盧延國
（國家能源局山東監(jiān)管辦黨組成員）
落實(shí)減稅降費(fèi)政策，降低企業(yè)用電、用氣、物流成本是中央在部署今年經(jīng)濟(jì)工作中推出的重大舉措。近年的實(shí)踐證明，實(shí)行天然氣直供和大用戶直購電（雖已“升級(jí)”為電力中長期交易，此處姑且用此“俗名”）已成為降低企業(yè)用能成本、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的有效手段，應(yīng)該積極推進(jìn)和深化。特別是受新冠肺炎疫情影響，實(shí)體經(jīng)濟(jì)面臨快速復(fù)工、最大程度釋放產(chǎn)能、實(shí)現(xiàn)全年發(fā)展目標(biāo)的任務(wù)，推進(jìn)天然氣直供和大用戶直購電有著更迫切的現(xiàn)實(shí)意義。
一、天然氣直供的概念與成因
天然氣直供，就是用戶直接向上游天然氣供應(yīng)商購買天然氣用于生產(chǎn)或消費(fèi)，不再轉(zhuǎn)售。就字面來說，“天然氣直供”最早見于2012年3月國家發(fā)展改革委下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范城市管道天然氣和省內(nèi)天然氣運(yùn)輸價(jià)格管理的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》。該意見稿提出：“鼓勵(lì)上游生產(chǎn)企業(yè)對(duì)城市燃?xì)夤竞痛笥脩糁惫?。其?shí)，就實(shí)踐層面，天然氣直供出現(xiàn)的更早。亦即2004年西氣東輸天然氣管線投運(yùn)之初，國家就在其沿線規(guī)劃了10個(gè)燃?xì)獍l(fā)電廠，成為國內(nèi)首批天然氣“直供用戶”。當(dāng)然，由于氣源不足、氣價(jià)高等種種原因，其中大多數(shù)項(xiàng)目投產(chǎn)后運(yùn)作不暢。
近年來，隨著天然氣市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大，天然氣直供的話題再度變熱。如何加快推進(jìn)天然氣利用，提高天然氣在一次能源消費(fèi)中的比重，成為各地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的自覺選擇。一是作為優(yōu)質(zhì)高效、綠色清潔的低碳能源，天然氣的自身屬性，決定了天然氣在治理大氣污染、應(yīng)對(duì)氣候變化、推進(jìn)能源消費(fèi)革命中具有突出的比較優(yōu)勢(shì)；二是我國天然氣資源進(jìn)口逐漸開放，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入，國際資源價(jià)格持續(xù)走低，供應(yīng)量大幅增長可期，具備大規(guī)模利用的資源基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)；三是經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，實(shí)體經(jīng)濟(jì)用氣成本增加，理順和改革天然氣價(jià)格形成機(jī)制、降低包括天然氣在內(nèi)的用能成本呼聲日??；四是直供用戶的需求量大，具有較強(qiáng)的議價(jià)能力。
價(jià)格機(jī)制改革是天然氣體制改革的核心內(nèi)容之一。通過直供，在用戶側(cè)增加競(jìng)爭性，逐步探索建立天然氣價(jià)格市場(chǎng)化的形成機(jī)制，可以產(chǎn)生倒逼天然氣體制改革的強(qiáng)大動(dòng)力，成為推進(jìn)天然氣體制改革的一個(gè)突破口。為理順天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)價(jià)格關(guān)系，2013年國家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于調(diào)整天然氣價(jià)格的通知》，翌年出臺(tái)《關(guān)于調(diào)整非居民用存量天然氣價(jià)格的通知》，2015年3月發(fā)布《關(guān)于規(guī)范城市管道天然氣和省內(nèi)天然氣運(yùn)輸價(jià)格管理的指導(dǎo)意見》，明確提出“鼓勵(lì)上游生產(chǎn)企業(yè)對(duì)城市燃?xì)夤竞痛笥脩糁惫?，減少中間環(huán)節(jié)，避免層層轉(zhuǎn)供，降低供氣成本”，放開直供用戶用氣門站價(jià)格，進(jìn)行改革試點(diǎn)，同年4月1日起將存量氣和增量氣門站價(jià)格并軌，全面理順非居民用氣價(jià)格。