鄭? 中國人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院助理教授
孫傲 中國人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生
10月12日,國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知》(發(fā)改價格[2021]1439號,以下簡稱“1439號通知”),對深化電力市場改革作出進(jìn)一步部署?!?439號通知”是進(jìn)一步落實電力體制改革“管住中間、放開兩頭”總體要求的重要舉措,對加快推進(jìn)我國電價市場化改革,完善主要由市場決定電價的機制,保障電力安全穩(wěn)定供應(yīng)有著舉足輕重的意義。
其中,“1439號通知”提到的第三條措施“對暫未直接從電力市場購電的用戶由電網(wǎng)企業(yè)代理購電,代理購電價格主要通過場內(nèi)集中競價或競爭性招標(biāo)方式形成”“已參與市場交易、改為電網(wǎng)企業(yè)代理購電的用戶,其價格按電網(wǎng)企業(yè)代理其他用戶購電價格的1.5倍執(zhí)行”,引發(fā)業(yè)內(nèi)熱議。
10月25日,國家發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布《關(guān)于組織開展電網(wǎng)企業(yè)代理購電工作有關(guān)事項的通知》(發(fā)改辦價格[2021]809號,以下簡稱“809號通知”),對電網(wǎng)企業(yè)代理購電的用戶范圍、市場化購電規(guī)模、市場化購電方式、代理購電用戶電價形成方式、代理關(guān)系的變更時間等做出了細(xì)致規(guī)定。明確“未直接參與市場交易的由電網(wǎng)企業(yè)代理購電,已直接參與市場交易又退出的用戶,可暫由電網(wǎng)企業(yè)代理購電”,電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)“定期預(yù)測代理購電工商業(yè)用戶用電量及典型負(fù)荷曲線”的職責(zé),“2021年12月底前,電網(wǎng)企業(yè)通過掛牌交易方式代理購電,價格按掛牌價格執(zhí)行,無掛牌交易價格時,可通過雙邊協(xié)商方式形成購電價格;2022年1月起,電網(wǎng)企業(yè)通過參與場內(nèi)集中交易方式代理購電,以報量不報價方式、作為價格接受者參與市場出清,其中采取掛牌交易方式的,價格繼續(xù)按當(dāng)月月度集中競價交易加權(quán)平均價格確定”、用戶面臨的到戶價格“由代理購電價格(含平均上網(wǎng)電價、輔助服務(wù)費用等,下同)、輸配電價(含線損及政策性交叉補貼,下同)、政府性基金及附加組成”“已直接參與市場交易在無正當(dāng)理由情況下改由電網(wǎng)企業(yè)代理購電的用戶,用電價格由電網(wǎng)企業(yè)代理購電價格的1.5倍、輸配電價、政府性基金及附加組成”。
“809號通知”對“1439號通知”中提到的電網(wǎng)代理購電機制進(jìn)行了系列補充,有利于電網(wǎng)代理購電機制的落實。電網(wǎng)代理購電機制作為市場化改革的過渡手段,可以在短期內(nèi)保障未與售電公司達(dá)成零售交易的工商業(yè)用戶正常用電。但長期來看,仍需通過市場方式解決零售用戶的購電問題。本文針對電網(wǎng)企業(yè)代理購電機制進(jìn)行了一些探討,并提出了一種市場化的保底售電機制。
電網(wǎng)代理購電政策
