作為降電價(jià)重要舉措和第三方重點(diǎn)督察目標(biāo)，2018年國家發(fā)改委曾連續(xù)三次發(fā)文要求清理規(guī)范轉(zhuǎn)供電加價(jià)行為，2019年國務(wù)院督查組也對轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價(jià)開展查訪，均說明轉(zhuǎn)供電加價(jià)有關(guān)問題不僅重大，而且還應(yīng)長期跟蹤落實(shí)。
轉(zhuǎn)供電及轉(zhuǎn)供電加價(jià)現(xiàn)狀
配電網(wǎng)投資不足和用戶需求多樣化是產(chǎn)生轉(zhuǎn)供電行為的兩個(gè)主要原因。在我國電力工業(yè)發(fā)展的缺電時(shí)期，由于國家缺少投資資金以及“重發(fā)輕供不管用”問題嚴(yán)重，除電網(wǎng)企業(yè)以外的社會資本為解決自身用電問題投建配電設(shè)施，并順帶向周邊其他用戶供電，成為轉(zhuǎn)供電的最初狀態(tài)。
隨著現(xiàn)代電力工業(yè)建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，盡管輸電網(wǎng)絡(luò)得到長足發(fā)展，“三供一業(yè)”分離、農(nóng)村電網(wǎng)改造、“三到戶”管理以及“兩電分離”等措施也解決了部分存量轉(zhuǎn)供電問題，但配電網(wǎng)發(fā)展始終沒能趕上日漸豐富的用電需求，轉(zhuǎn)供電現(xiàn)象呈現(xiàn)出規(guī)?；?、零散化發(fā)展趨勢。
轉(zhuǎn)供電主體數(shù)量多、覆蓋范圍廣，轉(zhuǎn)供電加價(jià)亂象叢生。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國用戶側(cè)配電網(wǎng)轉(zhuǎn)供電主體超過40萬個(gè)，涉及被轉(zhuǎn)供用戶3000多萬戶。轉(zhuǎn)供電區(qū)域包括但不限于：產(chǎn)業(yè)及工業(yè)園區(qū)、商業(yè)綜合體與寫字樓、中小型商業(yè)賣場、商業(yè)街及沿街商鋪、老企業(yè)、自建配電網(wǎng)、商住一體小區(qū)與老舊居民區(qū)等。
轉(zhuǎn)供電主體普遍存在將配電設(shè)施投入、維護(hù)、線損、公攤電費(fèi)等成本變相向轉(zhuǎn)供戶分?jǐn)偟默F(xiàn)象，加價(jià)幅度在40%到90%不等，個(gè)別甚至達(dá)到200%。地區(qū)性抽樣結(jié)果顯示，超過92%的轉(zhuǎn)供電主體收取終端用戶電價(jià)超過1.00元/千瓦時(shí)，有的甚至高達(dá)2.30元/千瓦時(shí)。
轉(zhuǎn)供電加價(jià)是否違規(guī)的法理分析
經(jīng)過供電企業(yè)委托的轉(zhuǎn)供電才合規(guī)，但現(xiàn)實(shí)操作中對是否經(jīng)過委托有所放松。2015年修訂的《電力法》和2016年修訂的《電力供應(yīng)與使用條例》對主體提供供電服務(wù)的資格有嚴(yán)格界定。
《電力法》第二十五條明確“供電企業(yè)在批準(zhǔn)的供電營業(yè)區(qū)內(nèi)向用戶供電”，并要求持《供電營業(yè)許可證》開展供電服務(wù)。
《電力供應(yīng)與使用條例》第二十條則規(guī)定，“在公用供電設(shè)施未到達(dá)的地區(qū)，供電企業(yè)可以委托有供電能力的單位就近供電。非經(jīng)供電企業(yè)委托，任何單位不得擅自向外供電”。
現(xiàn)行有效的《供電營業(yè)規(guī)則》第十四條則明確，“用戶不得自行轉(zhuǎn)供電。在公用供電設(shè)施尚未到達(dá)的地區(qū)，供電企業(yè)征得該地區(qū)有供電能力的直供用戶同意，可采用委托方式向其附近的用戶轉(zhuǎn)供電力”。
可見，從適用法律法規(guī)上判斷，未經(jīng)供電企業(yè)委托的轉(zhuǎn)供電是違規(guī)行為，而在此基礎(chǔ)上的加價(jià)行為也肯定違規(guī)?，F(xiàn)實(shí)操作中，由于我國轉(zhuǎn)供電需求量早已突破可“逐一委托”的規(guī)模，也就默認(rèn)了未經(jīng)電網(wǎng)企業(yè)委托就存在的轉(zhuǎn)供電現(xiàn)象。
轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價(jià)是指在“電價(jià)”上的加價(jià)，而不是其他加價(jià)形式。《電力法》第四十四條規(guī)定，“禁止任何單位和個(gè)人在電費(fèi)中加收其他費(fèi)用；但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，按照規(guī)定執(zhí)行”。《電力供應(yīng)與使用條例》第二十七條規(guī)定，“供電企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國家核準(zhǔn)的電價(jià)和用電計(jì)量裝置的記錄，向用戶計(jì)收電費(fèi)”。即《電力法》與《電力供應(yīng)與使用條例》要求電費(fèi)按照國家核準(zhǔn)電價(jià)計(jì)收，不得在電費(fèi)中加收其他費(fèi)用（法律法規(guī)另有規(guī)定除外）。
《供電營業(yè)規(guī)則》第十四條則規(guī)定，“轉(zhuǎn)供區(qū)域內(nèi)用戶，視同供電企業(yè)的直供戶，與直供戶享有同樣的用電權(quán)利，其一切用電事宜按直供戶的規(guī)定辦理”，“被轉(zhuǎn)供戶供電的公用線路與變壓器的損耗電量應(yīng)由供電企業(yè)負(fù)擔(dān)，不得攤?cè)氡晦D(zhuǎn)供戶用電量中”。
2018年國家發(fā)改委下發(fā)的《關(guān)于降低一般工商業(yè)電價(jià)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2018〕500號）也要求，“商業(yè)綜合體等經(jīng)營者應(yīng)按國家規(guī)定銷售電價(jià)向租戶收取電費(fèi)，相關(guān)公用設(shè)施用電及損耗通過租金、物業(yè)費(fèi)、服務(wù)費(fèi)等方式協(xié)商解決，或者按國家規(guī)定銷售電價(jià)向電網(wǎng)企業(yè)繳納電費(fèi)，由所有用戶按各分表電量公平分?jǐn)??！?
因此法律法規(guī)已經(jīng)明確轉(zhuǎn)供電中的“電價(jià)”是不允許被加價(jià)的，但轉(zhuǎn)供電中的其他成本可以通過“協(xié)商”加價(jià)解決。
轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價(jià)動機(jī)及影響分析
彌補(bǔ)轉(zhuǎn)供電成本和獲取超額利潤是轉(zhuǎn)供電主體違規(guī)加價(jià)的兩類主要動機(jī)。由于國家沒有嚴(yán)格管制，再加上轉(zhuǎn)供電主體大多沒有足夠的計(jì)量、測算能力，導(dǎo)致轉(zhuǎn)供電和公用電中的電能成本、線損成本、運(yùn)維折舊和財(cái)務(wù)費(fèi)用都被打包計(jì)入轉(zhuǎn)供電加價(jià)中，形成“成本黑箱”。轉(zhuǎn)供電主體此舉的首要目的是通過加價(jià)形式回收上述部分成本或全部成本。下表列式了打包計(jì)入轉(zhuǎn)供電加價(jià)的主要成本：
表 轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價(jià)涉及成本
由于所涉及的成本不夠透明，一些轉(zhuǎn)供電主體會同時(shí)在轉(zhuǎn)供電加價(jià)和物業(yè)管理費(fèi)（我國《物業(yè)管理?xiàng)l例》及物業(yè)服務(wù)收費(fèi)管理辦法明確規(guī)定，物業(yè)共用部位、共用設(shè)施設(shè)備的日常運(yùn)行、維護(hù)費(fèi)應(yīng)當(dāng)通過物業(yè)費(fèi)收取。）中重復(fù)收取有關(guān)費(fèi)用，另一些轉(zhuǎn)供電主體則大幅提高加價(jià)水平甚至利用“加價(jià)折扣”作為營銷手段，以獲得超額利潤。
地區(qū)抽樣結(jié)果顯示，98%的轉(zhuǎn)供電主體沒有進(jìn)行過電價(jià)電費(fèi)測算，收費(fèi)基本上都是估算出來的，70%的轉(zhuǎn)供電主體通過電費(fèi)違規(guī)加價(jià)獲得收益。轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價(jià)成為普遍現(xiàn)象將造成一系列不利影響：
