雙軌制“不平衡資金”現(xiàn)象解析
雙軌制“不平衡資金”的簡明示意
山東現(xiàn)貨試點的“不平衡資金”構成非常直觀。為說明核心邏輯，抽掉技術細節(jié)，假設不考慮構成優(yōu)先發(fā)電的不同類型，同時假設中長期價格是現(xiàn)貨價格的理性預期，那么山東現(xiàn)貨試點的不平衡資金其實就可采取圖1的簡明模式來展示。
一部分是優(yōu)先發(fā)電對市場化發(fā)電的電量替代，也就是圖中“電量不平衡資金”陰影部分。由于替發(fā)電量結算價格差異，這部分不平衡資金可能代表兩部分。如果用戶按中長期價格結算，那么價格差按基準電價與中長期價格計；如果用戶按現(xiàn)貨價格結算，那么價格差按基準電價與現(xiàn)貨價格計。
另一部分是優(yōu)先發(fā)電替代市場化發(fā)電后使市場化機組“可能”損失的容量費，即圖中“容量費不平衡資金”。之所以稱之為“可能”，是因為容量費具有政策條件性，即是否以機組出力為前提。如果政策規(guī)定無論是否出力電廠都獲得容量費，那么這應成為發(fā)電商的收入；如果規(guī)定容量費以出力為條件，那么就不構成發(fā)電商收入。
不同優(yōu)先發(fā)電類型會給模型造成一些影響，但并不影響基本邏輯。可再生能源發(fā)電、外來電、市場化機組基數(shù)電量、核電等產生不平衡資金的方式本質相同，都會造成各時段現(xiàn)貨市場的不平衡資金，只是各自貢獻特征和程度有所差異。比如，可再生能源發(fā)電由于其默認的最高優(yōu)先級，在各時段市場運行中除了替代市場電量外，還可能替代其他優(yōu)先發(fā)電?；鶖?shù)電量并沒有出現(xiàn)在試運行期內，因此沒有產生不平衡資金，如果造成也只是產生電量不平衡資金，不會產生容量費不平衡資金。不同優(yōu)先發(fā)電類型涉及的利益主體不同，給不平衡資金的分攤造成困難，成為各方爭論的焦點。
雙軌制不平衡資金造成市場扭曲
要完整理解雙軌制不平衡資金，還需要深入探討兩個問題：第一，不平衡資金規(guī)模是否反映了全部影響？第二，優(yōu)先發(fā)用電制度是否具備自發(fā)平衡的能力？
針對上述第一個問題，答案是否定的。國內已有分析僅關注基于市場實際運行結果而形成的不平衡資金，這是一個顯性結果，但不能全面反映雙軌制的真實影響。除顯性的不平衡資金外，還有兩部分資金值得關注，也更代表計劃與市場的沖突：即擠壓收入和轉移收入。
擠壓收入。擠壓收入是一種隱藏但卻更重要的價格效應，反映的是因為雙軌制的存在，我們看到的現(xiàn)貨市場價格已經(jīng)是一個被向下扭曲的價格。
多種電源類型的優(yōu)先發(fā)電會使供給曲線變得更平緩。高成本電源，比如外來電（以全成本影響省級現(xiàn)貨市場）、保價可再生能源發(fā)電、氣電等電源，以及市場化機組的基數(shù)電量等均會使市場化供給曲線的斜率變小。優(yōu)先發(fā)用電的規(guī)模即使平衡，也會扭曲市場供給曲線；而當優(yōu)先發(fā)電多于優(yōu)先用電時，扭曲更加嚴重。當然，保障小時數(shù)之外不保價的可再生能源發(fā)電等會降低市場化供給曲線的截距，但這種增量作用微乎其微。
因此優(yōu)先發(fā)用電扭曲了現(xiàn)貨市場供求關系，而規(guī)模不平衡又加劇了扭曲，造成優(yōu)先發(fā)電替代市場化發(fā)電后現(xiàn)貨價格進一步不合理下行，市場化機組因此損失部分現(xiàn)貨市場收入。實際上，這是市場化機組應得但被扭曲的供給曲線壓縮掉的收入，所以稱為“擠壓收入”。