從法律性質(zhì)上來說,代理購電職責(zé)與傳統(tǒng)模式下的購售電交易存在本質(zhì)區(qū)別。傳統(tǒng)的購售電交易是指售電公司作為單獨的市場主體參與交易,與發(fā)電企業(yè)和電力用戶分別形成商業(yè)關(guān)系,從發(fā)電企業(yè)購電,向電力用戶售電,從購售價差中獲得收益。而“1439號通知”中提到的“代理”關(guān)系是指代理人(電網(wǎng)企業(yè))基于被代理人(尚未進(jìn)入市場的工商業(yè)用戶)的授權(quán)、與第三方(發(fā)電企業(yè))進(jìn)行法律行為(購電交易)所發(fā)生的三方當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。按照通常規(guī)則,承擔(dān)代理行為的主體允許收取一定的代理費用。因此,“電網(wǎng)代理購電”涉及三方面內(nèi)容:(1)政府授予電網(wǎng)企業(yè)為相關(guān)市場用戶代理購電的權(quán)利;(2)電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電企業(yè)之間通過場內(nèi)集中競價或競爭性招標(biāo)確定交易價格;(3)相關(guān)市場用戶根據(jù)“1439號通知”規(guī)定承認(rèn)并執(zhí)行該交易價格。
在新機制下,電網(wǎng)公司承擔(dān)代理責(zé)任,被代理的電力用戶支付到戶電價,到戶電價=代理購電價格(含平均上網(wǎng)電價、輔助服務(wù)費用)+輸配電價(含線損及政策性交叉補貼)+政府基金及附加。其中,輸配電價的新一輪核準(zhǔn)已經(jīng)完成;線損折價根據(jù)不同行業(yè)的平均線損率確定;政府基金及附加包含國家重大水利工程建設(shè)基金、可再生能源電價附加等,明文規(guī)定征收標(biāo)準(zhǔn)?!?09號通知”規(guī)定“代理購電價格基于電網(wǎng)企業(yè)代理工商業(yè)用戶購電費(含偏差電費)、代理工商業(yè)用戶購電量等確定”,在此規(guī)定下,電網(wǎng)企業(yè)不會獲得代理費用。另外,“809號通知”明文規(guī)定從2022年1月起電網(wǎng)企業(yè)作為價格接受者參與場內(nèi)集中交易,這意味著電網(wǎng)代理購電機制下,電網(wǎng)的角色定位為市場價格的接受者,沒有主動溢價權(quán)。
“電網(wǎng)代理購電”政策使電力用戶與電網(wǎng)企業(yè)之間形成了“委托-代理”關(guān)系,即代理人(電網(wǎng)企業(yè))代表委托人(電力用戶)的利益行使某些決策權(quán)(購電交易對象以及交易價格),這種委托代理關(guān)系可以將批發(fā)電價傳導(dǎo)到用戶側(cè),改善用戶用電習(xí)慣,推動工商業(yè)用戶自發(fā)優(yōu)化用電行為。
綜上,電網(wǎng)企業(yè)代理購電機制可作為工商業(yè)用戶全面市場化交易過渡期的兜底手段,保障工商業(yè)用戶在未找到售電公司、未簽訂零售合同時的用電需求。根據(jù)“809號通知”,各地“要結(jié)合當(dāng)?shù)仉娏κ袌霭l(fā)展情況,不斷縮小電網(wǎng)企業(yè)代理購電范圍”。因此,隨著市場建設(shè)逐步完善,可適時探索提供電力保底供應(yīng)的市場化途徑,面對沉沒用戶和短期內(nèi)無零售合約的用戶,配套市場化方式,建立長效保底售電機制,保障市場主體權(quán)益。
市場化保底售電機制
2016年10月,根據(jù)“9號文”及相關(guān)配套文件,國家發(fā)改委下發(fā)《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》(以下簡稱《辦法》),對售電公司的準(zhǔn)入和退出管理進(jìn)行明確規(guī)定,自此售電側(cè)市場陸續(xù)放開,符合條件的社會資本快速涌入售電市場,形成了多家售電公司共同競爭的格局。隨著市場的逐步發(fā)展,市場主體的市場意識逐漸加強,同時售電公司之間的競爭日益加劇,從市場初期的粗放式快速發(fā)展進(jìn)入逐漸成熟穩(wěn)定的優(yōu)勝劣汰時期。市場用戶面臨著購售電關(guān)系的選擇:一方面,建立合適的零售關(guān)系需要時間,另一方面,售電公司也在頻繁進(jìn)入和退出市場,這就導(dǎo)致市場上可能存在未簽訂購電合同、或購電合同無法正常履行的用戶。此時,可以通過保底售電服務(wù)的方式保證上述用戶的正常用電。保底售電服務(wù)作為一種商品,由事前遴選出的保底售電公司提供,既可以以市場化方式參與交易,也可以保障用戶的穩(wěn)定用電。