2016年國家又相繼出臺(tái)《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法》《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》《關(guān)于配氣價(jià)格監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，要求中間銷售環(huán)節(jié)不得盈利，對(duì)管輸公司的盈利水平做了明確規(guī)定，“管住中間”初露端倪。“三桶油”及地方管網(wǎng)公司根據(jù)新的辦法進(jìn)行監(jiān)審定價(jià)后，管輸費(fèi)大幅下降，城市燃?xì)夤镜呐錃赓M(fèi)相應(yīng)進(jìn)行了調(diào)整。2017年6月，國家發(fā)展改革委、國家能源局等13部門出臺(tái)《加快推進(jìn)天然氣利用的意見》（以下簡稱《意見》），明確“建立用戶自主選擇資源和供氣路徑的機(jī)制”，用戶可自主選擇資源方以及供氣路徑，減少中間環(huán)節(jié)，降低用氣成本。2018年5月國家發(fā)展改革委《關(guān)于理順居民用氣門站價(jià)格的通知》出臺(tái)，理順門站價(jià)格，居民、非居民基準(zhǔn)門站價(jià)格統(tǒng)一，釋放降價(jià)紅利。至此，天然氣價(jià)格改革層層推進(jìn)，促進(jìn)天然氣直供的政策環(huán)境、外部形勢(shì)已然明朗。
二、各地天然氣直供的政策與現(xiàn)狀
以《意見》出臺(tái)為發(fā)端，地方政府紛紛制定相應(yīng)的政策措施，天然氣直供步伐加快。自2017年以來，四川、安徽、山東等多地相繼出臺(tái)文件，明確支持對(duì)天然氣用戶實(shí)行直供服務(wù)。各地政策從大用戶準(zhǔn)入、城燃企業(yè)關(guān)系、發(fā)文機(jī)構(gòu)等幾個(gè)方面劃分，可分為：一是明確把用氣量作為大用戶準(zhǔn)入門檻的，如廣東省的大用戶指燃?xì)怆姀S、分布式能源站、煉廠和年用氣量超過1億立方米的大工業(yè)用戶。山東省的文件中把大用戶界定為年用氣量超過5000萬立方米的工業(yè)集中區(qū)、清潔化集中采暖、熱電聯(lián)產(chǎn)用氣項(xiàng)目。二是沒有明確大用戶準(zhǔn)入門檻的，如安徽、福建等。三是文件涉及直供用戶與城燃企業(yè)關(guān)系的，如山東（魯建城建字〔2019〕33號(hào)）明確：新建天然氣直供管道不應(yīng)違背既定燃?xì)饨?jīng)營區(qū)域劃分（政府特許經(jīng)營協(xié)議）。濟(jì)南市則規(guī)定：支持上游企業(yè)、城燃企業(yè)與大用戶合資建設(shè)直供管道，供氣路徑應(yīng)符合燃?xì)庖?guī)劃；鼓勵(lì)城燃企業(yè)開放已建管道并提供代輸服務(wù)，代輸價(jià)格按價(jià)格主管部門規(guī)定執(zhí)行。較多的則對(duì)新增大用戶“鼓勵(lì)氣源企業(yè)、省管網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)、城燃企業(yè)以及大用戶合資建設(shè)直供管道”“鼓勵(lì)城燃企業(yè)開放已建管道并提供代輸服務(wù)”，充分考量了大用戶與城燃企業(yè)的關(guān)系以及城燃企業(yè)的相關(guān)利益。四是直接“繞過去”城燃企業(yè)，只講直供的。成都市規(guī)定，符合條件的由市經(jīng)信部門統(tǒng)一操刀：對(duì)具備實(shí)施條件的，由企業(yè)向?qū)俚啬茉垂芾聿块T提出申請(qǐng)，市經(jīng)信委會(huì)商中石油、中石化等氣源供應(yīng)單位安排直供，降低企業(yè)用氣價(jià)格，即不經(jīng)過城燃企業(yè)，直接在氣源單位接管用氣。政策施行當(dāng)年，成都全市直供天然氣工業(yè)大用戶已達(dá)到40家，直供價(jià)格在1.65～1.78元/立方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于加權(quán)平均轉(zhuǎn)供價(jià)格，年供應(yīng)天然氣16.8億立方米，占工業(yè)用氣的58.54%。江蘇明確“堅(jiān)持直供模式，降低用氣成本，供氣管網(wǎng)可以實(shí)現(xiàn)供氣的區(qū)域，各設(shè)區(qū)市不得在供應(yīng)側(cè)和城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)及大用戶等用戶側(cè)之間增加中間供氣輸配環(huán)節(jié)”“蘇南地區(qū)通過新建供氣通道或通過管道公平開放實(shí)現(xiàn)多氣源供應(yīng)”。