保底供電是指政府指定的供電企業(yè)向特定用戶(hù)提供的用電保障，為規(guī)范、成熟的競(jìng)爭(zhēng)性電力體制中的標(biāo)準(zhǔn)配置。隨著我國(guó)電力“市場(chǎng)化交易”的數(shù)量和占比快速增長(zhǎng)，保底供電與電力“市場(chǎng)化交易”不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問(wèn)題也日趨顯現(xiàn)。為此，本文擬根據(jù)國(guó)外監(jiān)管機(jī)構(gòu)網(wǎng)站的相關(guān)信息，對(duì)國(guó)外的保底供電及其價(jià)格形成機(jī)制做簡(jiǎn)要介紹，并探討我國(guó)保底供電的規(guī)范化及其可持續(xù)性的保障措施。
一、市場(chǎng)化電力體制國(guó)家中的保底供電及其價(jià)格形成機(jī)制
（一）澳大利亞國(guó)家電力市場(chǎng)的保底供電及其價(jià)格形成機(jī)制
澳大利亞國(guó)家電力市場(chǎng)覆蓋區(qū)域的零售選擇權(quán)已全部放開(kāi)，所有用戶(hù)可自由選擇零售商。截至2018年6月，27%的居民用戶(hù)（按用戶(hù)數(shù)）和38%的小商業(yè)用戶(hù)（按用戶(hù)數(shù)）未參與市場(chǎng)。澳大利亞的保底供電有兩種形式：一種稱(chēng)為標(biāo)準(zhǔn)合同供電（Standing Contract），另一種稱(chēng)為應(yīng)急供電（Last resort）。
1.標(biāo)準(zhǔn)合同供電及其價(jià)格形成機(jī)制。未簽訂市場(chǎng)合同的用戶(hù)由其所在配電區(qū)域指定的零售商按標(biāo)準(zhǔn)合同供電。市場(chǎng)合同期滿(mǎn)后不再續(xù)簽的用戶(hù)，也要由此前最后與其簽訂市場(chǎng)合同的零售商按標(biāo)準(zhǔn)合同供電。標(biāo)準(zhǔn)合同供電的條款（不含價(jià)格條款）由政府統(tǒng)一規(guī)定，零售商無(wú)權(quán)更改，合同無(wú)終止期限，直至用戶(hù)簽訂了市場(chǎng)合同。
標(biāo)準(zhǔn)合同供電的價(jià)格，在小用戶(hù)零售電價(jià)尚未放開(kāi)的州，由州監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)定，以反映有效率的零售商向用戶(hù)提供服務(wù)的合理成本為基本原則。在取消零售電價(jià)管制的州，包括維多利亞州、南澳大利亞州、新南威爾士州和昆士蘭州東南部，標(biāo)準(zhǔn)合同價(jià)格由各零售商自行確定。但州政府要求零售商公布小用戶(hù)可獲得的標(biāo)準(zhǔn)合同價(jià)格，且調(diào)整時(shí)間不能短于6個(gè)月。近年來(lái)有關(guān)能源零售市場(chǎng)的政府評(píng)估主張?jiān)谒械貐^(qū)恢復(fù)零售電價(jià)管制。如2018年10月，澳大利亞政府通過(guò)了ACCC（澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)者委員會(huì)）提出的由AER（澳大利亞能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)）設(shè)定默認(rèn)市場(chǎng)價(jià)格的建議。該默認(rèn)價(jià)格將作為價(jià)格未受管制地區(qū)零售商確定標(biāo)準(zhǔn)合同價(jià)格的上限。ACCC同時(shí)建議，默認(rèn)價(jià)格不應(yīng)反映或接近市場(chǎng)最低價(jià)格，以避免“激勵(lì)”消費(fèi)者退出市場(chǎng)。默認(rèn)價(jià)格應(yīng)涵蓋高效服務(wù)的成本以及合理的利潤(rùn)，從而為電力零售商所宣傳的折扣提供比較基礎(chǔ)，為消費(fèi)者選擇零售商提供有意義的信息。
2.應(yīng)急供電及其價(jià)格形成機(jī)制。適用于市場(chǎng)合同發(fā)生意外終止時(shí)的用戶(hù)。旨在確保在零售商倒閉的情況下，相關(guān)用戶(hù)自動(dòng)轉(zhuǎn)由指定的供電商繼續(xù)獲得電力供應(yīng)。對(duì)電力用戶(hù)實(shí)施應(yīng)急支持的另一目的，是減少因零售商不付費(fèi)而對(duì)批發(fā)市場(chǎng)（發(fā)電企業(yè)）造成的風(fēng)險(xiǎn)。AER（能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)制定和發(fā)布應(yīng)急供電指南和計(jì)劃，維護(hù)應(yīng)急供電零售商注冊(cè)系統(tǒng)，任命“默認(rèn)”應(yīng)急供電商。零售商可通過(guò)上述注冊(cè)系統(tǒng)提交承擔(dān)應(yīng)急供電服務(wù)的意向以及成本回收機(jī)制等方面的要求。除已被任命的“默認(rèn)”應(yīng)急供電商外，其他零售商也可申請(qǐng)成為“非默認(rèn)（或備用）”應(yīng)急供電服務(wù)商，需提交固定或非固定形式的應(yīng)急供電報(bào)價(jià)、供電成本以及相關(guān)證明材料等。
