伴隨著深圳特區(qū)的發(fā)展，深圳市電價改革經(jīng)歷了40年左右的發(fā)展歷史，有力支撐了當(dāng)?shù)仉娏κ聵I(yè)與經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)同發(fā)展。1989年，廣東省物價局和廣東省經(jīng)濟(jì)委員會同意在深圳供電局供電范圍內(nèi)實(shí)行新的電價體系，并規(guī)定以后電價合理變動均由深圳市政府自行調(diào)整，深圳市電價改革較之省內(nèi)其他城市先行一步。在保證當(dāng)時的廣東省電力工業(yè)局利益的前提下，同時又給予深圳市發(fā)展特區(qū)電力事業(yè)一定的自主權(quán)，深圳市建立了有別于省內(nèi)其他城市的獨(dú)立電價體系。2003年，深圳市電價定價權(quán)限上收國家和廣東省。2014年，深圳市被批復(fù)開展輸配電價改革試點(diǎn)，探索建立健全科學(xué)合理的輸配電價形成機(jī)制，輸配電價改革在深圳市成功試點(diǎn)破冰。此次核定深圳市輸配電準(zhǔn)許收入和輸配電價，標(biāo)志著輸配電價改革試點(diǎn)邁出實(shí)質(zhì)性步伐，推動著全國電力體制改革進(jìn)一步深化。
在實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的目標(biāo)過程中，深圳市實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等減排措施的空間有限，需要充分發(fā)揮體制機(jī)制改革的基礎(chǔ)作用，深圳市電價改革再出發(fā)意義重大。同時，《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》要求深圳市加快建立綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系、大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)綠色消費(fèi)，繼續(xù)實(shí)施能源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動。深圳市承擔(dān)著“先行示范區(qū)”和“粵港澳大灣區(qū)”雙區(qū)建設(shè)的特殊使命，電價體制機(jī)制的改革完善也有利于全力服務(wù)綠色低碳的“雙區(qū)”建設(shè)。
因此，為保障深圳市清潔能源優(yōu)化配置、電力系統(tǒng)效率提升以及盡早助力國家完成“30·60雙碳”目標(biāo)，深圳市在輸配電價改革試點(diǎn)以及形成科學(xué)合理的輸配電價機(jī)制之后，對于如何健全完善電價管理體制機(jī)制，有效發(fā)揮電價機(jī)制在電力系統(tǒng)發(fā)輸配售各個環(huán)節(jié)的重要作用還值得進(jìn)一步研究。
“雙碳”目標(biāo)下深圳市電力行業(yè)面臨的新機(jī)遇
踐行碳達(dá)峰、碳中和戰(zhàn)略，關(guān)鍵在于能源低碳轉(zhuǎn)型，而電力則是能源碳減排戰(zhàn)場的主力軍。一方面，加快能源低碳生產(chǎn)，在能源供給側(cè)推進(jìn)發(fā)展水電、安全發(fā)展核電、加快發(fā)展光伏和風(fēng)電，構(gòu)建多元化清潔能源電力供應(yīng)體系；另一方面，推動能源綠色消費(fèi)，在能源消費(fèi)側(cè)提高終端消費(fèi)電氣化水平和鼓勵全社會節(jié)能提效，形成高電氣化和高效率化的能源消費(fèi)利用體系。對于深圳市來說，電力部門作為深圳市最主要的工業(yè)直接碳排放源，其碳減排對深圳市完成節(jié)能減排任務(wù)至關(guān)重要，這就要求電力行業(yè)在供給、輸送、消費(fèi)及體制機(jī)制等方面進(jìn)一步完善升級，進(jìn)而支撐助力深圳市能源電力行業(yè)盡早以較低峰值達(dá)峰。
一是能源開發(fā)生產(chǎn)清潔化，低碳發(fā)電在電源中的支撐作用得到加強(qiáng)。深圳市地處廣東省南部沿海，資源較為匱乏，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的煤、油、氣等能源全部都要從內(nèi)陸或港口輸入。與其他地區(qū)低碳轉(zhuǎn)型壓力較大不同，深圳市不需要從煤電為主的電源結(jié)構(gòu)向清潔低碳發(fā)電跨越式發(fā)展，這是因?yàn)樯钲谑鞋F(xiàn)已形成由核電、氣電、煤電、新能源發(fā)電等構(gòu)成的多元化電源結(jié)構(gòu)。因此，在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的背景下，深圳市天然氣、新能源等行業(yè)正在迎來重要的戰(zhàn)略發(fā)展機(jī)遇期，這些低碳發(fā)電能源在電源中的支撐作用也將得到加強(qiáng)。