一是國家降電價(jià)紅利被轉(zhuǎn)供電主體截留，使終端用戶缺少用能成本降低的獲得感。目前電網(wǎng)企業(yè)直供的一般工商業(yè)用戶享受到了國家降價(jià)紅利，但地區(qū)抽樣結(jié)果顯示，80%的轉(zhuǎn)供電主體沒有宣傳政府的降電價(jià)政策，85%的轉(zhuǎn)供電主體沒有降價(jià)措施，大部分降價(jià)紅利被轉(zhuǎn)供電主體截留沒有落實(shí)到終端用戶。
二是轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價(jià)將麻痹被轉(zhuǎn)供戶用電行為，不利于電力市場化理念推廣和分時(shí)電價(jià)政策執(zhí)行，對提高電能利用效率形成阻礙。轉(zhuǎn)供電主體普遍按照單一電價(jià)形式轉(zhuǎn)供，其自主定價(jià)導(dǎo)致沒有動力優(yōu)化和引導(dǎo)轉(zhuǎn)供區(qū)內(nèi)被轉(zhuǎn)供戶用電行為。特別是目前正處于全面放開經(jīng)營性行業(yè)電量、推進(jìn)電力現(xiàn)貨市場發(fā)展的關(guān)鍵階段，鼓勵售電側(cè)用戶主動參與電力市場化交易已然成為至關(guān)重要的一環(huán)，如不打破轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價(jià)這一“藩籬”，從根本上解放中小工商業(yè)用戶束縛，不利于構(gòu)筑電力市場發(fā)展的用戶基礎(chǔ)。此外，轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價(jià)也難以充分發(fā)揮分時(shí)電價(jià)政策優(yōu)化峰谷負(fù)荷的作用，有礙于進(jìn)一步提高電能利用效率。
清理規(guī)范轉(zhuǎn)供電加價(jià)的具體措施分析
一是推進(jìn)“一戶一表”改造，以直供電代替轉(zhuǎn)供電。國家發(fā)改委出臺文件要求，對于具備改造為“一戶一表”條件的電力用戶,電網(wǎng)企業(yè)要增強(qiáng)責(zé)任感，主動服務(wù),加大改造力度實(shí)現(xiàn)直接供電，相關(guān)改造成本納入輸配電成本適時(shí)疏導(dǎo)。
需要注意的是，產(chǎn)權(quán)不明晰可能導(dǎo)致“一戶一表”改造產(chǎn)生法律風(fēng)險(xiǎn)。某些轉(zhuǎn)供電區(qū)域只存在轉(zhuǎn)供電主體單一產(chǎn)權(quán)，內(nèi)部沒有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)，“一戶一表”改造應(yīng)由轉(zhuǎn)供電主體提出申請并承擔(dān)相應(yīng)改造費(fèi)用；擁有單一產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)供電主體也可以選擇將產(chǎn)權(quán)移交電網(wǎng)企業(yè)，此時(shí)的改造成本才可納入輸配電成本疏導(dǎo)。但也有些轉(zhuǎn)供電區(qū)域產(chǎn)權(quán)分散在多個(gè)主體間，屬于公共產(chǎn)權(quán)，這種情況下電網(wǎng)企業(yè)需要確定申請改造或產(chǎn)權(quán)移交的多個(gè)主體有全部產(chǎn)權(quán)，否則將產(chǎn)生法律風(fēng)險(xiǎn)。
二是區(qū)分轉(zhuǎn)供電主體、被轉(zhuǎn)供戶類型，針對性采取措施規(guī)范加價(jià)行為。不具備改造為“一戶一表”條件的電力用戶,可綜合考慮轉(zhuǎn)供電主體特征、被轉(zhuǎn)供戶經(jīng)營生產(chǎn)的電費(fèi)敏感度，采取針對性措施規(guī)范加價(jià)行為：
①對于配電資產(chǎn)規(guī)模較大的產(chǎn)業(yè)及工業(yè)園區(qū)，鼓勵改制為增量配電網(wǎng)，完善配電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，執(zhí)行政府規(guī)定的配電價(jià)格；
