重構(gòu)電力市場體系是深化改革形勢要求
自2015年《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見（中發(fā)〔2015〕9號）文》發(fā)布起，我國新一輪電力市場化改革歷時6年余，覆蓋全國的輸配電價改革已完成第二輪核定，市場化交易電量逐步占據(jù)主導(dǎo)地位，首批現(xiàn)貨市場試點穩(wěn)步推進并進一步擴大試點范圍，市場化改革釋放紅利有力支持了實體經(jīng)濟發(fā)展。
當(dāng)前，我國電力市場化改革取得顯著成效，但存在的諸多問題也不容忽視。全國各地電力市場試點建設(shè)方案雖各有差異，但仍多“照貓畫虎”，以套用國外典型市場模式為主，“水土不服”情況較為突出。比如，對我國電源結(jié)構(gòu)復(fù)雜、需求持續(xù)快速增長等現(xiàn)實國情考慮不足，對新能源大規(guī)模發(fā)展、分布式發(fā)電日漸普及等新形勢新問題考慮不足，對能源轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟性協(xié)同、市場效率與供給安全兼顧等系統(tǒng)性考慮不足等。
隨著電力市場化改革持續(xù)深入推進，這些深層次問題漸次暴露凸顯出來，甚至影響改革順利推進。面向未來構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)需要，深入分析我國能源電力轉(zhuǎn)型發(fā)展要求和現(xiàn)實條件約束，在借鑒世界典型市場成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情進行科學(xué)創(chuàng)新，重構(gòu)具備中國特色的電力市場體系是必要而又迫切的。
當(dāng)前我國電力市場建設(shè)面臨諸多挑戰(zhàn)
目前，我國已經(jīng)建成世界上裝機規(guī)模最大、電壓等級最高、覆蓋范圍最廣的電力系統(tǒng)，取得舉世矚目的電力工業(yè)發(fā)展成就。我國電力市場化改革歷經(jīng)多年，同樣已取得長足發(fā)展，但仍有諸多老大難問題未能妥善解決。碳達峰、碳中和目標(biāo)的提出，將推動我國加速向以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)轉(zhuǎn)型，更是帶來如何適應(yīng)新能源快速發(fā)展等新挑戰(zhàn)。
挑戰(zhàn)之一：新能源快速發(fā)展帶來系統(tǒng)容量保障難題。風(fēng)電、光伏等新能源發(fā)電出力具有隨機性、波動性，相對常規(guī)電源而言僅有電量替代效益而無容量替代效用。隨著系統(tǒng)中風(fēng)光等新能源比重逐步提升，電力供給容量保障短缺風(fēng)險將逐漸凸顯出來。2020年美國加州夏季大停電事故的發(fā)生，一方面因為高溫導(dǎo)致負(fù)荷需求增長，另一方面也因大量新能源裝機低出力導(dǎo)致系統(tǒng)凈負(fù)荷（總負(fù)荷扣除風(fēng)電、光伏出力）明顯增加。國內(nèi)也有類似情況，雖然近年全國風(fēng)電、光伏裝機迅猛增長，但有效供給容量不足仍導(dǎo)致我國中南部部分地區(qū)在今年初及近期出現(xiàn)了電力供應(yīng)短缺問題。解決容量保障問題，僅依賴新能源規(guī)模增加并不夠，還需要依靠各類儲能及其他常規(guī)電源等提供容量支持。在新形勢下如何確保系統(tǒng)容量供給安全，是電力市場機制設(shè)計重點，也是難點。