去年7月，江蘇國信儀征燃機(jī)熱電聯(lián)產(chǎn)天然氣直供管道建設(shè)項(xiàng)目獲批，新建天然氣管道16.5公里，設(shè)計(jì)輸量7.5億立方米/年。五是發(fā)文機(jī)關(guān)各不相同。有以省級(jí)政府名義下發(fā)的，如廣東省；有省級(jí)部門聯(lián)合下發(fā)的，如山東省，由住建廳、發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)；福建省、重慶市則是分別由經(jīng)信委、發(fā)改委單獨(dú)印發(fā)。從多地實(shí)踐看，直供明顯降低企業(yè)用氣成本。天然氣直供成為企業(yè)用戶繼直購電之后新的市場(chǎng)期待和推進(jìn)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化的新動(dòng)力。
改革必然涉及利益調(diào)整。天然氣直供實(shí)質(zhì)上就是天然氣產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)企業(yè)之間利益的一次調(diào)整和再分配，矛盾和問題也難以避免。拋開標(biāo)準(zhǔn)制定、經(jīng)營時(shí)限與成本回收、模式選擇等問題且不論，目前最為突出的便是直供與政府特許經(jīng)營權(quán)的沖突。從表面看，直供確實(shí)與城燃企業(yè)存在利益交叉，與現(xiàn)有政策、法規(guī)有一定沖突。毋庸置疑，特許經(jīng)營制度實(shí)施以來，在加快城市燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、規(guī)范運(yùn)營管理方面的確發(fā)揮了積極作用，促進(jìn)了城市燃?xì)馐袌?chǎng)的發(fā)展。但是，隨著全國天然氣利用規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，特別是13部委《意見》的頒布，氣化區(qū)域和氣化率得到了同步提高，各類用戶的用氣需求逐漸釋放，而取得特許經(jīng)營的城市燃?xì)馄髽I(yè)，并不能全面、有效地滿足特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi)各類用戶的多樣化需求，特許經(jīng)營權(quán)限制了其他市場(chǎng)主體的進(jìn)入，形成了壟斷經(jīng)營，特許經(jīng)營權(quán)不僅已經(jīng)成為開展天然氣直供的體制障礙，也成為企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭力繼續(xù)提升的內(nèi)在阻力，必須放到油氣體制改革總體框架中積極穩(wěn)妥地解決?；仡櫸覈?0多年來的改革歷程，特別是民營經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)成分的發(fā)展，就是通過非激進(jìn)性辦法，實(shí)行漸進(jìn)式改革，充分兼顧各市場(chǎng)主體的利益，“小跑不停步”，最終實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。
三、大用戶直購電的概念以及實(shí)踐探索
所謂大用戶直購電，是指電廠和終端購電大用戶之間通過直接交易的形式協(xié)定購電量和購電價(jià)格，然后委托電網(wǎng)企業(yè)將協(xié)議電量由發(fā)電企業(yè)輸配到終端購電大用戶，并另支付電網(wǎng)企業(yè)所承擔(dān)的輸配服務(wù)費(fèi)用。由過去的“獨(dú)買獨(dú)賣”變成“多買多賣”，增加發(fā)、用雙方的選擇權(quán)。直購電是電力交易的一種重要表現(xiàn)形式和構(gòu)建電力競(jìng)爭市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的重要環(huán)節(jié)，對(duì)形成市場(chǎng)化的電價(jià)機(jī)制具有直接意義?！按笥脩糁辟忞姟钡姆Q謂已不能準(zhǔn)確表達(dá)中長期交易框架下的市場(chǎng)主體間的交易關(guān)系，但考慮大用戶直購電的嬗變以及與天然氣直供比較的便利，本文仍以大用戶直購電稱之。