（二）英國(guó)的保底供電及其價(jià)格形成機(jī)制
英國(guó)從1999年開(kāi)始全面放開(kāi)零售市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，所有用戶(hù)可自由選擇供電商。截至2018年底，50%以上的居民用戶(hù)和27%左右的微型商業(yè)用戶(hù)仍未選擇新的供電商，繼續(xù)由原供電商供電，稱(chēng)為默認(rèn)合同（Default Contract）供電。
為保護(hù)小用戶(hù)利益不受侵害，英國(guó)政府對(duì)售電商實(shí)施“默認(rèn)價(jià)格上限”（Default Tariff Price Cap）管制。默認(rèn)價(jià)格的上限由Ofgem（監(jiān)管機(jī)構(gòu)）確定。Ofgem根據(jù)各供電商最新預(yù)測(cè)成本及批發(fā)市場(chǎng)電能量、電網(wǎng)、環(huán)境和社會(huì)項(xiàng)目、稅收、供電商繼續(xù)運(yùn)營(yíng)所需的成本和合理利潤(rùn)等，決定各地區(qū)默認(rèn)價(jià)格上限。基于對(duì)零售市場(chǎng)的持續(xù)監(jiān)測(cè)，Ofgem每隔6個(gè)月對(duì)默認(rèn)價(jià)格上限進(jìn)行一次評(píng)估并決定是否調(diào)整。
零售商默認(rèn)供電的價(jià)格可在默認(rèn)價(jià)格上限內(nèi)根據(jù)市場(chǎng)供求變化及時(shí)調(diào)整，但如提高價(jià)格須提前通知用戶(hù)，以便用戶(hù)選擇是否繼續(xù)接受默認(rèn)供電服務(wù)。該上限管制暫定實(shí)施至2023年。期滿(mǎn)后，英國(guó)將根據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)零售市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度的評(píng)估，決定是否繼續(xù)實(shí)施。
（三）美國(guó)的保底供電及其價(jià)格形成機(jī)制
1.默認(rèn)供電及其價(jià)格形成機(jī)制。在引入零售競(jìng)爭(zhēng)的州中，大部分州提供默認(rèn)供電服務(wù)（Default Service，Basic Service），為那些未選擇競(jìng)爭(zhēng)性零售商或無(wú)資格進(jìn)入零售市場(chǎng)的用戶(hù)提供服務(wù)。大部分居民和商業(yè)用戶(hù)仍由默認(rèn)供電商提供服務(wù)。默認(rèn)服務(wù)一般由區(qū)域內(nèi)原一體化電力公司（即配電商）提供，價(jià)格受政府管制。價(jià)格制定的基本原則為反映成本，其中與發(fā)電相關(guān)的部分每年調(diào)整一次。
2.應(yīng)急供電及其價(jià)格形成機(jī)制。在引入零售競(jìng)爭(zhēng)的部分州，如德州，州公用事業(yè)委員會(huì)在放開(kāi)零售市場(chǎng)的地區(qū)為各類(lèi)用戶(hù)任命應(yīng)急供電商（Provider of Last Resort Service），以此作為后備電力服務(wù)商，在競(jìng)爭(zhēng)性零售商不能提供服務(wù)時(shí)啟動(dòng)。應(yīng)急供電是臨時(shí)性服務(wù)，僅在競(jìng)爭(zhēng)性零售商不能提供服務(wù)，或用戶(hù)自愿選擇該服務(wù)時(shí)生效。德州公用事業(yè)委員會(huì)為各類(lèi)用戶(hù)（居民、中小型工商用戶(hù)、大工業(yè)用戶(hù)）制定了應(yīng)急供電價(jià)格，以收回應(yīng)急供電所需的成本為原則確定。
（四）新加坡的保底供電及其價(jià)格形成機(jī)制
新加坡自2001年開(kāi)始逐步開(kāi)放零售電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，符合條件的用戶(hù)（稱(chēng)為可競(jìng)爭(zhēng)用戶(hù)，Contestable）可選擇從零售商購(gòu)電，也可直接從電力批發(fā)市場(chǎng)購(gòu)電。在新加坡，保底供電服務(wù)被稱(chēng)為“管制供電服務(wù)（Regulated Supply Service）”。政府指定的SP服務(wù)公司具有向非競(jìng)爭(zhēng)（Non-Contestable）用戶(hù)提供管制供電服務(wù)的義務(wù)。截至2017年，非競(jìng)爭(zhēng)用戶(hù)用電量比例為23.7%。其中，居民用電量占62.1%，商業(yè)和服務(wù)業(yè)用電量占29.8%。