挑戰(zhàn)之二：電源結(jié)構(gòu)趨于復(fù)雜，導(dǎo)致利益協(xié)調(diào)難度加大。在能源綠色低碳轉(zhuǎn)型過程中，電源結(jié)構(gòu)趨于復(fù)雜化是大勢所趨。當(dāng)前我國東北、華北、華東地區(qū)以火電為主，電源結(jié)構(gòu)較為單一，而西北、華中和南方地區(qū)水電占比較高，電源結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜，隨著新能源快速發(fā)展，各地區(qū)電源結(jié)構(gòu)都將發(fā)生改變。對以化石能源為主的相對均一化電源結(jié)構(gòu)系統(tǒng)而言，采用簡單集中競價、統(tǒng)一邊際出清等電能量市場模式就能基本滿足要求。然而，新能源大規(guī)模發(fā)展，一方面其近零邊際成本特性將對市場出清價格產(chǎn)生沖擊，顯著削弱常規(guī)電源的電能量市場收益能力乃至影響其生存，另一方面新能源資源特性決定了僅依靠自身并不能實現(xiàn)電力可靠供應(yīng)，而需要包括常規(guī)電源在內(nèi)的其他調(diào)節(jié)資源協(xié)同互助。展望未來，在資源特性、邊際成本、資源效用等差異巨大的復(fù)雜電源結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中，主要依據(jù)電量進行利益分配的市場模式顯然無法滿足激勵要求。
挑戰(zhàn)之三：分布式產(chǎn)銷者涌現(xiàn)，催生新的市場交易需求。傳統(tǒng)電力系統(tǒng)主要依賴火電、水電、核電等集中式電源供給電力，大小用戶基本都是純粹的電力消費者。與之相適應(yīng)，當(dāng)前世界各國的電力市場基本都采用了“批發(fā)+零售”兩級市場模式，數(shù)量巨大的中小用戶由零售商代替參與批發(fā)交易，數(shù)量有限的電源主體基本都能直接參與批發(fā)市場。從資源稟賦看，未來新能源必然會走集中式、分布式并舉的發(fā)展道路，分布式光伏等新能源走入千家萬戶是大勢所趨。由此，大量電力用戶將由原來的純消費者變成產(chǎn)銷者，廣大中小用戶不光有買入電力需要，也會有賣出富余電力需要。電力交易需求場景、交易數(shù)量、交易頻次等都將發(fā)生巨大變化，構(gòu)建適應(yīng)大量分布式資源交互需要的市場模式勢在必行。
挑戰(zhàn)之四：市場主體結(jié)構(gòu)不均衡，影響市場競爭績效。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)哈弗學(xué)派認(rèn)為，市場結(jié)構(gòu)決定市場行為，進而影響市場績效。在壟斷市場中，因市場主導(dǎo)者可以發(fā)揮價格影響力，往往導(dǎo)致市場低效率。目前，我國發(fā)電企業(yè)國有資本總體占比近7成，為保障電力供給安全發(fā)揮了“壓艙石”的重要作用，但也存在運營效率有待提升等問題。另外，各省區(qū)也普遍存在單一發(fā)電主體占比過高現(xiàn)象，個別地區(qū)占比甚至超過50%，超過市場壟斷評價標(biāo)準(zhǔn)。為解決市場主體結(jié)構(gòu)不均衡問題，一方面可通過混合所有制改革等方式，推進存量發(fā)電資產(chǎn)股權(quán)改革，另一方面還應(yīng)擴大增量市場競爭，引入更多發(fā)電投資主體，改善整體市場主體結(jié)構(gòu)。在電力市場機制設(shè)計中，如何降低監(jiān)管難度以及擴大市場競爭也是需要考慮的重點。
挑戰(zhàn)之五：改革擱淺成本問題需要妥善解決。我國電力體制經(jīng)歷了由高度計劃到逐步市場化的過程，由此形成改革擱淺成本問題在所難免。從發(fā)電環(huán)節(jié)來說，原標(biāo)桿價格機制提供了穩(wěn)定的收益預(yù)期，投資主體基于政策背書實施了投資建設(shè)電源行為，隨著市場化改革推進，由市場競爭決定的價格收益水平往往難達預(yù)期，甚至難以覆蓋前期投資及運營成本。未來，我國中長期電力需求仍將呈現(xiàn)較快增長，電力供給能力需持續(xù)增強，存量發(fā)電資源作為沉沒成本應(yīng)將其價值最大化，這才是整體社會福利最優(yōu)的選擇。對發(fā)電環(huán)節(jié)改革擱淺成本的妥善處理，既是銜接改革前政策機制的需要，也是保障電力供應(yīng)安全、社會福利最大化的需要，是我國電力市場機制設(shè)計需要關(guān)注的另一重點。