擠壓收入無法從單純的市場出清結果上反映出來，但卻是現(xiàn)行優(yōu)先發(fā)用電制度的根本弊端所在，因此，也從根本上決定了處理計劃與市場關系的方向和思路。這也表明，針對不平衡資金的事后分攤是以保留市場扭曲為前提的，治標不治本。
轉移收入。如果說擠壓收入影響市場化機組的現(xiàn)貨市場收益，那么轉移收入則更直接地影響市場化機組參與現(xiàn)貨市場的激勵和反映市場體系的缺陷。
假定優(yōu)先發(fā)用電規(guī)模平衡，那么市場化發(fā)用電供求完全由現(xiàn)貨市場價格來引導平衡；而如果優(yōu)先發(fā)電多于優(yōu)先用電，那么便產生一個權衡：是以優(yōu)先發(fā)電滿足市場化用戶為重，還是以市場價格引導市場需求為重？現(xiàn)有制度安排選擇了前者，從而產生一個矛盾：既將用戶界定為了市場化用戶；又在限制市場價格引導市場化供求的能力。
系統(tǒng)運營層面表現(xiàn)為優(yōu)先發(fā)電以一種不平衡的“邊界”約束影響現(xiàn)貨市場價格，使優(yōu)先發(fā)電能夠越界到市場化部分，從而產生兩種影響。
一方面，轉移收入影響市場主體對“身份”的偏好，抑制發(fā)電主體參與現(xiàn)貨市場的激勵。很明顯，既然優(yōu)先發(fā)電身份能旱澇保收，為什么要參與市場？這種激勵還會轉化為政府的決策困難并產生尋租機會，比如發(fā)電主體會盡力避免參與市場、爭取必開身份、保持基數(shù)電量或爭取政府補貼等等，而這些現(xiàn)象都已經(jīng)多多少少出現(xiàn)在試點當中。
另一方面，轉移收入構成市場化機組無處彌補的“機會成本”。比如，優(yōu)先發(fā)電全部是可再生能源發(fā)電，在其大發(fā)時，常規(guī)火電機組讓渡市場份額也就失去了對應出力的收入，因為現(xiàn)有市場體系尚無法根據(jù)其輔助服務和容量提供收入來源。市場化發(fā)電主體只能是失之東隅，卻無法收之桑榆。
轉移收入并非理所當然，反映了現(xiàn)有市場的不穩(wěn)定和不完整。就不穩(wěn)定而言，優(yōu)先發(fā)用電無法通過一種平衡的、可預期的方式來影響市場化配置，增加了市場化發(fā)電主體的風險；就不完整而言，現(xiàn)貨市場體系并沒有能力去消化優(yōu)先發(fā)用電的全部影響。這就說明，解決與轉移收入并存的“不平衡資金”，絕不止于分攤，需要科學把握市場激勵和市場設計。
優(yōu)先發(fā)用電不具備自發(fā)平衡能力
針對前述第二個問題，答案也是否定的。理解這一點非常重要，這是根本改變對雙軌制下優(yōu)先發(fā)用電間關系理解的關鍵。理論上，如果要使優(yōu)先發(fā)用電之間滿足財務平衡，那么在現(xiàn)有機制下，合理的優(yōu)先發(fā)用電電費需要遵循的必要條件是：
優(yōu)購支出+交叉補貼額=優(yōu)發(fā)收入
即，優(yōu)先用戶支付一部分電費，電網(wǎng)代付一部分電費，二者之和等于優(yōu)先電廠收入。
假設我們希望優(yōu)先發(fā)用電制度能夠不影響現(xiàn)貨市場，那么就必然要求合理設定基準電價、銷售電價和輸配電價（的交補部分），才可能使優(yōu)先發(fā)用電之間實現(xiàn)財務和規(guī)模的雙平衡（假設各時段均能完美平衡）。但在既定政府定價下，這一條件幾無可能滿足。