管制供電服務(wù)的價(jià)格由政府基于成本制定，包括四個(gè)部分：能源成本，向發(fā)電企業(yè)支付，每季度審查并調(diào)整一次，以反映批發(fā)市場(chǎng)價(jià)格變化；電網(wǎng)收費(fèi)，向電網(wǎng)公司支付，每年審查一次；市場(chǎng)支持服務(wù)費(fèi)，向市場(chǎng)結(jié)算服務(wù)公司支付，每年審查一次；市場(chǎng)管理和電力系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)，向市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)構(gòu)、系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)構(gòu)支付，每年審查一次。2017年，政府管制的低壓用戶(hù)平均電價(jià)為20.7新加坡分/千瓦時(shí)，高于2016年水平1.8新加坡分，其中能源成本（即批發(fā)市場(chǎng)購(gòu)電成本）上漲1.6新加坡分，是最主要的因素。
（五）兩點(diǎn)結(jié)論
1.國(guó)外的保底供電包括默認(rèn)供電和應(yīng)急供電兩種形式。默認(rèn)供電的對(duì)象是未進(jìn)市場(chǎng)的用戶(hù)，可能是沒(méi)有零售選擇權(quán)，或雖有零售選擇權(quán)，但未選擇競(jìng)爭(zhēng)性零售商或市場(chǎng)合同結(jié)束后不再簽訂市場(chǎng)合同的用戶(hù)。應(yīng)急供電適用于在市場(chǎng)合同有效期內(nèi)，因零售商原因?qū)е率袌?chǎng)合同無(wú)法繼續(xù)執(zhí)行，由政府指定的服務(wù)商提供應(yīng)急救援服務(wù)。
2.保底供電的性質(zhì)是對(duì)消費(fèi)者用電可靠性的制度保障，而非一種社會(huì)福利。保底供電的購(gòu)進(jìn)價(jià)格由批發(fā)市場(chǎng)中的供求關(guān)系決定，保底供電的銷(xiāo)售價(jià)格基于“合理成本+合理利潤(rùn)”確定。因此，保底供電不是低價(jià)供電，更不是“虧本供電”，但也不是“懲罰性高價(jià)供電”。
二、與我國(guó)電力市場(chǎng)化改革進(jìn)程相適應(yīng)的保底供電政策建議
我國(guó)尚未建立規(guī)范的保底供電制度。目前對(duì)居民、農(nóng)業(yè)等小型用戶(hù)的保底供電價(jià)格大多低于其供電成本，由此形成的資金缺口，以工商業(yè)用戶(hù)價(jià)格交叉補(bǔ)貼的方式解決。隨著電力“市場(chǎng)化交易”的數(shù)量和占比快速增長(zhǎng)，保底供電與電力“市場(chǎng)化交易”不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問(wèn)題日趨顯現(xiàn)。特別是電力現(xiàn)貨市場(chǎng)運(yùn)行后，保底供電既有的收支平衡模式將不復(fù)存在，如果沒(méi)有相應(yīng)的配套措施，保底供電也將難以為繼。
（一）我國(guó)保底供電規(guī)范化的發(fā)展方向
1.逐步減少保底供電對(duì)象，明確保底供電分類(lèi)。應(yīng)根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)發(fā)展的進(jìn)程，先行給予工商用戶(hù)購(gòu)電自由選擇權(quán)，同時(shí)加快競(jìng)爭(zhēng)性電力批發(fā)市場(chǎng)建設(shè)，為其退出保底供電創(chuàng)造條件。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)完善保底供電制度，具體可分為默認(rèn)供電和應(yīng)急供電兩類(lèi)。保底供電服務(wù)商可由政府指定，也可通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)程序選擇。
2.保底供電價(jià)格應(yīng)基于成本原則確定。如前所述，保底供電不是虧損供電，因而保底供電價(jià)格形成機(jī)制的發(fā)展方向，應(yīng)是與國(guó)際通用模式接軌，即按合理成本、合理盈利的原則確定保底供電價(jià)格，并與電力批發(fā)市場(chǎng)價(jià)格定期浮動(dòng)。此前，保底供電中的工商業(yè)電價(jià)應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)隨電網(wǎng)企業(yè)平均購(gòu)電成本變化聯(lián)動(dòng)。