適應(yīng)新形勢要求的新型電力市場設(shè)計
電力市場相關(guān)基礎(chǔ)理論框架產(chǎn)生已超過三十年，但縱覽世界各國電力市場化改革歷程及現(xiàn)狀，電力市場設(shè)計沒有放諸四海而皆準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)答案。各國電力市場既有共性也有特性，可以博采眾家之長，在知其然也知其所以然基礎(chǔ)上，充分借鑒典型市場的成功經(jīng)驗，但也不能削足適履，忽視我國具體國情而生搬硬套國外典型模式。只有將電力市場設(shè)計普遍理論與中國實際進行有機結(jié)合，才能走出真正適合我國國情的特色電力市場建設(shè)道路。
新型電力市場機制設(shè)計需要遵循系統(tǒng)性、包容性和激勵相容原則。缺乏頂層設(shè)計的盲目漸進探索式改革往往容易顧此失彼導(dǎo)致機制缺陷，與之相匹配的查漏補缺“摞補丁式”機制設(shè)計則會導(dǎo)致規(guī)則冗余復(fù)雜，運行效率低下等問題，在電力市場機制設(shè)計中堅持系統(tǒng)性思維尤為重要。好的機制設(shè)計應(yīng)具備包容性，能適應(yīng)技術(shù)經(jīng)濟現(xiàn)狀以及未來發(fā)展需要，電力市場機制設(shè)計同樣需要能兼容當(dāng)前新能源發(fā)電等技術(shù)不具備競爭優(yōu)勢的現(xiàn)狀，以及未來競爭能力可能改變的前瞻需要。激勵相容是評價機制設(shè)計優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，新能源大規(guī)模發(fā)展是實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)，推動構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的必然選擇，但是新能源過快發(fā)展將推高供給成本，而發(fā)展過慢則無法按期達成碳減排目標(biāo)，需要通過滿足激勵相容性的市場機制設(shè)計，引導(dǎo)新能源實現(xiàn)有序發(fā)展。
實現(xiàn)安全、經(jīng)濟、綠色目標(biāo)協(xié)同，是新型電力市場機制設(shè)計目的也是難點。目前，世界各國大同小異的電能量市場大都發(fā)揮了價格發(fā)現(xiàn)作用，通過市場競爭激勵各主體提高運營效率，基本滿足了經(jīng)濟目標(biāo)需要。然而，安全、綠色目標(biāo)具有明顯外部性，難以通過直接市場競爭實現(xiàn)，電力市場建設(shè)與能源綠色低碳轉(zhuǎn)型具有非同步性，世界各國多通過額外的政策補丁來解決這一問題，比如，能源綠色轉(zhuǎn)型往往通過專項補貼、配額制與綠證市場等額外政策來實現(xiàn)，長期供給安全則通過容量補貼、容量市場等機制來保障?？偟膩砜?，這種政策補丁方式在實現(xiàn)多目標(biāo)調(diào)控需要的同時，也帶來一系列問題，比如現(xiàn)有市場體系不能很好兼容新能源發(fā)展需要，對常規(guī)能源存續(xù)造成沖擊，危及能源電力供給安全，多政策線條也導(dǎo)致協(xié)同成本高，政策調(diào)控難度大等。
