中國儲能網(wǎng)訊：2015年3月15日，隨著《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》〔中發(fā)9號文〕的發(fā)布，新一輪電力體制改革拉開序幕。全面推動電力體制改革是我國社會主義市場經濟體制改革的重要組成部分，關乎國民經濟發(fā)展命脈。9年來，新一輪電力體制改革取得了顯著成效，推動了電力產業(yè)結構轉型與市場化建設，尤其是電力市場機制的內涵既要適應“雙碳”目標的要求，同時又是新型電力系統(tǒng)的標配“軟機制”，電力行業(yè)經濟效率得到長足的改善，有效保障了民生用能需要，有效支撐了經濟社會發(fā)展。立足當下，新型能源體系的建設目標賦予了電力行業(yè)新要求、新任務，以適應經濟社會綠色轉型的新形勢、新變化，需要在梳理前期改革成果的同時，正視改革的不完善之處，從而有針對性地推動改革走向深化，助力實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國目標。
電力體制改革實踐總結
新一輪電力體制改革以“管住中間、放開兩頭”為改革思路，在近10年的改革實踐過程中，有效培育了多元市場經營主體，激發(fā)市場活力，降低用電成本，提升市場效率，強化了對自然壟斷環(huán)節(jié)的有效監(jiān)管，同時保持了我國電力供應總體上安全、穩(wěn)定、充足。
大部分發(fā)用電計劃放開，工商業(yè)目錄電價徹底取消
新一輪電力體制改革實施9年來，發(fā)用電計劃逐漸放開。2021年10月國家發(fā)改委《關于進一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知》發(fā)布，發(fā)電側放開了全部燃煤發(fā)電（含燃煤熱電聯(lián)產發(fā)電）的上網(wǎng)電量，全部由市場形成上網(wǎng)電價，發(fā)電側上網(wǎng)電價完成了由“量變”向“質變”的轉換。新能源雖然與燃煤基準價掛鉤，但是在各地不斷推動其進入市場的努力下，約45%的新能源發(fā)電量已經進入了市場。而對用戶側而言，執(zhí)行了幾十年的工商業(yè)目錄電價被取消，撤去了最后一個電改的“掉頭”裝置，使市場化成為“單程車票”，并且通過電網(wǎng)代理購電作為過渡機制，實現(xiàn)了用戶側工商業(yè)全部進入市場，為徹底分離電網(wǎng)購售電業(yè)務奠定了基礎，將未直接參與市場的用戶和電網(wǎng)企業(yè)之間的關系由“購售”轉為“代理”。在第三監(jiān)管周期輸配電價核定后，明確工商業(yè)用戶用電價格由上網(wǎng)電價、上網(wǎng)環(huán)節(jié)線損費用、輸配電價、系統(tǒng)運行費用、政府性基金及附加組成，標志著市場化環(huán)境下的用戶側電價體系真正形成。
市場體系形成雛形，供需定價機制得到實踐的檢驗
本輪改革在未建設電力現(xiàn)貨市場機制之前，電力商品價格由市場化的中長期交易確定，通過“政府核定的基準價+政府明確的上下浮動比例”范圍內形成上網(wǎng)電價，本質依然為“成本加成+煤電聯(lián)動”的計劃定價體系。隨著電力市場的建設，山西、廣東電力現(xiàn)貨市場已經轉為正式運行，另外還有三個省份正在進行長周期的結算試運行，現(xiàn)貨價格由系統(tǒng)根據(jù)發(fā)用側申報數(shù)據(jù)或負荷預測進行優(yōu)化確定，市場價格根據(jù)負荷或者供給能力的變化而變化，電能量的市場化供需定價理論已經完成了實踐檢驗。隨著容量電價、輔助服務政策的發(fā)布，建立了有效容量補償機制，明確了電力商品的調節(jié)價值市場化方向，形成了電力商品的市場體系雛形，“電能量+調節(jié)+有效容量”的電價體系得到初步確立。