即便規(guī)模平衡，在既定政府定價下，優(yōu)先發(fā)用電內部的財務不平衡也不可避免。比如，如果優(yōu)先發(fā)電是高成本電源，優(yōu)先用電是低價格用戶，不平衡資金仍會產生，也就是說，即便加上交補額也無法滿足電廠收入；另一方面，也可能出現(xiàn)輸配電價對電網(wǎng)企業(yè)的過度補貼，即交補額在滿足優(yōu)先購電外還有盈余。
綜上，優(yōu)先發(fā)用電制度內部平衡取決于政府定價水平和結構的合理性。但如果政府定價能夠做到合理協(xié)調，那么市場建設似乎也就多余了。根本上，優(yōu)先發(fā)用電制度不具備自發(fā)平衡的能力，只能依附于扭曲的計劃-市場關系，但其“優(yōu)先”卻決定了價格結算剛性，導致其對現(xiàn)貨市場的扭曲作用是必然的、內生的。
優(yōu)先發(fā)電不一定要優(yōu)先用于平衡優(yōu)先用電，針對優(yōu)先發(fā)電規(guī)模調整的思路并不能根除不平衡資金問題，而應該通過改變對優(yōu)先發(fā)用電的理解，來創(chuàng)新解決思路。
計劃與市場沖突的體制機制根源
在進一步討論造成雙軌制不平衡資金的體制機制癥結時，厘清雙軌制與市場機制間的銜接是認識不平衡資金癥結的切入點。
頂層設計層面的模糊認識
計劃放開不等于市場建成；市場建設也絕非將放開部分以某種方式組織起來即可，關鍵是未放開的計劃部分如何影響市場建設——這是由電力技術經(jīng)濟特性所決定的。電力市場一定是基于系統(tǒng)層面的資源配置機制的重構，而不是人為限定的局部優(yōu)化。將放開的主體用所謂市場方式組織起來，是一種局部放松管制，而局部放松管制非系統(tǒng)重構的教訓在國外電改，特別是美國多有出現(xiàn)，這也是Kahn（1988）對美國上世紀80年代電改提出的警示。
我們注意到，在面對雙軌制不平衡資金時，許多研究者圍繞計劃發(fā)用電或市場發(fā)用電規(guī)模是否平衡提出了“放”的觀點。當然，市場化肯定意味著放開，但有些問題仍值得考慮：放開是否就代表了市場建設？所有市場主體是否都承受“放”的影響？
一方面，優(yōu)先發(fā)用電和市場發(fā)用電各自的規(guī)模是否平衡是一個偽問題。優(yōu)先發(fā)用電規(guī)模平衡本身就在考驗計劃的合理性，如前所述，只要計劃認定優(yōu)先發(fā)電、用電身份，那么不平衡資金就是內生的，況且“放開”不代表放開部分有能力、有條件融入市場，仍需某種與市場銜接的制度安排；而針對市場發(fā)用電規(guī)模是否平衡的判斷則是在代替市場機制做決策，如果這種判斷合理，那么市場價格波動便沒有意義，“放”或“規(guī)?！苯鉀Q不了市場建設問題。
另一方面，計劃電量放開的政策在實踐中也難以做到規(guī)模平衡。在全面放開經(jīng)營性用戶的背景下，有的省份市場化用戶比例非常高，比如可能由于二產比重高，但如果可再生能源發(fā)電裝機或外來電比例較高，那么市場化機組比例就非常低。同時，伴隨著能源轉型及產業(yè)結構調整，規(guī)模平衡本身更難定義——這恰恰是我們希望市場發(fā)揮的作用。
這就需要我們突破對雙軌制和優(yōu)先發(fā)用電制度的理解。目前國內普遍的簡單理解是優(yōu)先發(fā)用電和市場化發(fā)用電并存就是雙軌制，這并不準確。準確的定義是計劃配置機制與市場配置機制的并存，而且是計劃凌駕于市場之上。實際上，市場環(huán)境完全可以容納優(yōu)先發(fā)用電，多數(shù)成熟的國外競爭性電力市場也都有特殊的受管制發(fā)電商和用戶，并非中國特例。