二是能源上下游低碳化，電網(wǎng)輸送將發(fā)揮更加重要的樞紐性作用。在碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)提出的新形勢下，電網(wǎng)作為連接電力生產(chǎn)和電力消費(fèi)的紐帶和橋梁，將責(zé)無旁貸地承擔(dān)起引領(lǐng)“能源生產(chǎn)清潔化、能源消費(fèi)電氣化”這一重任。一方面，由于“西電東送”水電來水情況具有周期性、可再生能源發(fā)電具有不確定性，將導(dǎo)致深圳電網(wǎng)運(yùn)行復(fù)雜性增加及電力供應(yīng)可靠性降低，同時嶺澳核電三期等大量新能源接入也會對深圳電網(wǎng)的電能質(zhì)量和運(yùn)行穩(wěn)定性產(chǎn)生影響。另一方面，綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、電能替代等因素，終端電力需求的快速增長要求深圳電網(wǎng)大幅升級和擴(kuò)充容量。因此，如何既保障新能源大量接入及高效利用西電清潔能源，又滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快速用電需求，是深圳市電網(wǎng)發(fā)揮樞紐性作用的關(guān)鍵。
三是能源消費(fèi)電氣化，需求側(cè)管理成為應(yīng)對電力供需矛盾的重要手段。深圳市公共領(lǐng)域車輛電動化發(fā)展加快，截至2019年底，深圳市新能源汽車保有量26.28萬輛，占全市機(jī)動車總量的10.5%，保有量和占比均位居全國第一，規(guī)?；男履茉雌囘\(yùn)行將帶來更加旺盛的充電需求。隨著可再生能源發(fā)電在電力系統(tǒng)的比例逐步提高以及終端用能電氣化水平的進(jìn)一步提升，清潔能源發(fā)電的出力特性與用戶用電的負(fù)荷特性在時間、空間上的分布與耦合問題逐步顯現(xiàn)。在深圳市部分時段電力供需緊張的背景下，如何以更經(jīng)濟(jì)、有效的需求側(cè)管理手段既充分挖掘用戶側(cè)資源參與需求響應(yīng)的潛力，又推進(jìn)用戶側(cè)用能清潔化和高效化，從而滿足電力電量平衡以及保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行，是深圳市電力需求側(cè)管理的新方向。
四是能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展，電價體制機(jī)制創(chuàng)新動能需要持續(xù)發(fā)力。在碳中和目標(biāo)下的電力系統(tǒng)中，可再生能源發(fā)電比例加快提升，需求響應(yīng)不斷深入，當(dāng)前的電力體制機(jī)制可能難以滿足未來能源發(fā)展演變帶來的挑戰(zhàn)。因此，為加快電力市場化改革步伐與落實(shí)要素市場化配置綜合配套改革開展，深圳市電價管理體制機(jī)制健全創(chuàng)新需要持續(xù)發(fā)力，進(jìn)而滿足深圳市建設(shè)先行示范區(qū)對高質(zhì)量、低碳化供電的需求。
現(xiàn)行深圳市電價改革存在的問題
自2003年深圳市電價管理權(quán)限上收國家及廣東省發(fā)改委以后，深圳市歷次電價調(diào)整均由省物價局按照全省統(tǒng)一統(tǒng)籌調(diào)整。由于國家對上網(wǎng)電價、輸配電價及銷售電價的管理和調(diào)整均從全國一盤棋的角度出發(fā)，無法兼顧深圳市先進(jìn)城市電網(wǎng)的特殊情況，不可避免地帶來了現(xiàn)行電價機(jī)制與深圳發(fā)展現(xiàn)狀及未來發(fā)展趨勢不適應(yīng)的一系列問題。