起步階段過渡機制建立，用電價格整體保持穩(wěn)定
由于電力商品不同于一般的普通商品，電力和社會生產與人民生活息息相關，為防止終端用能價格水平變化過大，影響到工農業(yè)生產穩(wěn)定及電力可靠供應，新一輪電力體制改革初期“主動或被動”地設置了諸多避險機制（本質為場外干預），例如，高比例中長期簽約限制加上中長期價格范圍限制，即便是電力現(xiàn)貨市場出清極端價格，依然不會對發(fā)用電兩側最終結算電價產生較大影響，并且在電力現(xiàn)貨市場中，發(fā)電側申報存在較低限價、出清環(huán)節(jié)存在較低限價，甚至允許在結算環(huán)節(jié)對市場價格予以更改，省間交易結果用作省內市場的邊界也降低了對市場價格的影響。上述機制盡管在一定程度上扭曲了市場發(fā)現(xiàn)的價格，但是也規(guī)避了市場建設初期由于經營主體恐慌而可能引發(fā)的社會問題，短期內有積極的意義。電力現(xiàn)貨交易機制使廣大主體主動響應系統(tǒng)需要，提高了電力系統(tǒng)運行的安全性，降低了保證系統(tǒng)平衡的難度，電力系統(tǒng)歷經多次外部困難考驗，反而促進了電力在保障經濟社會穩(wěn)定發(fā)展中發(fā)揮的重要作用。
交易機構體系建立，經營主體普及市場概念
2016年以來，北京電力交易中心、廣州電力交易中心和32家省級電力交易中心相繼建立，實現(xiàn)了交易業(yè)務單獨分開，國家電網(wǎng)公司經營區(qū)內28家省級電力交易機構電網(wǎng)企業(yè)持股比例均降至50%以下；南方電網(wǎng)經營區(qū)內電網(wǎng)企業(yè)持股比例降至40%以下，盡管仍處于單一股東占絕對優(yōu)勢的階段，部分交易機構經費來源仍為輸配電價，但是完成了法律意義上的相對獨立。電網(wǎng)調度機構也紛紛組建現(xiàn)貨處，實現(xiàn)了中長期與現(xiàn)貨交易機構相互獨立運行，形成了電力交易機構體系。在各地現(xiàn)貨市場運行前，均組織了不同輪次的現(xiàn)貨市場宣貫及培訓工作，大批年輕交易員逐步成長，為未來十年深化市場建設儲備了大量人才。為配合電力現(xiàn)貨市場試運行的實踐不斷深入，發(fā)用電兩側市場經營主體逐漸建立市場發(fā)現(xiàn)價格的觀念，電力現(xiàn)貨市場供需定價機制及新一輪電力體制改革思想深入人心。
中央與地方政府的電力管理界面逐步清晰，電力管制業(yè)務進一步規(guī)范
國家層面與地方政府管理范圍逐漸清晰并形成有效銜接，從負責市場范圍來看，國家層面負責省間交易價格機制與監(jiān)管，地方政府負責省內市場建設，兩者相互銜接；從規(guī)則制定方面，基本形成以國家規(guī)則為基礎，地方交易規(guī)則為支撐的多層次交易規(guī)則體系，并隨市場建設迭代更新。在電力行業(yè)管制業(yè)務范圍內，發(fā)電企業(yè)按照市場規(guī)則正常參與市場交易，各地交易規(guī)則中均對市場監(jiān)管內容進行明確。對于自然壟斷環(huán)節(jié)，電網(wǎng)企業(yè)由賺取購銷差價轉為輸送電力的“管道公司”，并通過三輪輸配電價核定，加強了對電網(wǎng)企業(yè)的業(yè)務監(jiān)管，初步建成現(xiàn)代價格監(jiān)管體系。
新形勢下深化電力體制改革面臨的主要問題
面對百年未有之大變局，黨的二十大報告提出要深入推進能源革命、加快構建新型能源體系的新要求。建設新型能源體系是新形勢下傳統(tǒng)能源安全觀的延續(xù)，既是為保障我國能源安全，又是推動綠色低碳發(fā)展的必然要求，建設新型電力系統(tǒng)則是構建新型能源體系的重要載體與實現(xiàn)手段。而當前的電力體制還存在與新質生產力要求下的電力發(fā)展格局及系統(tǒng)運行機理不適應之處。