我國雙軌制的問題在于為優(yōu)先發(fā)用電創(chuàng)造了一種計劃超越市場的主次安排，并默認優(yōu)先發(fā)電和優(yōu)先用電先平衡，在優(yōu)先發(fā)電規(guī)模相對更大時，由市場化用戶去匹配優(yōu)先發(fā)電。
就頂層設計而言，正確的改革思路應該是，優(yōu)先發(fā)電如何與市場機制對接，優(yōu)先用電如何與市場機制對接，而不是人為地推動優(yōu)先發(fā)電與優(yōu)先用電的供求匹配。那么，放開兩頭形成的優(yōu)先發(fā)用電可以存在嗎？可以，但是優(yōu)先發(fā)電與優(yōu)先用電之間必須解耦！明確了這一點，就可以理解，優(yōu)先發(fā)用電和市場化發(fā)用電各自的規(guī)模，本質上是市場建設的結果，而不是目標；同時也就掃除了市場建設的思想認識障礙，明確了改革的正確方向！
市場建設的不足與缺失
現(xiàn)行現(xiàn)貨市場模式的“能”與“不能”。計劃與市場的主次定位，應該在市場設計中得以體現(xiàn)。盡管目前的現(xiàn)貨市場設計采用所謂“集中式”的全電量優(yōu)化，本質上卻是凈電量優(yōu)化，是與PJM和英國等均類似的凈電力庫。不過，這種凈電力庫還不是真正的凈電量優(yōu)化，而是以優(yōu)先滿足優(yōu)先發(fā)用電為前提。同時，現(xiàn)行設計僅能解決優(yōu)先發(fā)電的消納和優(yōu)先用電的滿足，但是，卻無力解決市場形成的出清價格與優(yōu)先發(fā)用電價格間的結算關系。
實際上，凈電力庫的市場出清要以自調度的平衡合同為邊界。合同事前平衡決定了這些市場中不會存在雙軌制不平衡問題，從而不會扭曲市場結算關系，市場主體只需結算合同執(zhí)行偏差。在PJM下，自調度的合同偏差要以實時價格結算；在雙邊模式下，雙邊合同偏差則通過不平衡市場價格結算，它們本質上都是以統(tǒng)一的現(xiàn)貨市場來結算。
當市場存在特殊發(fā)電主體時，假如沒法通過事前合同確定平衡的供求關系，就需要通過事前政策確定某種結算機制，比如加拿大安大略省的“整體調整費”（Global Adjustment）制度。在這種情況下，盡管市場運行仍會受到特殊市場主體的影響，但市場化發(fā)用電主體對現(xiàn)貨市場的預期會更明確，風險也更小。
那么如何使市場模式能夠更準確地反映經(jīng)濟關系呢？一是完善事前合同關系，二是完善事前結算關系。這兩個任務都是先進技術支持系統(tǒng)所無法解決的，因此市場建設重點是理順優(yōu)化模型背后的交易和結算關系，否則技術優(yōu)化的過程只可能帶來劣化的經(jīng)濟結果。
市場體系和市場機制仍有明顯欠缺。將各種優(yōu)先發(fā)電混同于“優(yōu)先”之中，掩蓋了市場建設的許多重要內容，也使市場體系難以完善，市場機制難以充分發(fā)揮作用。
一是可再生能源發(fā)電全額消納難以持續(xù)?？稍偕茉窗l(fā)電的優(yōu)先使市場建設忽略了如何圍繞現(xiàn)貨市場構建完整市場體系的問題。