大用戶直購電的概念首度出現(xiàn)在2002年國務(wù)院印發(fā)的《電力體制改革方案》（即“5號(hào)文”）中。文件提出“開展發(fā)電企業(yè)向大用戶直接供電的試點(diǎn)工作，改變電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)家購買電力的格局；在具備條件的地區(qū)，開展發(fā)電企業(yè)向較高電壓等級(jí)或較大用電量的用戶和配電網(wǎng)直接供電的試點(diǎn)工作。直供電量的價(jià)格由發(fā)電企業(yè)與用戶協(xié)商確定，并執(zhí)行國家規(guī)定的輸配電價(jià)”。2015年頒布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（即“9號(hào)文”）指出，“在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)開展有效競(jìng)爭，培育獨(dú)立市場(chǎng)主體，著力構(gòu)建主體多元、競(jìng)爭有序的電力交易格局”，而售電側(cè)放開的主要內(nèi)容之一就是放開用戶的選擇權(quán)，主要表現(xiàn)形式即是大用戶向發(fā)電企業(yè)購電。隨著售電側(cè)市場(chǎng)的進(jìn)一步放開和相關(guān)機(jī)制的建立完善，特別是2016年12月國家發(fā)展改革委、國家能源局制定《電力中長期交易基本規(guī)則（暫行）》并頒布實(shí)施，推動(dòng)了電力市場(chǎng)化交易，目前全國范圍內(nèi)已經(jīng)有33個(gè)電力交易中心，絕大多數(shù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了售電公司準(zhǔn)入，被稱為“直購電”的電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易，成為電力中長期交易的主要品種。自2017年起，各類統(tǒng)計(jì)資料中基本以市場(chǎng)化交易電量涵蓋直接交易。
2004年4月，國家電監(jiān)會(huì)和國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)了《電力用戶直接向發(fā)電企業(yè)購電試點(diǎn)的暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》），明確了直購電試點(diǎn)工作的指導(dǎo)思想、目的和原則，大用戶直購電試點(diǎn)開始起步。當(dāng)年9月，國家電監(jiān)會(huì)宣布吉林炭素有限責(zé)任公司向吉林龍華熱電股份有限公司直接購電，標(biāo)志著全國第一個(gè)直購電試點(diǎn)正式啟動(dòng)。2006年11月，廣東電網(wǎng)公司、廣東國華粵電臺(tái)山發(fā)電有限公司及首批參加試點(diǎn)的臺(tái)山市化學(xué)制藥有限公司等6家大用戶簽訂了直購電試點(diǎn)合同。之后，多省區(qū)相繼開展了不同程度、不同規(guī)模和形式的直購電試點(diǎn)。湖北于2008年直接啟動(dòng)了雙（多）邊交易，而起點(diǎn)較高的內(nèi)蒙古直接進(jìn)行了多邊交易市場(chǎng)的嘗試，并建立了成熟的模式。2009年6月，國家電監(jiān)會(huì)、國家發(fā)展改革委、國家能源局共同出臺(tái)了《關(guān)于完善電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》，對(duì)準(zhǔn)入條件、試點(diǎn)內(nèi)容以及購電價(jià)格構(gòu)成、電量計(jì)量和結(jié)算等實(shí)際運(yùn)行中的有關(guān)問題，作了進(jìn)一步的細(xì)化完善。同年，經(jīng)國家電監(jiān)會(huì)、國家發(fā)展改革委、國家能源局批復(fù)，撫順鋁業(yè)與內(nèi)蒙古伊敏電廠在全國率先進(jìn)行跨省直接交易探索。
直購電在明顯降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用電成本、實(shí)現(xiàn)多贏的同時(shí)，各地也出現(xiàn)一些不規(guī)范的操作，突出表現(xiàn)為變相電價(jià)優(yōu)惠，導(dǎo)致直購電走形。為剎住各地變相降價(jià)之風(fēng)，2007年9月國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、電監(jiān)會(huì)3部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步貫徹落實(shí)差別電價(jià)政策有關(guān)問題的通知》，要求各地立即停止執(zhí)行各地自行出臺(tái)的對(duì)高耗能企業(yè)的優(yōu)惠電價(jià)措施。2010年5月，針對(duì)部分省區(qū)自行實(shí)施優(yōu)惠電價(jià)的現(xiàn)象，國家發(fā)展改革委、國家電監(jiān)會(huì)和國家能源局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于清理對(duì)高耗能企業(yè)優(yōu)惠電價(jià)等問題的通知》，要求清理各種形式的優(yōu)惠電量交易，開展電力價(jià)格大檢查。對(duì)此，大部分省區(qū)取消了優(yōu)惠電價(jià)。2010年后的兩三年間，除個(gè)別省外，全國大部分省份的大用戶直購電交易暫停。全國大用戶直購電交易進(jìn)入低谷期。2010年當(dāng)年全國大用戶直接交易電量僅為80.4億千瓦時(shí)，僅占全社會(huì)用電量的0.2%左右。