創(chuàng)新重構(gòu)容量市場機制，推動電力批發(fā)市場迭代升級。現(xiàn)有典型電能量市場已較好地解決了經(jīng)濟目標(biāo)優(yōu)化問題，而能源綠色低碳轉(zhuǎn)型本質(zhì)是供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化，與提升供給安全水平相似，在一定技術(shù)條件下往往意味著增加供給成本，因此，安全和綠色同屬于非經(jīng)濟效率目標(biāo)。借鑒美國PJM、英國等應(yīng)用容量市場來解決中長期供給安全的制度設(shè)計經(jīng)驗，在現(xiàn)有容量市場機制框架下引入結(jié)構(gòu)調(diào)控理念，就可以同時滿足安全、綠色兩個目標(biāo)調(diào)控需要，由此兼顧安全、經(jīng)濟、綠色目標(biāo)調(diào)控需要的新型電力市場方案呼之欲出。通過建立包含全時段電力供需特性信息的新型容量市場優(yōu)化出清模型，并創(chuàng)新引入資源結(jié)構(gòu)等出清約束指標(biāo)，以系統(tǒng)總成本最小化為目標(biāo)進行市場出清，即能得到滿足安全、綠色目標(biāo)約束的經(jīng)濟最優(yōu)容量出清方案（詳細(xì)方案參見作者論文：兼容多目標(biāo)調(diào)控需要的新型容量市場機制設(shè)計[J]，電網(wǎng)技術(shù)，2021,45(01):198-207）。在此基礎(chǔ)上，現(xiàn)有電能量市場和輔助服務(wù)市場等幾乎無需調(diào)整，適應(yīng)新能源大規(guī)模發(fā)展的新型電力市場體系也即基本成型。
以分布式資源聚合暢通中小用戶參與市場渠道，推動電力零售市場深刻變革。分布式能源發(fā)電蓬勃發(fā)展，導(dǎo)致以中小用戶為代表的產(chǎn)銷者大量涌現(xiàn)，催生了大量分散化、小規(guī)模的電力交易需求。將該部分交易直接納入集中批發(fā)市場，將超出批發(fā)市場出清優(yōu)化維數(shù)限制，不具備技術(shù)可行性，同時單筆交易成本也將遠(yuǎn)超交易電量價值，不具備經(jīng)濟可行性。因此，需要創(chuàng)新商業(yè)模式，以虛擬電廠、負(fù)荷聚合商等方式聚合分布式發(fā)電及儲能、可調(diào)節(jié)負(fù)荷等資源，聚合體內(nèi)部可選結(jié)合資源特性、用戶需求等個性化定制內(nèi)部交易品種，滿足分布式資源交易靈活性需要，聚合體再以單一市場主體形式參與批發(fā)市場，既節(jié)約了交易成本，也能有效銜接現(xiàn)有批發(fā)市場機制。
建立新型電力市場機制能有效應(yīng)對當(dāng)前面臨挑戰(zhàn)及難題。創(chuàng)新重構(gòu)的新型電力市場機制既能實現(xiàn)對名目繁多、調(diào)整頻繁的新能源補貼、配額制和綠證市場等政策機制的有效替代，也有助于簡化能源政策管控體系，滿足多目標(biāo)調(diào)控需要；既能通過容量市場給出清晰的長期價格信號，激勵投資主體及時作出電源建設(shè)投資決策，保障中長期能源電力供給安全，也能以充分市場競爭發(fā)現(xiàn)邊際成本，更好地適應(yīng)風(fēng)、光、儲等技術(shù)成本持續(xù)下降以及市場競爭形勢動態(tài)演變，實現(xiàn)新能源等技術(shù)應(yīng)用的激勵相容發(fā)展；既能為改革擱淺成本問題提供市場化解決方案，在保證市場效率前提下兼顧公平，也能簡化市場監(jiān)管，將市場競爭提前至投資建設(shè)前以提升競爭強度，有助于防范市場力。
近期深化電力市場化改革重點任務(wù)
面向未來能源綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展需要，堅持市場化改革方向，積極穩(wěn)妥推進電力市場建設(shè)是實現(xiàn)我國電力行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。面對當(dāng)前挑戰(zhàn)，中長期需要積極推進新型電力市場體系建設(shè)，走出中國特色的電力改革道路，近期還應(yīng)抓緊采取過渡性措施，以保障改革平穩(wěn)進行。