可再生能源發(fā)電的市場化消納已經(jīng)面臨兩個現(xiàn)實障礙。第一，如何使政策性保障機制與市場機制銜接。目前的配額制尚未與市場機制有效銜接，主要通過電網(wǎng)全額保障性收購來分攤。隨著可再生能源發(fā)電不斷增長，系統(tǒng)負荷特性不斷變化，全額消納的真實系統(tǒng)成本正在提高。同時，日益增加的存量補貼缺口也成為巨大的財政負擔。第二，如何通過完善市場交易品種體系使市場完整反映可再生能源發(fā)電的系統(tǒng)成本?？稍偕茉窗l(fā)電的間歇性和隨機性決定了現(xiàn)貨市場是必然甚至唯一的有效機制，但現(xiàn)貨消納需要輔助服務和容量機制支撐。目前的市場設計未能將現(xiàn)貨、輔助服務和容量統(tǒng)籌設計，導致常規(guī)電源在支撐可再生能源消納時，面臨運行和經(jīng)營壓力。
二是外來電的交易機制未體現(xiàn)地區(qū)間訴求。外來電的優(yōu)先會限制正確協(xié)調本地與外地市場關系，以及構建區(qū)域和全國市場建設的方案選擇。
外來電的價值在于擴大資源配置范圍，提升資源配置效率，尤其是外來電中具有高比例清潔能源時，更值得鼓勵。不過，外來電的“外來”屬性是以滿足地方需求為前提，那么用多少、怎么用，首先要考慮地方用戶的實際需要，而這恰是“邊界”處理方式不能解決的。外來電不是凌駕于地方電力市場之上的存在，而應是滲透地方電力市場的內在，也就是說，外來電需要有地方批發(fā)市場的用戶主體來代表輸入地區(qū)的需求。無論采用何種模式的跨省跨區(qū)交易，這都是最基本的市場結構要求。
缺乏代表外來需求的需求側主體會帶來一個問題，即兩地電網(wǎng)企業(yè)的交易合同是否代表兩地之間的真實供求關系？很明顯，現(xiàn)有交易機制缺少一個關鍵環(huán)節(jié)，即本省電網(wǎng)企業(yè)與本省售電主體之間的契約關系，由此決定了，名義上是一種跨省跨區(qū)交易的供求平衡合同，在地方電力市場運行中，卻實質僅作為“純外生電源”。在現(xiàn)有交易機制下，外來電沖擊地方電力市場，引發(fā)不滿也就不足為怪。
目前跨省跨區(qū)交易由電網(wǎng)企業(yè)組織，電網(wǎng)企業(yè)既是系統(tǒng)運營機構，又是交易組織機構（股東），同時又是電力交易方，這就導致網(wǎng)絡環(huán)節(jié)市場勢力容易向交易環(huán)節(jié)的延伸，跨省跨區(qū)交易缺乏成本約束，這種局面與擴大資源配置范圍的初衷并不能充分一致。
三是其他優(yōu)先發(fā)電的認定也制約市場建設。必開機組的寬泛認定不利于現(xiàn)貨市場和輔助服務市場體系的構建；熱電聯(lián)產、核電等機組的優(yōu)先也值得探討；基數(shù)電量的設定更多基于改革過渡角度的考慮，給予市場化機組一個保底收入，但只應是暫時性安排，不宜長久保持，否則也影響市場體系完善。
市場結構的體制性缺陷
雙軌制本質上否認電力技術經(jīng)濟特性和系統(tǒng)（總供求）實時平衡要求的經(jīng)濟含義，系統(tǒng)實時平衡不會因為優(yōu)先和市場的人為劃分而自動變成兩個獨立平衡的子系統(tǒng)，所有電廠（無論優(yōu)先市場）都無法確認發(fā)電流向哪類用戶，所有用戶也無法確認用電來自哪類電廠。
這就凸顯出完備的交易關系對電力市場的關鍵影響。市場化發(fā)用電部分已有市場契約來確定交易和結算關系，而優(yōu)先發(fā)用電部分則仍沿用傳統(tǒng)計劃管理方式，具有隨意性和隨機性。優(yōu)先發(fā)電服務誰，優(yōu)先用電由誰來服務，并不是政府定價能夠決定的，也不是確定了優(yōu)先身份就能解決的。而這些問題不通過事前的交易關系明確，計劃內部的財務不平衡和規(guī)模不平衡，就必然隨系統(tǒng)運營而影響到所有市場主體，扭曲市場的效率。