2013年5月，在直購電試點(diǎn)走過十個(gè)年頭后，迎來歷史性轉(zhuǎn)機(jī)：國家能源局宣布取消“電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電試點(diǎn)”行政審批事項(xiàng)。2013、2014年全國大用戶直購電試點(diǎn)省份迅速增長到24個(gè)，除個(gè)別省市受電力基礎(chǔ)設(shè)施等限制，不適合試點(diǎn)外，其他所有省份均進(jìn)行了試點(diǎn)，大用戶直購電席卷全國。以山東省為例。該省于2014年重啟直購電交易，當(dāng)年安排交易電量100億千瓦時(shí)，2016年規(guī)模就達(dá)到680億千瓦時(shí)，降低企業(yè)用電成本達(dá)35億元，2019年直購電交易電量達(dá)1728億千瓦時(shí)，占全社會(huì)總用電量的28%。2016年，全國直接交易電量接近8000億千瓦時(shí)，約占社會(huì)用電量的16%，為用戶節(jié)約電費(fèi)570億元。去年，全國市場(chǎng)化交易（直接交易是主要形式）電量突破2.3萬億千瓦時(shí)，占全社會(huì)用電量的30%左右，同比提高6%。
四、借鑒大用戶直購電做法解決天然氣直供的矛盾和問題
在推進(jìn)天然氣直購中，遇到的問題和矛盾在大用戶直購電試點(diǎn)十幾年的探索過程中蓋皆有之。這是由二者在各自產(chǎn)業(yè)中的地位、行業(yè)屬性、管制模式、改革的相似性所決定的。如，作為同樣都是具有壟斷屬性的管輸產(chǎn)業(yè)，價(jià)格上交叉補(bǔ)貼的問題；用戶界定劃分的問題；“政府特許經(jīng)營權(quán)”的問題；“輸配電（氣）價(jià)”的問題；擱淺成本的問題；因直購帶來電（氣）網(wǎng)的安全性問題、調(diào)度運(yùn)行問題甚至直供電（氣）量的占比、偏差考核（隨著天然氣直供規(guī)模的擴(kuò)大會(huì)對(duì)城燃企業(yè)的管輸帶來影響）的問題，不一而足。雖不能用一個(gè)方子解開兩個(gè)行業(yè)的癥結(jié)，但借鑒大用戶直購電的成功做法解決天然氣直供中遇到的矛盾和問題，有著直接的現(xiàn)實(shí)操作性。
一是合理進(jìn)行大用戶劃分。借鑒大用戶直購電在啟動(dòng)之初把電壓等級(jí)、年用電量、市場(chǎng)份額作為設(shè)定條件的做法，建議天然氣大用戶具備三個(gè)基本條件即可：1）符合國家產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保要求。2）用氣量達(dá)到一定規(guī)模。3）所需供氣壓力為次高壓及以上。各地應(yīng)結(jié)合市場(chǎng)實(shí)際，合理界定劃分。對(duì)于界定哪部分氣量作為直購，既可以考慮用戶現(xiàn)有的消費(fèi)量，也可以是現(xiàn)有用戶向上游爭取到的自有氣量以及新增用戶的用氣量等。隨著改革的深化，最終的劃分標(biāo)準(zhǔn)必然會(huì)由市場(chǎng)來決定，準(zhǔn)入門檻必然會(huì)更加開放。
二是穩(wěn)妥選擇直供模式。天然氣大用戶直供的方式，目前主要分為兩種情況：“直購+代輸”模式、 “直購+自建”模式，與電力直購的專線直連、電網(wǎng)轉(zhuǎn)運(yùn)模式基本類似。前者“代輸”由地方城燃企業(yè)完成，與燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度協(xié)調(diào)難度較小，后者則是供（用）方自建管道，與燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度沖突較大，甚至諸多項(xiàng)目難以落地。雖然從2005年11月到2017年2月，國家發(fā)展改革委、國家能源局在給重慶、江蘇等地的有關(guān)復(fù)函中均明確表達(dá)：滿足一定條件，發(fā)電企業(yè)是可以建設(shè)專線向用戶直接供電。兼顧各方利益平衡，時(shí)至今日，“架專線賣電”也鮮有耳聞，而發(fā)電企業(yè)的售電公司較多出現(xiàn)。