電，清潔能源多發(fā)電的效益，適當(dāng)讓渡給火電企業(yè)。這樣就能充分發(fā)揮清潔能源邊際成本低（變動成本接近零）和環(huán)保低碳的比較優(yōu)勢，在全國范圍內(nèi)打開消納市場空間。
清潔能源通過跨省區(qū)交易多發(fā)電的邊際效益，首先應(yīng)讓利給受端省份的發(fā)電企業(yè)，重點是火電企業(yè)，因為其減少了原有的利用小時讓出了發(fā)電空間，相應(yīng)損失的利益理應(yīng)得到補償，相當(dāng)于火電在區(qū)域電力市場獲得了相應(yīng)的調(diào)峰服務(wù)補償；其次可讓利給受電省份有關(guān)的電力用戶，通過這種機制電力交易的“蛋糕”做大了，市場有了更多的低價電，完全有能力給用戶降價讓利；第三，電網(wǎng)企業(yè)在此交易中多輸送了電力，多收了過網(wǎng)費，提高了輸電通道的利用效率，也是間接的受益者。總體上看，如果落實好這一機制，將是多方互利共贏的局面，近幾年在南方電網(wǎng)等部分區(qū)域的實踐也證明了這一點。從長遠(yuǎn)看，只有真正建立了這種合理穩(wěn)定且多方共贏的補償機制后，清潔能源跨省區(qū)消納才可能持久和有效，才能從根本上消除“棄風(fēng)棄光棄水”的痼疾。
采用靈活機制降低輸電價格，促成更多的跨省區(qū)電力交易
不可否認(rèn)，在當(dāng)前跨省區(qū)電力交易價差空間較小、各方回旋余地不大的情況下，輸電價格過高，會影響交易的進(jìn)行，很多本可以成交的交易，由于輸電價過高各方均無利可圖就流產(chǎn)了。在此情況下，對跨省區(qū)專項輸電工程和送受電省級電網(wǎng)，應(yīng)采取隨著市場供需和季節(jié)變動靈活調(diào)整的輸電價格機制，如豐水期可考慮只回收變動成本，降低輸電價，促進(jìn)水電多發(fā)多送。對投產(chǎn)年份較長的輸電工程，如三峽輸電工程、第一批西電東送工程，考慮到其還本付息早已完成，輸電價可依據(jù)工程生命周期利用小時數(shù)核定，大幅降低輸電價。采取彈性電價機制后，現(xiàn)有特高壓和超高壓線路將得到充分利用，電網(wǎng)企業(yè)可通過“薄利多銷”獲取更多的過網(wǎng)費收益。這樣，才能多方形成合力，促成更多的跨省區(qū)電力交易，從而擴(kuò)大市場規(guī)模，形成良性循環(huán)。
在全國范圍內(nèi)做實六大區(qū)域電力市場，建立良性互動關(guān)系
國家電網(wǎng)范圍內(nèi)恢復(fù)并逐步做實做強華北、東北、華東、華中、西北五大區(qū)域市場，加上南方電網(wǎng)區(qū)域市場，全國形成六大區(qū)域市場為主要實體的市場格局。各區(qū)域市場是電力競爭交易的主體市場，六大區(qū)域市場之間通過跨大區(qū)市場作為紐帶進(jìn)行聯(lián)接，實現(xiàn)區(qū)域間和省間互濟(jì)互補互助，最終形成區(qū)域市場為主、跨區(qū)市場為輔，層級分明、相輔相成、公平有序的競爭格局。
改革成效預(yù)判
如果真正落實好以上改革舉措，西電東送、能源生產(chǎn)和消費革命等國家戰(zhàn)略將能夠有效實施，清潔能源將在更大范圍內(nèi)消納利用，棄風(fēng)棄光棄水問題將從根本上得到化解。最關(guān)鍵的是，由于有了成熟高效的跨省區(qū)市場，可最大程度消除因信息不透明不對稱帶來的電網(wǎng)調(diào)度“暗箱操作”，有利于公平調(diào)度和交易，減少全國電力系統(tǒng)的總體調(diào)峰成本。同時，由于區(qū)域和省級電力市場提供了及時準(zhǔn)確的價格信號，將促進(jìn)社會各方加強電力需求側(cè)管理，提供更多的靈活性調(diào)節(jié)資源，從而減少高投入低產(chǎn)出的電力“冗余投資”,節(jié)省社會用能成本。總體看，可實現(xiàn)各方利益主體的“多贏”，并有效化解當(dāng)前電力發(fā)展中的突出矛盾。
中央深改組在本輪電力改革的督察意見中曾指出：“區(qū)域電力市場是需中央推動的牽引性、關(guān)鍵性改革，要一竿子插到底，不給利益相關(guān)方討價還價的余地?！边@說明，區(qū)域電力市場的建設(shè)，是電力改革的深水區(qū)和“硬骨頭”，也是當(dāng)前電力改革的最大紅利，更是化解電力發(fā)展突出矛盾的當(dāng)務(wù)之急?！笆濉币?guī)劃研究測算表明，如果加強全國統(tǒng)一優(yōu)化調(diào)度，以區(qū)域為單位而不是以省為單位實現(xiàn)電力電量平衡，“十三五”期間華東電網(wǎng)區(qū)域可少上煤電裝機1500萬千瓦，華北電網(wǎng)區(qū)域可少上煤電裝機1600萬千瓦，全國可以減少煤電機組需求約5000萬千瓦，通過省間互濟(jì)和區(qū)域間優(yōu)勢互補，可以有效化解甘肅、新疆等地嚴(yán)重的棄風(fēng)棄光難題。
如果把區(qū)域統(tǒng)籌和系統(tǒng)優(yōu)化的工作做在電力項目建成前的規(guī)劃環(huán)節(jié)，則能取得更大成效。初步匡算，如果在“十四五”及中長期電力規(guī)劃中，煤電裝機按區(qū)域統(tǒng)籌安排，而不是按省安排，全國可以減少煤電機組需求約6000萬千瓦。因此，值此“十四五”電力規(guī)劃論證和編制之際，要未雨綢繆，改革以省為單位平衡電力的規(guī)劃理念和方法，對區(qū)域電力能源布局和發(fā)展規(guī)模提前科學(xué)規(guī)劃，加快建立和完善區(qū)域電力市場，在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置電力資源，提高電力系統(tǒng)整體投資效率和運行效率，把盲目重復(fù)建設(shè)和低效運行的隱患消除在規(guī)劃源頭。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2020年3期，作者系國家電力投資集團(tuán)戰(zhàn)略規(guī)劃部主任