解決這個問題并不需要優(yōu)先發(fā)電與優(yōu)先用電之間先行平衡，再由市場部分去調劑余缺，而是從優(yōu)先發(fā)用電主體與批發(fā)市場關系入手。本質上要把握兩點：一是涉及優(yōu)先發(fā)用電的交易同樣構成批發(fā)市場的交易關系；二是優(yōu)先發(fā)用電的交易是一種特殊交易，其交易及相應結算需要政府參與其中。
這需要從契約視角去構建優(yōu)先發(fā)用電的交易關系。首先需要市場結構具有完備性，也就是說，批發(fā)市場中既有代表優(yōu)先發(fā)電的明確主體，也有代表優(yōu)先用電的明確主體。優(yōu)先發(fā)電的企業(yè)屬性使其自然成為批發(fā)市場主體，但優(yōu)先用電卻面臨著參與批發(fā)市場的組織問題，因為優(yōu)先用電涉及大量分散的中小用戶。直觀上，代表優(yōu)先用電的主體自然是電網(wǎng)企業(yè)。但在市場環(huán)境下，電網(wǎng)企業(yè)具備的電網(wǎng)資產所有者、系統(tǒng)運營機構和交易組織機構功能，決定了其不適合以網(wǎng)售一體化模式參與電力交易，因為理論上沒有理由可以確信電網(wǎng)企業(yè)不會利用其網(wǎng)絡環(huán)節(jié)市場勢力而影響電力交易的效率，同時這也會增加監(jiān)管的難度和復雜性。比如在山東的外來電和省內可再生問題上，省電網(wǎng)企業(yè)在省間市場是外來電購電方，同時，又是實際的省內售電方兼省內購電方；在造成不平衡資金時，電網(wǎng)企業(yè)傾向于將責任推向省內可再生能源發(fā)電；相應地，省內則傾向于將責任推向外來電。由此造成當事各方間的爭議。
要解決這種爭議，一個根本性的體制措施便是明確事前責任主體，而這又需要改革市場結構。正因為如此，經(jīng)濟學家才一直強調，從市場建設角度，針對電網(wǎng)環(huán)節(jié)的改革重點并非壟斷環(huán)節(jié)的內部拆分，而是壟斷環(huán)節(jié)與競爭性環(huán)節(jié)的有效分離。目前問題的癥結恰恰在于，電網(wǎng)自然壟斷環(huán)節(jié)與競爭性電力交易業(yè)務并未實現(xiàn)有效分離。
在契約環(huán)境比較完善的國家中，比如英國，其電改重心是通過所有制改革來調整市場結構；在市場結構天然基礎較好（所有權高度分散）的國家中，比如美國，其電改重心則是通過重構契約關系來協(xié)調各方利益，正如Joskow&Schmalensee（1983）在他們奠定美國電力組織形式的經(jīng)典著作中指出的，電力市場建設首先要理順批發(fā)市場的各類契約關系。
在我國，電力市場建設的任務更為艱巨，因為要通過調整市場結構來完善電力交易的契約體系?，F(xiàn)行的優(yōu)先發(fā)用電制度已經(jīng)使批發(fā)市場無法具備完整的市場結構，自然無法建立起完備的交易契約體系。因此，要從根源上解決雙軌制不平衡資金，首先要從市場結構角度入手，為完備契約關系的構建奠定基礎上，在此基礎上，合理設計針對優(yōu)先發(fā)用電的各類管制契約，與以現(xiàn)貨市場為核心的電力批發(fā)市場實現(xiàn)有效銜接。
解決雙軌制的思路與建議
準確理解雙軌制下的優(yōu)先發(fā)用電制度