發(fā)用電計劃放開不徹底，新型電力系統(tǒng)產業(yè)政策需探索新的實施方式
由于電力商品具有網(wǎng)絡型特征，真實的供需需要包括所有連接在電力系統(tǒng)中的電源和用電裝置共同形成，電網(wǎng)公平開放就隱含著隱式拍賣使用電網(wǎng)的要求（低價發(fā)電優(yōu)先上網(wǎng)），因此，所有的電力生產者均必須參與電力現(xiàn)貨市場（結算）。雖然各種政策均在推動發(fā)用電計劃放開，各類型電源也確實在逐步入市，但依然存在較多的優(yōu)先發(fā)電計劃。特別是新能源大量無償使用調節(jié)電源提供的平衡服務，造成市場中存在大量不平衡資金。另外，核電基本也全部為優(yōu)先電量，大型水電也作為市場邊界參與出清，特別是在南方區(qū)域市場中，水電占據(jù)總裝機的1/3，水電出力變動將對市場運行產生較大影響，但是卻沒有承擔相應的經濟責任。此外，省間的政府間協(xié)議、國家指令計劃也均未放開，產業(yè)政策在本質上還是延續(xù)計劃思維。市場環(huán)境下的定價方式為供需定價，但是尚且存在如此多的電力供給未進入市場承擔經濟責任（結算），導致市場化價格模型中，供應側的缺失可能會使市場無法準確發(fā)現(xiàn)價格。因此，亟需探索市場化的產業(yè)政策落實方式。
現(xiàn)貨市場機制建設緩慢，市場間交易經濟責任銜接機制缺位
自2017年開始建設電力現(xiàn)貨市場，到目前已經過了7年，市場建設已經取得一定成果，國內有29個省區(qū)運行過現(xiàn)貨市場，但實際開展長周期運行的僅有5個，轉為正式運行的僅有2個，部分省份由于擔心市場發(fā)現(xiàn)真實價格信號可能引起電價水平上漲，從而影響某些優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展等原因，省內市場建設進度緩慢。大部分省份的省內市場與市場間交易在經濟責任、價格形成機制方面未進行銜接，并且由于外送電量與省內負荷在市場結算體系中并沒有區(qū)別，至今沒有承擔系統(tǒng)運行費用，相當于把這部分費用“甩”給送端省內其余工商業(yè)用戶，形成新的“交叉補貼”。雖然在國家層面已經考慮兩者的銜接問題，在國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布的《關于加快推進電力現(xiàn)貨市場建設工作的通知》（發(fā)改辦體改〔2022〕129號，簡稱“129號文”）中已經明確了省內市場與市場間交易的銜接方式，但是在其發(fā)布兩年后，除蒙西外其余省份均沒有落實到位。
既有規(guī)劃機制轉型緩慢，不適應“雙新”建設階段需要
在原有規(guī)劃方式下，各省根據(jù)發(fā)電的中長期成本確定發(fā)電的標桿價格，然后再根據(jù)不同省份標桿價格的差值確定送電方向，燃煤基準價根據(jù)長期燃煤發(fā)電成本核定，省內價格水平變化不大，能夠形成穩(wěn)定的送電方向及送電電量。隨著電力的商品屬性被還原，新能源飛速發(fā)展后，“供需定價”產生的時序價格變化迅速，送受兩端時序價格并不能維持恒定的價差或者價差方向，如果要滿足電力潮流的經濟性流動，就需要通道送電量和方向及時跟隨市場價格進行調整，輸電通道的作用應由輸送電量轉為輸送電力，以適應送受兩端的供需形勢，通道的功能定位的轉變引起送電通道利用率產生大幅波動，最終使得利用率整體下降。在新一輪電力體制改革背景下，與送電量掛鉤的原有輸電價格機制及通道利用率考核機制不再適用，電力規(guī)劃方式需隨新一輪電力體制改革進程加快轉型。電源項目的經濟性評價也未脫離固定電價、固定上網(wǎng)電量的窠臼，電力現(xiàn)貨市場的長期價格預測并未成為電源項目投資評價的基礎，造成部分項目上馬即“經濟性死亡”。