②對于居民小區(qū)、商業(yè)綜合體等轉(zhuǎn)供電主體，可采用委托或購買服務(wù)等方式將運(yùn)營權(quán)交給具備供電許可資質(zhì)的專業(yè)公司，承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)正常的供電運(yùn)行、設(shè)備維護(hù)工作，成熟后可以參與電力市場交易；
③對處于電費(fèi)敏感度較高的行業(yè)企業(yè)，由電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先委托有能力的主體實(shí)施轉(zhuǎn)供電，并依據(jù)《供電營業(yè)規(guī)則》簽訂協(xié)議，加強(qiáng)轉(zhuǎn)供電指導(dǎo)，規(guī)范轉(zhuǎn)供電行為。
三是重視轉(zhuǎn)供電主體成本回收需求，對不同成本制定疏導(dǎo)措施。
①只要轉(zhuǎn)供電主體向各終端用戶收取的電費(fèi)總和不超過其向電網(wǎng)企業(yè)繳納的電費(fèi)，線損及公用電電能成本可作為轉(zhuǎn)供電“電價(jià)”的加價(jià)部分，但需要單獨(dú)列示并說明；
②可區(qū)分轉(zhuǎn)供電和公用電的，轉(zhuǎn)供電電能按分表電量直接回收，公用電電能和總線損分?jǐn)偦厥?，其他成本按照用電量分?jǐn)傊两K端用戶納入租金、物業(yè)費(fèi)或服務(wù)費(fèi)回收；
③可區(qū)分線損的，在上述基礎(chǔ)上僅對轉(zhuǎn)供電線損分?jǐn)偦厥眨秒婋娔芗熬€損連同其他成本納入租金、物業(yè)費(fèi)或服務(wù)費(fèi)回收；
④對于經(jīng)營困難、資金墊付壓力較大的轉(zhuǎn)供電主體，電網(wǎng)企業(yè)合理調(diào)整電費(fèi)清繳期限，盡量實(shí)現(xiàn)被轉(zhuǎn)供戶繳齊電費(fèi)后再由轉(zhuǎn)供電主體匯總繳納，以減少通過加價(jià)回收財(cái)務(wù)成本；
⑤已簽訂租金、物業(yè)服務(wù)合同條款的，可在電網(wǎng)企業(yè)協(xié)調(diào)下簽訂租金、物業(yè)服務(wù)調(diào)整的補(bǔ)充協(xié)議，否則在電網(wǎng)企業(yè)有權(quán)收回轉(zhuǎn)供電委托。
圖 對成本回收形式的建議
四是同步加強(qiáng)電價(jià)政策宣傳和普法宣傳，提升規(guī)范轉(zhuǎn)供意識。一方面，大量被轉(zhuǎn)供戶對電費(fèi)的敏感性不強(qiáng)，也缺乏基本的電價(jià)知識，甚至不了解近兩年降低一般工商業(yè)電價(jià)措施，需要當(dāng)?shù)卣?、電網(wǎng)企業(yè)以及轉(zhuǎn)供電主體加大電價(jià)政策宣傳力度。另一方面，部分轉(zhuǎn)供電主體主觀上對清理規(guī)范要求有抵觸心理，存在拒不執(zhí)行、百般阻撓的現(xiàn)象，在工作中也需要加大合規(guī)轉(zhuǎn)供電、合理加價(jià)的普法宣傳，提升遵紀(jì)守法意識。
五是完善相關(guān)法律或出臺專門規(guī)章，為規(guī)范轉(zhuǎn)供電及加價(jià)行為提供保障。按照前文分析，現(xiàn)行法律法規(guī)、規(guī)章制度很難起到完整規(guī)范轉(zhuǎn)供電行為的作用。部分條款是多年以前出臺的，電力工業(yè)快速發(fā)展后，這些條款再難適應(yīng)如今現(xiàn)狀。例如轉(zhuǎn)供電行為是否合法合規(guī)的問題，政府要求是一套，但現(xiàn)實(shí)中的操作又是另一套。因此需要完善相關(guān)法律法規(guī)，或出臺專門的轉(zhuǎn)供電制度，實(shí)事求是界定轉(zhuǎn)供電主體合法身份，對計(jì)提公用設(shè)施線損、運(yùn)維標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行規(guī)定，約束隨意定價(jià)行為。
例如，黑龍江省發(fā)改委出臺《轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)電費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)政策指南》、山東省發(fā)改委出臺《關(guān)于完善轉(zhuǎn)供電電價(jià)政策的通知（征求意見稿）》就在清理規(guī)范中得到應(yīng)用。