一是輸配電價管制激勵作用仍待加強(qiáng)。國家層面的輸配電價成本監(jiān)審、核價辦法，主要根據(jù)各省級電網(wǎng)企業(yè)自身的歷史成本和歷史單位電量固定資產(chǎn)等指標(biāo)核定，未體現(xiàn)對管理水平高、投資效率高的電網(wǎng)企業(yè)的正向激勵，也對于促進(jìn)各電網(wǎng)企業(yè)之間的競爭缺乏激勵。按照現(xiàn)行的“準(zhǔn)許成本加合理收益”核價規(guī)則，單位輸配電成本越低、投資效率越高（即歷史單位電量固定資產(chǎn)越低），核定的基期準(zhǔn)許成本及新增投資額就越低，進(jìn)而核定的輸配電價也越低。深圳市萬元固定資產(chǎn)售電量、勞動生產(chǎn)率等效率全國領(lǐng)先，單位供電成本全國最低，實(shí)際輸配電價遠(yuǎn)低于其他省份或城市，導(dǎo)致鞭打快牛問題出現(xiàn)。國家能源局《2018年度全國電力價格情況監(jiān)管通報》顯示，2018年全國電網(wǎng)企業(yè)平均購銷差價（含線損）為0.2054元/千瓦時，而深圳市為0.1330元/千瓦時，深圳市購銷價差大幅度低于全國平均水平。相關(guān)成本監(jiān)審、核價辦法政策雖然在原則中規(guī)定“健全激勵約束機(jī)制，促進(jìn)電網(wǎng)企業(yè)加強(qiáng)管理降低成本”，但在實(shí)際核價工作中并無具體激勵措施，未形成激勵與約束相結(jié)合的完善監(jiān)管機(jī)制，難以調(diào)動電網(wǎng)企業(yè)改進(jìn)管理、提高投資效率的積極性，不利于鼓勵先進(jìn)。
二是天然氣上網(wǎng)電價仍需進(jìn)一步完善。按照國家相關(guān)上網(wǎng)電價政策，目前煤電執(zhí)行“基準(zhǔn)價+上下浮動”市場化機(jī)制，氣電由各省分類型單獨(dú)定價，核電采用“一廠一價”國家定價政策，風(fēng)電分四類資源區(qū)實(shí)行指導(dǎo)價，光伏分三類資源區(qū)實(shí)行指導(dǎo)價。深圳市本地電力較少，大部分來自“西電東送”，但是由于遠(yuǎn)距離輸送存在約束較多等問題，制約著深圳市電力保障。深圳市本地電源中，燃?xì)獍l(fā)電機(jī)組裝機(jī)容量較大，截至2020年末達(dá)到535.6萬千瓦，未來天然氣裝機(jī)容量將在能源低碳轉(zhuǎn)型背景下進(jìn)一步擴(kuò)大。深圳市燃?xì)鈾C(jī)組上網(wǎng)電價根據(jù)國家及省發(fā)改委核定標(biāo)準(zhǔn)來確定，各類型燃?xì)鈾C(jī)組上網(wǎng)電價仍執(zhí)行單一制電價政策。與其他電源相比，深圳市天然氣發(fā)電上網(wǎng)電價較高，燃?xì)馍暇W(wǎng)電價高企以及裝機(jī)容量提升的雙重作用將拉高深圳市社會整體購電成本。此外，深圳市電力市場改革雖然循序推進(jìn)，但天然氣發(fā)電的相關(guān)市場機(jī)制不夠完善，未形成具有足夠競爭力的時間價格信號和位置價格信號來引導(dǎo)燃?xì)鈾C(jī)組投資，而且目前廣東省內(nèi)由于電源結(jié)構(gòu)不平衡，燃?xì)鈾C(jī)組上網(wǎng)電價與燃煤標(biāo)桿價無法同臺競價。
三是終端銷售電價價格水平出現(xiàn)倒掛。深圳市借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建了較為先進(jìn)的銷售電價體系。早在上世紀(jì)90年代，深圳市就根據(jù)用戶用電特性對銷售電價的分類和結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新設(shè)計，目前深圳市銷售電價主要分為“大量工商業(yè)及其他用電”“高需求工商業(yè)及其他用電”“普通工商業(yè)及其他用電”“居民生活電價”等。深圳工商業(yè)電價目錄與全國不同，每次電價調(diào)整均面臨如何對應(yīng)國家的統(tǒng)一政策。近幾年，連續(xù)降低一般工商業(yè)電價造成深圳市“普通工商業(yè)電價”與“大量工商業(yè)電價”“高需求工商業(yè)電價”倒掛，“普通工商業(yè)電價”已低于“大量工商業(yè)電價”，與“高需求工商業(yè)電價”基本持平，電價信號扭曲。同時，深圳市工商業(yè)現(xiàn)行峰谷分時電價政策依據(jù)仍為《國家發(fā)展改革委關(guān)于深圳市峰谷電價實(shí)施辦法（試行）的批復(fù)》（發(fā)改價格〔2004〕1895號）文件，目錄電價峰谷時段劃分未在電改新形勢下進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，也不能適應(yīng)未來高比例新能源電力系統(tǒng)的供需特點(diǎn)。另外，深圳市電價承擔(dān)的隱形交叉補(bǔ)貼較多，主要存在著支付省內(nèi)北部山區(qū)及東西兩翼的地區(qū)間交叉補(bǔ)貼，導(dǎo)致深圳市銷售電價全省乃至全國最高。國家能源局《2018年度全國電力價格情況監(jiān)管通報》顯示，2018年深圳市平均銷售電價全國最高，為0.7470元/千瓦時，高于廣東省平均銷售電價0.6358元/千瓦時。