準確理解否定雙軌制的真正含義。否定雙軌制并不是否定優(yōu)先發(fā)電和優(yōu)先用電的存在，而是否定針對優(yōu)先發(fā)用電的計劃機制。市場化環(huán)境需要的是統(tǒng)一的資源配置機制，但統(tǒng)一機制能夠容納異質性的契約關系，政府部門可以針對某類或某些市場主體，包括發(fā)電商和用戶采取特殊政策，這恰恰是不少國內學者和政策研究者主張管制合同或政府授權合同的原因。否定雙軌制的根本原因，是它阻礙著市場建設的順利推進，但不并否認一些市場主體在現(xiàn)階段沒有能力或沒有條件直接參與電力批發(fā)市場。針對這些主體的處理方式，要以有利于推進市場建設為依據(jù)來選擇合理的制度設計，而非想當然地沿用計劃機制?？傊诵牡脑瓌t是讓優(yōu)先主體去適應市場，而不是讓市場去適應優(yōu)先交易。
破除優(yōu)先發(fā)用電先行平衡的錯誤觀念。優(yōu)先發(fā)電先行平衡是一種延續(xù)自計劃時期的傳統(tǒng)觀念。沒有任何理由可以默認優(yōu)先發(fā)電就應用于滿足優(yōu)先用電，同時也沒有任何理由支持優(yōu)先用戶（包括售電公司）不能參與批發(fā)市場競爭性購電。實際上，優(yōu)先用戶參與批發(fā)市場競爭性購電是國際普遍慣例，特別是由于優(yōu)先用戶往往是管制低電價用戶，低價用戶尋求低價電源更是一種合理選擇。只不過，優(yōu)先用戶需要解決組織問題，但這并不會構成太大困難。優(yōu)先發(fā)電的類型較多，如果將各類電源都混為優(yōu)先并采用單一的計劃機制，那么一方面會使市場建設難以推進，因為除了對市場的扭曲外，不同類型發(fā)電融入市場的方式及所需改革政策也存在差異；另一方面，也容易造成相關各方的利益沖突和爭議，簡單來說，就是由“優(yōu)先”造成的成本（正如雙軌制不平衡資金）如何在具有“優(yōu)先”身份的各類主體之間進行歸責和分攤。因此，解決優(yōu)先發(fā)用電問題的一個基本前提是首先解耦優(yōu)先發(fā)用電間的默認購售關系。
消除雙軌制不平衡資金的具體建議
在給出具體建議之前，不妨再概括一下問題的邏輯——現(xiàn)行優(yōu)先發(fā)用電制度下，優(yōu)先發(fā)用電內部無法實現(xiàn)財務與電量平衡，現(xiàn)有市場設計僅是將這種內生不平衡傳遞到市場化部分，造成的后果除了顯性不平衡資金外，更重要的在于：扭曲現(xiàn)貨市場價格、抑制市場參與激勵和加重市場主體成本負擔。簡而言之，計劃越界市場，導致市場難以有效運行。
政策建議包括兩個層面：一是如何處理不平衡資金；二是如何推動優(yōu)先主體與市場機制的融合或銜接。
消除雙軌制不平衡資金的基本方向。以體制改革構建統(tǒng)一的市場交易機制，調整優(yōu)先發(fā)用電制度，使其以一種平衡的、可預期的方式影響現(xiàn)貨市場。
一是優(yōu)先用電與市場的銜接。優(yōu)先用電與市場銜接的關鍵是解決好優(yōu)先用戶的組織問題，宜交由法人獨立的電網(wǎng)企業(yè)售電公司負責。省內優(yōu)先用電由電網(wǎng)售電公司作為省內默認或兜底售電公司，參與批發(fā)市場競爭性采購。電網(wǎng)售電公司的購電費用來源包括優(yōu)先用戶的電費和輸配電價中的明補額，理論上足以支付批發(fā)市場購電費用。電網(wǎng)售電公司參與電力批發(fā)市場，會使電力批發(fā)市場具有完整的需求側主體，不再是一個割裂的市場。
二是優(yōu)先發(fā)電與市場的銜接。要推動凌駕于市場之上的計劃機制，轉變?yōu)闈B透于市場之內的機制。優(yōu)先發(fā)電與市場的銜接需要根據(jù)不同優(yōu)先發(fā)電類型確定其改革方向和具體內容。