積極穩(wěn)妥推進電力現(xiàn)貨市場建設(shè)，完善新能源與常規(guī)電源利益共享、協(xié)同運營機制。伴隨新能源大規(guī)模發(fā)展，常規(guī)電源已由原來的主力電源逐步向調(diào)節(jié)電源轉(zhuǎn)變。角色定位改變導(dǎo)致常規(guī)電源依賴發(fā)電量獲取收益的運營模式難以為繼，需要改革創(chuàng)新機制，以發(fā)現(xiàn)和補償常規(guī)電源的調(diào)節(jié)作用價值。順應(yīng)新能源快速發(fā)展需要，應(yīng)積極穩(wěn)妥推進電力現(xiàn)貨、輔助服務(wù)市場等建設(shè)，以市場方式充分發(fā)現(xiàn)調(diào)節(jié)資源價值，以價格信號激發(fā)市場主體主動參與系統(tǒng)調(diào)節(jié)，實現(xiàn)各類發(fā)電資源的利益共享和協(xié)同運營。
加快區(qū)域統(tǒng)一電力市場建設(shè)，促進綠色低碳資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。我國能源電力需求和資源呈逆向分布，在更大范圍內(nèi)進行資源優(yōu)化配置是現(xiàn)實國情需要。依托緊密聯(lián)系多省區(qū)的區(qū)域物理電網(wǎng)基礎(chǔ)，加快建設(shè)區(qū)域統(tǒng)一電力市場，是打破省級行政區(qū)劃壁壘，實現(xiàn)綠色低碳資源整體優(yōu)化配置的關(guān)鍵。配合區(qū)域統(tǒng)一電力市場建設(shè)，實行跨省區(qū)輸電一體化定價，將跨省區(qū)輸電工程初始固定投資及運營成本等單獨核算后，按協(xié)商原則分?jǐn)偛⒓{入各省區(qū)輸配電服務(wù)價格統(tǒng)一進行征收，有助于消除跨省區(qū)交易中類似“關(guān)稅”的價格壁壘，促進更大范圍內(nèi)的資源整體優(yōu)化配置。
采用差異化容量補貼機制解決近期電力供給容量保障及擱淺成本問題。容量補貼機制實施較為便利，可作為過渡性措施替代容量市場，解決化石能源發(fā)電等高邊際成本機組的生存問題，以保障容量供給安全。通過對比不同類型發(fā)電機組的可持續(xù)運營成本與相應(yīng)市場收入估算（包括中長期、現(xiàn)貨以及輔助服務(wù)等市場），可得到各類機組的成本回收差額并進行差異化補償，匯總得到容量補償總費用后，再按確定標(biāo)準(zhǔn)分?jǐn)偨o用戶，即可解決市場競爭環(huán)境下各類高邊際成本機組的前期固定成本回收問題。該容量補償機制盡量減少了對電能量市場的價格扭曲，同時也兼顧了不同類型機組特性差異，具備較好的應(yīng)用場景適應(yīng)性。
推廣以市場競爭形成新能源度電補貼標(biāo)準(zhǔn)機制，解決近期新能源有序發(fā)展問題。對近零邊際成本的新能源進行電量補貼，是近期可行的扶持發(fā)展政策措施。長期以來，我國對新能源主要采用基于政府定價的固定補貼方式，對促進新能源發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但計劃定價模式往往容易產(chǎn)生過補或欠補，導(dǎo)致新能源相應(yīng)過快發(fā)展或不達預(yù)期。當(dāng)前，可由政府根據(jù)能源轉(zhuǎn)型需求先確定逐年新能源發(fā)展規(guī)模，再采用拍賣等市場競爭方式，形成單位電量補貼標(biāo)準(zhǔn)以及確定項目投資建設(shè)主體。這種機制既有助于通過市場競爭降低能源綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展成本，也有助于穩(wěn)定新能源逐年投建規(guī)模，形成有序發(fā)展格局。
(本文作者系南方電網(wǎng)能源發(fā)展研究院能源戰(zhàn)略與政策研究所所長)