與電網(wǎng)企業(yè)管制業(yè)務關聯(lián)的競爭業(yè)務缺乏監(jiān)管，政策性售電公司尚未建立
電網(wǎng)企業(yè)可開展的業(yè)務包含管制類業(yè)務和市場化業(yè)務兩大類，這兩類業(yè)務在法規(guī)政策、業(yè)務性質、盈利模式等方面存在明顯差異。換句話說，電網(wǎng)企業(yè)管制類業(yè)務會納入輸配電價的成本監(jiān)審，而競爭性業(yè)務則需要電網(wǎng)企業(yè)自主競爭、自負盈虧。然而，近年來，電網(wǎng)企業(yè)成立或入股信息通信、綜合能源、汽車公司及充電站等新興業(yè)務領域，電網(wǎng)企業(yè)的產業(yè)板塊子公司從事售電業(yè)務非常普遍，部分地區(qū)管制業(yè)務與競爭業(yè)務未實現(xiàn)有效的監(jiān)管，兩種業(yè)務在經營層面未能有效隔離。同時，電網(wǎng)企業(yè)代理購電業(yè)務僅做到了單獨記賬，未通過成立政策性售電代理公司進行經營上的分離，與競爭性售電業(yè)務經營方式的界限模糊。
發(fā)電企業(yè)考核方式仍不適應市場化需要，部分發(fā)電企業(yè)“跑馬圈地”現(xiàn)象明顯
市場化改革后，如何計算市場化環(huán)境下發(fā)電企業(yè)承擔社會責任的成本，是市場化改革需要重點關注的部分。但是，目前未建立國有發(fā)電企業(yè)適應市場化的考核方式，其所承擔的社會責任無法進行量化對比，也就無法進行經濟性比較。在電力保供時，發(fā)電企業(yè)發(fā)揮國有企業(yè)擔當，跟隨電網(wǎng)“不惜一切代價”的保供要求，但由于缺乏“安全”與“經濟”的比較，付出的經濟代價無法衡量，各企業(yè)之間承擔責任的多寡也無法比較，造成國有發(fā)電企業(yè)在承擔社會責任方面的苦樂不均。在電源投資建設時，國家鼓勵新能源發(fā)展，部分發(fā)電企業(yè)進行“跑馬圈地”，一股腦投資新能源，又響應“去煤”號召，煤電機組“老的關停、新的不建”，在系統(tǒng)缺乏調節(jié)能力時又紛紛上馬新型儲能項目。發(fā)電企業(yè)對投資項目的經濟性缺乏市場化價格因素分析，考核方式亟需進行改變，以適應當前市場化需要。
進一步深化電力體制改革的建議
電力體制市場化改革是電力行業(yè)發(fā)展的根本方向，但是改革不是一蹴而就的。我們要認識到深化新一輪電改是建設新質生產力的內在需要，必須在改革過程中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，以銳意進取的心態(tài)推動新一輪電力體制改革走向深化。
徹底放開發(fā)用電計劃，通過市場交易形成新型電力系統(tǒng)運行機制
提升電力供給的完整性，放開全部的發(fā)用電計劃，推動全部電量進入市場，通過完整的電力供需關系形成真實的電力市場價格。通過真實的市場價格信號，一是引導電力系統(tǒng)的可靠運行，在新能源大發(fā)時段，系統(tǒng)嚴重供大于求，使得市場價格降低，通過低價可引導發(fā)電側降低出力，為新能源留出消納空間；引導用戶側在提高用電量、降低用電成本的同時促進新能源消納，在負荷高峰時，以市場高價激勵電源頂峰發(fā)電及可中斷用戶（大需求側響應）減少用電，保證系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行。二是引導各類電源的規(guī)劃投資，市場價格可以反映對新能源的承載能力，分時價格曲線的峰谷差也能體現(xiàn)儲能投資的盈利能力，有效促進新型電力系統(tǒng)中各類型電源的合理搭配，提升需求側響應能力，推動新型電力系統(tǒng)的快速建設。