第一，針對外來電，基本方向是推動其直接參與市場。這需要省級市場具備代表外來電的批發(fā)購電主體，類似地，可由電網(wǎng)企業(yè)售電公司代表省內用戶（優(yōu)先及市場用戶）與省外發(fā)電企業(yè)或電網(wǎng)企業(yè)簽訂外購合同。該合同的偏差結算，可由政府確定單獨結算規(guī)則，并逐步過渡到按現(xiàn)貨價格結算。相應地，省內現(xiàn)貨市場出清以外購合同作為邊界，不再以外來電作為邊界。這樣的好處是，不必由省內用戶直接采購省外電源，與傳統(tǒng)機制更易銜接，同時又使省內市場結構保持完整。
第二，針對可再生能源，方向同樣是逐步推動參與市場。一方面要完善現(xiàn)貨市場機制，加強時序市場體系，提高現(xiàn)貨價格信號的準確性，同時要加強配額制與電力市場的銜接。目前，完成配額任務主要依靠電網(wǎng)全額消納來支撐，市場交易發(fā)揮的作用非常有限。另一方面要根據(jù)系統(tǒng)特性變化和常規(guī)火電機組功能變化，為常規(guī)火電提供新的市場和收入來源，主要是輔助服務市場和容量保障機制。
第三，必開機組的優(yōu)先發(fā)電要明確必開認定依據(jù)，除少數(shù)可靠性必開機組確定專門的定價機制外，其他類型的必開機組應根據(jù)系統(tǒng)功能，推動進入現(xiàn)貨或輔助服務市場。熱電聯(lián)產則應該推動進入市場，保量不保價。基數(shù)電量應逐步壓縮直到取消，代替以容量保障機制。核電機組也應考慮逐步進入市場。
處理轉型期不平衡資金
只要市場存在特殊發(fā)用電主體，并適用政府定價，那么某種形式的不平衡資金便一定存在的。但這種不平衡資金不同于雙軌制不平衡資金，是要以平衡的、可預期的方式影響現(xiàn)貨市場，因此對市場的扭曲要小得多（當然不是沒有）。在優(yōu)先發(fā)電充分融入市場之前，這部分平衡資金是需要專門解決的。
解決思路是，事前確定不平衡資金的結算關系，將所有不平衡資金總額在所有市場化用戶身上分攤。實際上是將不平衡資金視為從計劃向市場轉型階段的整體過渡成本。如前所述，優(yōu)先用戶可以通過解決組織問題融入批發(fā)市場，因此轉型期不平衡資金主要來自于優(yōu)先發(fā)電。針對優(yōu)先發(fā)電的處理在國外電力市場也有多有應用，比如加拿大安大略省的“整體調整費”（Global Adjustment），其特點就是將圖1中“電量不平衡資金”按政府確定的規(guī)則分攤到所有市場化用戶身上。
盡管這仍會扭曲市場價格，但好處也顯而易見，為市場提供了確定性。隨著市場的成熟，推動各類優(yōu)先電源能夠更好融入市場，在完善市場體系，健全市場機制的基礎上，轉型期不平衡資金也會相應縮小，市場價格的經(jīng)濟信號功能也會更強。當然，長期來看，只要不平衡資金降低到不嚴重影響市場效率的水平就可以接受。
總之，雙軌制不平衡資金確實是一個大問題，但根源在于計劃仍凌駕于市場之上，優(yōu)先發(fā)電制度掩蓋或包裹起了許多應該在市場建設中解決的問題。因此，解決雙軌制不平衡資金問題也就是市場建設問題，整體上把握四個原則：第一，改變計劃和市場的從屬定位；第二，以體制改革推動機制完善；第三，健全電力市場體系；第四，從事后分攤轉向事前契約構建。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2020年9期，作者供職于中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院。