從法律性質(zhì)上來說,保底售電公司作為獨立的市場主體,與發(fā)電企業(yè)簽訂電力購買合同,與電力用戶簽訂電力零售合同,承擔(dān)商業(yè)義務(wù)。因此,售電公司可以通過提供保底售電服務(wù)獲得收入,該收入等于保底售電服務(wù)的批零價差減去可能的交易成本。一方面,售電公司有動力降低購電成本;另一方面,售電公司也有動機抬高售電價格,此時需要通過市場化的手段形成競爭價格。拍賣是實現(xiàn)上述目的的有效手段。
在全電量市場上存在很多通過拍賣手段遴選保底售電公司、提供保底售電服務(wù)的成功案例,與行政手段相比,拍賣手段更具市場效率。與商業(yè)談判相比,拍賣手段節(jié)約了交易成本。2002年美國新澤西州組織了一場公開拍賣,拍賣物品為未來一年的保底售電服務(wù)(Default Service),招標(biāo)方為新澤西州公共事業(yè)單位(配電網(wǎng)公司),競標(biāo)方為各地符合標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)電企業(yè),拍賣方式為同步降序時鐘拍賣(Simultaneous Descending Clock Auction,SDCA)。這種方法基于對多輪多物品同步拍賣(Simultaneous Multiple Round Auction,SMR),主要優(yōu)點有組織交易的成本低、交易過程透明、交易達(dá)成的價格有效。經(jīng)過10天共73輪的投標(biāo),4家新澤西州配電商在21家競標(biāo)者中選出了15個售電公司,共成交了約17000MW的年度保底合同,成交總金額約40億美元。這是拍賣手段在保底售電服務(wù)中的第一次應(yīng)用。之后,西班牙、芬蘭等電力市場也開始采用拍賣方式競標(biāo)保底售電服務(wù)。
結(jié)合國情,我國在遴選保底售電公司時,也可以采用拍賣的方式。由交易中心提前公布標(biāo)的信息、交易規(guī)則、交易流程,保證流程公開透明。在市場建設(shè)初期,可以采用兩階段拍賣的方式,第一階段為競拍準(zhǔn)入資格審查過程,在一定范圍內(nèi)保證參與公司的可靠性。資格審查的具體規(guī)則可以依據(jù)政策具有一定的引導(dǎo)性,如企業(yè)的信用評級、注冊資本、過往合作發(fā)電商等,也可由一系列條件加權(quán)平均得出。第二階段為一級價格拍賣過程,在通過資格審查的售電公司中以成本最低原則遴選出合適的保底售電公司。拍賣標(biāo)的為未來一定時期的保底售電服務(wù)。參與者為有意愿提供保底售電服務(wù)的售電公司。參與者對標(biāo)的進(jìn)行報價,該報價為企業(yè)提供保底售電服務(wù)的價格,是一個基于企業(yè)真實成本的決策變量?!耙患墐r格”意味著出價最低者將成為中標(biāo)者,中標(biāo)者的報價即為最終的成交價格。拍賣理論可證明該方式在資源配置方面的有效性(即中標(biāo)者將為提供保底售電服務(wù)成本最低的售電公司),再結(jié)合第一階段的資格審查,兼顧了可靠性和有效性。
中國電力體制改革取得了諸多進(jìn)展,也面臨著新的挑戰(zhàn)。電力市場化改革不僅要理順電價形成機制,還要兼顧電力的穩(wěn)定供應(yīng)。還原電力商品屬性,建立“能漲能跌”的電價發(fā)現(xiàn)機制一直是電力體制改革的重要內(nèi)容。隨著這一進(jìn)程的逐步推進(jìn),外生沖擊對電價的影響將越來越激烈,電價波動在所難免。但電力同樣是保障宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活質(zhì)量的重要基礎(chǔ)品,電力價格的極端波動將對正常的生產(chǎn)生活造成顯著影響。如何以市場化手段保障供電穩(wěn)定,是改革的進(jìn)一步探索方向。在改革過程中,要緊扣我國實際國情,落實“管住中間,放開兩頭”方針,逐步完善改革機制,實現(xiàn)政策之間的有效銜接,理順“發(fā)輸配售”各個環(huán)節(jié),提高市場效率,兼顧市場公平。
參考文獻(xiàn)
Salant L D . (2004) Default Service Auctions. Journal of Regulatory Economics