在大用戶直購電中，推動(dòng)電網(wǎng)企業(yè)以收取輸電費(fèi)為主要收益來源是改革的硬核內(nèi)容之一，為減少直供對(duì)特許經(jīng)營者的影響，有利于直供的推進(jìn)，天然氣“直購+自建”模式中，不妨變“自建”為“共建”，一則支持城燃企業(yè)建設(shè)管道并提供有償?shù)拇敿斑\(yùn)維服務(wù)，同時(shí)鼓勵(lì)氣源企業(yè)、省管網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)、城燃企業(yè)及大用戶合資建設(shè)新建直供管道，實(shí)現(xiàn)直供各方利益的“最大公約數(shù)”，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)各方主體的積極性。同時(shí)把握如下幾個(gè)方面的問題：新建的供氣路徑應(yīng)符合區(qū)域燃?xì)庖?guī)劃；對(duì)天然氣管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營成本分?jǐn)偂⒐茌斮M(fèi)定價(jià)、收取等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，能源管理部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)化管理監(jiān)督，保障各方合法權(quán)益，不能因非技術(shù)成本等因素致使直供成為鏡花水月。
三是逐步推進(jìn)燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度改革。這是目前天然氣直供中最為突出的矛盾，也是繞不過去的“硬骨頭”。直供是不是就一定損害城燃企業(yè)的利益呢？的確，政府特許經(jīng)營權(quán)具有唯一性、排他性，靜態(tài)地看，確實(shí)是瓜分了城燃企業(yè)的市場(chǎng)，減少了經(jīng)濟(jì)收益?？扇绻且?yàn)橹惫┌训案庾龃罅嗽俜帜兀炕蛘呤窃黾恿朔帜汤业臋C(jī)會(huì)呢？大用戶直購電順利推進(jìn)一個(gè)很重要的原因就是收到了包括電網(wǎng)企業(yè)在內(nèi)的多贏的成效，不是簡單的分蛋糕而是做大蛋糕，依靠增量改進(jìn)等漸進(jìn)式的辦法，實(shí)現(xiàn)甚至增大各市場(chǎng)主體的需求滿足。在直供用戶中，不能滿足新增用量者有之，城燃企業(yè)管道覆蓋不到（在特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi)）者亦有之，在現(xiàn)有政策下，直供能夠?qū)崿F(xiàn)用戶的訴求，則上游企業(yè)、下游用戶都獲得了更好的境況，城燃企業(yè)境況亦沒有變壞，倘若在直供過程中，城燃企業(yè)提供了管輸服務(wù)或者參股建設(shè)了新的管道而增加收益，其自身的境況自然會(huì)變得更好。實(shí)踐證明，天然氣直供可以是促進(jìn)天然氣市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的路徑，直供用戶和城燃企業(yè)之間不是零和博弈，而是可以變成一場(chǎng)多贏的合作。改革政府特許經(jīng)營權(quán)制度不是簡單地對(duì)制度進(jìn)行廢止，而是堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，充分考量城燃企業(yè)和直供的關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)。首先，建立過渡期制度，并做好與特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)定期限的銜接，過渡期內(nèi)城燃企業(yè)享有燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施的投資權(quán)、建設(shè)權(quán)、經(jīng)營權(quán)。二是培育新的市場(chǎng)主體和經(jīng)營業(yè)態(tài)。支持其他社會(huì)資本進(jìn)入城燃市場(chǎng)，增強(qiáng)市場(chǎng)活力。三是實(shí)行兜底政策，對(duì)城燃企業(yè)因特許經(jīng)營權(quán)制度改革產(chǎn)生的擱淺成本兜底，逐步通過市場(chǎng)化手段進(jìn)行分擔(dān)。對(duì)民生用氣兜底，確保居民用氣安全穩(wěn)定。