默認(rèn)供電服務(wù)商如由本地電網(wǎng)企業(yè)擔(dān)任，價(jià)格由政府按合理成本、合理盈利的原則制定，并定期調(diào)整，其中與批發(fā)市場(chǎng)相關(guān)的購(gòu)電成本的調(diào)整周期，可定為一個(gè)季度或半年。默認(rèn)供電服務(wù)如由其他競(jìng)爭(zhēng)性零售商提供，應(yīng)實(shí)行價(jià)格上限管制以及最短調(diào)整周期限制，價(jià)格上限由政府根據(jù)正常供電成本確定并定期調(diào)整。
（二）與電力市場(chǎng)化改革過(guò)渡期相適應(yīng)的保底供電對(duì)策
在保持居民、農(nóng)業(yè)用電價(jià)格穩(wěn)定的條件下，為實(shí)現(xiàn)保底供電的財(cái)務(wù)平衡和可持續(xù)性，因發(fā)、售電競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致的保底供電的資金缺口（即輸配電價(jià)內(nèi)部用戶(hù)間交叉補(bǔ)貼以外的部分），可根據(jù)電源結(jié)構(gòu)、居民農(nóng)業(yè)用電比重、電力市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)度等因素，從以下四個(gè)方面單獨(dú)或綜合施策：
1.低價(jià)電源暫不參與競(jìng)爭(zhēng)或按原政府定價(jià)實(shí)行差價(jià)結(jié)算。在居民、農(nóng)業(yè)用電占比較低時(shí)，在發(fā)電側(cè)指定與居民、農(nóng)業(yè)用電量相匹配的低價(jià)電源，可對(duì)保持居民、農(nóng)業(yè)目錄電價(jià)穩(wěn)定進(jìn)而對(duì)保底供電購(gòu)、售電財(cái)務(wù)平衡起到重要的支撐作用。我國(guó)目前居民、農(nóng)業(yè)用電量約占20%左右，與之匹配的低價(jià)電源暫不參與電力競(jìng)爭(zhēng)或按原政府定價(jià)實(shí)行差價(jià)結(jié)算，不影響近期電力市場(chǎng)建設(shè)。
2. 實(shí)施以保底供電財(cái)務(wù)平衡為目標(biāo)的“差價(jià)合約”結(jié)算。在低價(jià)電源不足以保障保底供電財(cái)務(wù)平衡時(shí)，對(duì)參與現(xiàn)貨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)組，可實(shí)施以保底供電財(cái)務(wù)平衡為目標(biāo)的“部分電量按市場(chǎng)價(jià)結(jié)算、部分電量按原政府定價(jià)結(jié)算”的結(jié)算比例控制（也稱(chēng)“差價(jià)合約”）。從而既可實(shí)現(xiàn)保底供電的可持續(xù)性，也可保障發(fā)電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)的有效開(kāi)展。
3.非居民、農(nóng)業(yè)用戶(hù)的保底供電價(jià)格與電力批發(fā)市場(chǎng)價(jià)格定期聯(lián)動(dòng)。即居民、農(nóng)業(yè)低價(jià)保底供電的資金缺口,由保底供電中的非居民、農(nóng)業(yè)用戶(hù)承擔(dān)。我國(guó)目前保底供電用戶(hù)用電量占比約70%，其中非居民、農(nóng)業(yè)用戶(hù)用電量占到2/3以上，由其承擔(dān)居民、農(nóng)業(yè)用戶(hù)保底供電的財(cái)務(wù)虧損，一定時(shí)期內(nèi)具有可行性，且可促進(jìn)其退出保底供電，積極參與市場(chǎng)。
4.設(shè)立電力公益服務(wù)基金。當(dāng)大部分非居民、農(nóng)業(yè)用戶(hù)退出保底供電后，居民、農(nóng)業(yè)用戶(hù)保底供電的資金缺口需由全部非居民、農(nóng)業(yè)用戶(hù)按相同標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)，可通過(guò)設(shè)立電力公益服務(wù)基金統(tǒng)一加價(jià)的方式實(shí)現(xiàn)。
（作者：楊娟系中國(guó)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)研究院市場(chǎng)與價(jià)格研究所價(jià)格監(jiān)管室主任、副研究員；劉樹(shù)杰系中國(guó)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)研究院市場(chǎng)與價(jià)格研究所原所長(zhǎng)、研究員）