完善深圳市電價管理體制機(jī)制的建議
電力是關(guān)系到國計民生的特殊商品，電價則是這種特殊商品價值的體現(xiàn)。為緩解“雙碳”目標(biāo)下清潔發(fā)展與電價成本之間的矛盾，考慮“合理補(bǔ)償成本、合理確定收益、依法計入稅金、堅持公平負(fù)擔(dān)、促進(jìn)電力建設(shè)”等原則，能源電力價格形成和成本疏導(dǎo)機(jī)制需要進(jìn)一步健全。深圳市通過各環(huán)節(jié)電價管理體制機(jī)制的完善，創(chuàng)新推動綠色發(fā)展價格機(jī)制，不僅有利于電力系統(tǒng)源、網(wǎng)、荷、儲各環(huán)節(jié)低碳發(fā)展，還有助于深圳市落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求、開展要素市場化配置綜合配套改革。
一是深化深圳市輸配電價改革，激勵與約束相結(jié)合。深圳市已從“量”的發(fā)展轉(zhuǎn)型為“質(zhì)”的提升，這就需要從輸配電價機(jī)制上，滿足電網(wǎng)高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展以及加大電網(wǎng)投資的需要，同時兼顧促進(jìn)新能源入網(wǎng)等政策要求。因此，有必要授予深圳市制定調(diào)整電價的權(quán)限，以輸配電價改革為突破口，繼續(xù)深化輸配電價改革與監(jiān)管方案制定，滿足先行示范區(qū)的建設(shè)需求。首先，允許深圳市結(jié)合省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法，單獨(dú)制定深圳市電網(wǎng)輸配電價定價辦法，綜合考慮深圳的發(fā)展需求和電網(wǎng)建設(shè)情況合理核定深圳輸配電價。其次，出臺輸配電價配套監(jiān)管辦法（即輸配電價日常監(jiān)管、平衡賬戶管理、電網(wǎng)投資管理、電網(wǎng)運(yùn)營績效考核獎懲辦法等四個制度），加強(qiáng)過程監(jiān)管的激勵約束，率先建立獎懲機(jī)制，為全國提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。第三，國外通常設(shè)立專門的接入價回收電廠或用戶接入電網(wǎng)時發(fā)生的專用連接線路、設(shè)備等成本費(fèi)用，這是因?yàn)槿绻幌螂姀S征收接網(wǎng)費(fèi)，會造成電廠更傾向于在靠近廉價發(fā)電資源的地點(diǎn)并網(wǎng)，而不考慮電網(wǎng)遠(yuǎn)距離傳輸成本的高低，不僅意味著發(fā)電裝機(jī)擴(kuò)容給電網(wǎng)投資與運(yùn)行造成的成本增長將不受控制且全部由用戶承擔(dān)，而且還降低電網(wǎng)的投資效益和使用效率。因此，深圳市可探索實(shí)施“接入價+輸配電價”設(shè)計，考慮向電廠收取一定的接網(wǎng)費(fèi)，能一定程度上提供電廠的位置信號，使發(fā)電資源附近的電廠與城市內(nèi)部電廠具備公平競爭的條件。
二是推動深圳市氣電上網(wǎng)電價向“兩部制+氣電價格聯(lián)動”發(fā)展。作為化石能源轉(zhuǎn)向清潔能源的重要橋梁，清潔低碳的天然氣發(fā)電投資成本低、運(yùn)行靈活，其在能源轉(zhuǎn)型格局中的橋梁作用和在電源發(fā)展中的支撐作用長期內(nèi)不會改變。因此，有必要授予深圳市對本地電源制定電價權(quán)限，允許深圳探索建立電源側(cè)靈活的氣電上網(wǎng)電價機(jī)制，既保障電廠基本效益，也能降低社會總體購電成本。首先，為更好地發(fā)揮天然氣發(fā)電機(jī)組應(yīng)急調(diào)峰作用，建議參考上海、浙江和江蘇等地兩部制氣電上網(wǎng)電價，研究推動深圳市氣電上網(wǎng)電價向“兩部制+氣電價格聯(lián)動”發(fā)展。一方面，從價格角度看，兩部制電價能起到促進(jìn)企業(yè)管理和技術(shù)水平提升，引導(dǎo)和鼓勵電力投資的作用，符合我國電力體制改革的方向。另一方面，當(dāng)天然氣價格出現(xiàn)較大變化時，天然氣發(fā)電上網(wǎng)電價也應(yīng)及時調(diào)整。為能夠向下疏導(dǎo)部分氣價波動，深圳市應(yīng)通過科學(xué)的氣電價格聯(lián)動調(diào)整機(jī)制傳導(dǎo)天然氣的原材料成本和供求變化。其次，可考慮推動燃煤電廠向燃?xì)怆姀S購買碳排放指標(biāo)，緩和二者上網(wǎng)電價差距過大的問題，可在一定程度上解決二者在市場上同臺競價的矛盾。