四是以交叉補(bǔ)貼改革倒逼城燃企業(yè)重建發(fā)展模式。交叉補(bǔ)貼對(duì)城燃企業(yè)來說是指工商業(yè)對(duì)居民用戶的補(bǔ)貼，形式主要有二：價(jià)格上的交叉補(bǔ)貼，即在現(xiàn)行的天然氣價(jià)格體制中，居民用氣價(jià)格一直受到政府管制，無法反映實(shí)際成本，造成價(jià)格倒掛，城燃企業(yè)用非居民用戶氣價(jià)所得收益來補(bǔ)貼居民供氣虧損；氣量上的交叉補(bǔ)貼，城燃企業(yè)在向上游購氣時(shí)，由于獲批復(fù)居民氣量不足以滿足下游居民用氣需求，城燃企業(yè)只能把高于居民氣量價(jià)格的非居民指標(biāo)用于居民氣量銷售，導(dǎo)致城燃企業(yè)交叉補(bǔ)貼擴(kuò)大（這一現(xiàn)象在采暖季相對(duì)明顯）。供電企業(yè)同樣存在交叉補(bǔ)貼，同樣需要用大工業(yè)和一般工商業(yè)用戶對(duì)居民用戶進(jìn)行補(bǔ)貼，更為相同的是，和城燃企業(yè)也一樣，交叉補(bǔ)貼亦是當(dāng)初供電企業(yè)抵觸大用戶直購電的理由。如今，電網(wǎng)盈利模式發(fā)生了深刻改變，已經(jīng)由過去簡單的賺取上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)的價(jià)差，變?yōu)槭杖液硕ǖ摹皽?zhǔn)許成本+合理收益”，而輸配電制度的建立，正得益于大用戶直購電價(jià)格變化的推動(dòng)，從而倒逼整個(gè)電網(wǎng)企業(yè)盈利模式的改變。今天推進(jìn)天然氣直供，城燃企業(yè)交叉補(bǔ)貼的問題必須逐步解決。交叉補(bǔ)貼在發(fā)展城市燃?xì)狻⒓涌斐鞘腥細(xì)庠O(shè)施建設(shè)的過程中，起到了積極作用，但從長遠(yuǎn)看，交叉補(bǔ)貼掩蓋了天然氣的商品屬性，抑制了企業(yè)的競(jìng)爭活力，加劇了企業(yè)的政策依賴，已成為推進(jìn)天然氣體制改革特別是價(jià)格市場(chǎng)化改革的阻礙，減少乃至取消交叉補(bǔ)貼將是改革的一個(gè)必然結(jié)果。事實(shí)上，隨著居民用氣規(guī)模擴(kuò)大和城市氣化率提高，各種成本正在不斷攤薄，居民用氣點(diǎn)分散、用氣終端多、單位用氣量低、管理難度大等推高成本因素日漸式微。以城燃管道為例，我國城鎮(zhèn)燃?xì)夤芫W(wǎng)總長度快速增長，管網(wǎng)密度明顯提高，單位建設(shè)、運(yùn)維成本降低。同時(shí)，居民用氣價(jià)格倒掛狀況亦明顯改善。有統(tǒng)計(jì)表明，隨著天然氣價(jià)格改革，全國多數(shù)地區(qū)天然氣居民用氣價(jià)格基本實(shí)現(xiàn)了與工業(yè)用氣價(jià)格的并軌，氣價(jià)總體水平降低。以山東兩地市2019年數(shù)據(jù)為例。上游氣源方在山東地區(qū)夏季平均供氣價(jià)格2.2元左右，居民用氣價(jià)格2.02元/立方米；冬季平均供氣價(jià)格在2.4元左右，居民用氣價(jià)格2.02元/立方米。濟(jì)南一檔居民用氣3.3元/立方米，二檔氣3.8元/立方米，三檔氣4.8元/立方米。青島一檔居民用氣3.25元/立方米，二檔氣3.83元/立方米，三檔氣4.7元/立方米。門站價(jià)和終端銷售價(jià)的價(jià)差固然無法對(duì)成本全部覆蓋，但至少可以看到價(jià)格的倒掛已遠(yuǎn)不像城燃企業(yè)反映的那樣突出，交叉補(bǔ)貼在城燃企業(yè)利潤中的份額明顯下降。參照輸配電價(jià)形成機(jī)制，測(cè)算厘清交叉補(bǔ)貼；避免交叉補(bǔ)貼規(guī)模增大，降低工商業(yè)氣價(jià)負(fù)擔(dān)，不應(yīng)再降低居民氣價(jià)；調(diào)整階梯氣價(jià)一級(jí)氣量，提高居民氣價(jià)水平；通過提高居民最低生活保障、變暗補(bǔ)為明補(bǔ)等方式，建立完善保障天然氣普遍服務(wù)制度，確保低收入人群的基本生活應(yīng)用氣。曾有機(jī)構(gòu)測(cè)算，隨著居民生活水平的提高，即便是將居民用氣全部市場(chǎng)化，用氣支出占城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的提高幅度完全在可承受范圍，若如此，交叉補(bǔ)貼便不復(fù)存在，工商業(yè)用氣價(jià)格自然下降，全社會(huì)氣價(jià)水平整體降低。隨著國家管網(wǎng)公司的成立，作為配氣企業(yè)的城燃企業(yè)，其盈利模式自然與輸配一體的電網(wǎng)企業(yè)不同，但走出過渡期的城燃企業(yè)尋求新的市場(chǎng)增長點(diǎn)、提質(zhì)增效，重塑盈利模式、發(fā)展模式卻是不二選擇。
五、結(jié)語
我國已經(jīng)進(jìn)入全面深化改革的歷史時(shí)期。深水區(qū)的改革，需要做好摸著石頭過河與頂層設(shè)計(jì)的結(jié)合，更需要增強(qiáng)工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。氣價(jià)改革是牽一發(fā)而動(dòng)全身的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，總結(jié)天然氣體制改革的成功探索，也要借鑒電力體制改革特別是大用戶直購電在內(nèi)的成功經(jīng)驗(yàn)，把推進(jìn)天然氣直供作為加快天然氣體制改革的重要環(huán)節(jié)，從一隅之試驗(yàn)，求全局之題解。這既是認(rèn)識(shí)論的一個(gè)過程，也是實(shí)踐論的最后歸宿。把在一時(shí)一地、一行業(yè)一領(lǐng)域所獲得的經(jīng)驗(yàn)，再放諸更廣的實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)更大的價(jià)值，發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)的決定性作用，彰顯頂層設(shè)計(jì)的全局意義。
一是堅(jiān)定不移推動(dòng)天然氣直供。秉持漸進(jìn)式改革的理念，做到小步快跑不停步。降低終端氣價(jià)是一個(gè)系統(tǒng)工程，在上游市場(chǎng)未放開、中間管網(wǎng)開放不夠的情勢(shì)下，通過“直供”大面積降低氣價(jià)，難度很大，但仍然是目前在天然氣價(jià)格改革中容易打開的缺口，既有降價(jià)的現(xiàn)實(shí)作用，也有倒逼改革的長遠(yuǎn)價(jià)值，直供的意義超過了降價(jià)本身，必須堅(jiān)定市場(chǎng)化方向，穩(wěn)步推進(jìn)。
二是增強(qiáng)系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。天然氣直供絕不僅僅是上下游企業(yè)之間的商業(yè)交易，其中既關(guān)系到國際能源合作，也聯(lián)系著千家萬戶的鍋臺(tái)灶頭，直接影響著城燃企業(yè)的利益和天然氣管網(wǎng)的安全有效運(yùn)行。一個(gè)《意見》的出臺(tái)，涉及13個(gè)部門，足見天然氣在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的位置和影響之重、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)之緊密。必須強(qiáng)化改革的系統(tǒng)性，做到整體考量，逐步打破上游市場(chǎng)的壟斷、加強(qiáng)對(duì)上游勘探開發(fā)、強(qiáng)化中間環(huán)節(jié)的監(jiān)管和開放下游市場(chǎng)協(xié)同推進(jìn)，同時(shí)積極探索利用社會(huì)資本、市場(chǎng)化手段解決城市供氣基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的思路和辦法，用無形之手拓寬天然氣直供之路。
三是加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。天然氣行業(yè)本身所具有的自然壟斷屬性決定了加強(qiáng)監(jiān)管的必要性。能源治理是國家治理體系的重要組成部分。要從提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的高度著眼，強(qiáng)化天然氣市場(chǎng)監(jiān)管。無論是在競(jìng)爭性環(huán)節(jié)還是自然壟斷環(huán)節(jié)，目前都缺乏相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制、手段。燃?xì)庑袠I(yè)長期以來承擔(dān)了許多應(yīng)由政府承擔(dān)的職能，模糊了市場(chǎng)與政府的界限，職責(zé)職能交叉與價(jià)格交叉補(bǔ)貼并存，監(jiān)管錯(cuò)位與缺位兼具，許多交易環(huán)節(jié)、交易行為、交易成本沒有納入到監(jiān)管之中，降低了監(jiān)管的效能，同時(shí)，市場(chǎng)支配地位、特許經(jīng)營權(quán)制度束縛了城燃企業(yè)缺乏競(jìng)爭活力，降低了企業(yè)的效率效益，推高了用氣成本。隨著國家管網(wǎng)公司的成立、上游市場(chǎng)改革的推進(jìn)，“放開兩頭、管住中間”的思路落地落細(xì)，只要咬住市場(chǎng)方向不動(dòng)搖，天然氣體制改革的后發(fā)優(yōu)勢(shì)必將愈發(fā)彰顯。
原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2020年4月3日第13、14期