三是優(yōu)化調(diào)整深圳市銷售電價體系結(jié)構(gòu)，理順電價交叉補(bǔ)貼?！半p碳”目標(biāo)將倒逼我國能源轉(zhuǎn)型加速推進(jìn)，未來需求側(cè)將會引入更多的電動汽車、分布式儲能、需求響應(yīng)等新業(yè)態(tài)設(shè)施和技術(shù)，深圳市電力需求響應(yīng)需要呈現(xiàn)精準(zhǔn)響應(yīng)、綠色響應(yīng)等特征，從而促進(jìn)深圳市電氣化高水平發(fā)展。而優(yōu)化調(diào)整銷售電價體系結(jié)構(gòu)，最重要的是授予深圳市自主合理調(diào)整銷售電價的權(quán)限，允許深圳市制定各類電力用戶具體價格水平，以解決銷售電價倒掛、峰谷電價長時間未調(diào)整、交叉補(bǔ)貼等問題。首先，通過深入研究測算，完善深圳市工商業(yè)電價體系，回歸以成本為導(dǎo)向的電價體系結(jié)構(gòu)，在兼顧公共政策的同時，體現(xiàn)電價公平負(fù)擔(dān)的原則。其次，優(yōu)化完善分時電價機(jī)制，適時探索執(zhí)行尖峰電價政策，建立峰谷電價動態(tài)調(diào)整機(jī)制，考慮供需變化、電能成本等因素及時調(diào)整峰谷電價差和峰谷時段劃分，以真實(shí)反映電的商品屬性和時間價值，提升電力系統(tǒng)整體效率和激勵用戶側(cè)自覺錯峰避峰。再次，與廣東省發(fā)展改革委共同研究解決地區(qū)間交叉補(bǔ)貼問題，明確交叉補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，完善廣東售深關(guān)口電價機(jī)制，變暗補(bǔ)為明補(bǔ)，逐步還原電力商品的屬性，理順緩解地區(qū)間的電價交叉補(bǔ)貼問題。
四是探索建立符合先行示范區(qū)定位的電價機(jī)制，支撐“雙區(qū)”建設(shè)。考慮到深圳市社會經(jīng)濟(jì)所處的發(fā)展階段和“雙區(qū)”建設(shè)定位，電價體系相對獨(dú)立、電價改革創(chuàng)新應(yīng)走在全國前列，深圳市可試點(diǎn)探索建立符合先行示范區(qū)定位、體現(xiàn)“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”的科學(xué)合理電價機(jī)制，盡可能滿足用戶多樣化的服務(wù)要求。首先，為反映不同負(fù)荷特性用戶的供電成本差異和需求差異，建議深圳市對工商業(yè)用戶試行負(fù)荷率電價，體現(xiàn)不同負(fù)荷率（利用小時）條件下不同時段的電量電價差異。其次，積極開展可中斷電價、高可靠性電價等電價機(jī)制可行性研究，引導(dǎo)各類電力用戶節(jié)能降耗和挖掘調(diào)峰資源，實(shí)現(xiàn)“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”。再次，落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，開展要素市場化配置綜合配套改革，通過實(shí)施差別電價、差別化供電服務(wù)等機(jī)制，合理引導(dǎo)用電需求與降低單位能耗，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。最后，在國家強(qiáng)化可再生能源電力消納保障機(jī)制和試行綠證制度的基礎(chǔ)上，探索建立清潔能源綠色電價機(jī)制，允許偏好綠色用電用戶自愿消費(fèi)。雖然公用電網(wǎng)無法區(qū)分傳輸電力具體來自何種電源，但能保證個人購買的綠色電力可以被提前消納，通過市場選擇機(jī)制助推電力結(jié)構(gòu)向清潔化方向調(diào)整。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2021年04期，作者：深圳供電局有限公司 鄭?？?陳正飛 王嘉豪 楊志鵬 黃珊，中國電力企業(yè)聯(lián)合會電力建設(shè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)咨詢中心 韓曉宇