加快電力現(xiàn)貨市場和市場間現(xiàn)貨交易機制建立，形成統(tǒng)一、扁平的市場體系
電力系統(tǒng)運行有層級，需要“分層分區(qū)”，而電力市場運營沒有層級，需要供需處于同一平臺，“?。▍^(qū)域）現(xiàn)貨+市場間現(xiàn)貨”是可選的模式。需要加快落實國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布的《關于加快建設全國統(tǒng)一電力市場體系的指導意見》（發(fā)改體改〔2022〕118號）和129號文等文件的要求，加強市場間交易與省內現(xiàn)貨市場在經濟責任、價格形成機制等方面的動態(tài)銜接，將市場間交易結果作為關口處的電源/負荷參與省內市場出清，在省內市場形成完整的供需關系，確保價格發(fā)現(xiàn)準確。市場間交易賣方電源主體全電量按照所在節(jié)點價格結算，外送電量等同于在關口處采購負荷向市場間交易對手方進行交割；市場間交易買方將對手方交割的電力作為電源注入受端省內市場，按照注入節(jié)點價格結算。在電價體系調整后，市場間交易價格僅為電能量價格，受端還需要承擔市場間交易電量對應在送端的系統(tǒng)運行費用，體現(xiàn)外送電量的真實價值，實現(xiàn)省內市場與市場間交易的有機銜接，推動全國統(tǒng)一電力市場體系的建立。
加快規(guī)劃機制轉型，實現(xiàn)新型電力系統(tǒng)規(guī)劃、價格、運行機制的協(xié)調統(tǒng)籌
由于新能源大規(guī)模接入電力系統(tǒng)，各省份在每一日內不同時刻的供需情況也在發(fā)生巨大變化，輸電通道的建設需要轉變規(guī)劃的思維方式，推動規(guī)劃制度改革。考慮市場價格對電力潮流經濟性流動的影響，通過對兩端市場價格進行長周期的仿真，以仿真結果作為輸電通道的規(guī)劃依據(jù)，推動輸電通道的高質量發(fā)展。同時，改變輸電通道的考核方式及價格機制，取消對通道利用率的考核，將輸電價格機制由單一電量制改為單一容量制，取消電量對于通道運行的干擾，解除電網(wǎng)企業(yè)的“后顧之憂”，推動電力潮流的經濟性流動，促進電力資源在更大范圍內進行優(yōu)化配置。電源項目的經濟性規(guī)劃，也應采用相同的長周期仿真方法預測新能源消納市場電價，采用變動的量價分析方法對電源項目進行經濟性評價。
場內靠市場、場外靠調控，形成市場與政府協(xié)同發(fā)力的資源配置體系
在新一輪電力體制改革中，明確市場和政府的作用范圍與邊界，發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，通過市場“無形的手”發(fā)現(xiàn)商品價格，減少在價格形成環(huán)節(jié)與結算環(huán)節(jié)的不正當行政干預，避免市場干預引發(fā)的連鎖反應，降低場外手段對市場價格的影響。市場外通過“有形的手”更好地發(fā)揮政府的宏觀調控作用，進行產業(yè)政策的鼓勵與支持的“有形的手”是指政府授權合約、財政補貼等電力現(xiàn)貨市場之外的手段，加強有為政府與有效市場的有機結合，形成市場調節(jié)優(yōu)先、政府調控有力、兩者協(xié)同發(fā)力的資源配置型電力體制模式。
推動電網(wǎng)企業(yè)競爭性業(yè)務、政策性售電業(yè)務與主業(yè)分離，改變發(fā)電企業(yè)考核方式
進一步加強電網(wǎng)企業(yè)壟斷業(yè)務板塊和競爭業(yè)務板塊的有效隔離，推動電網(wǎng)企業(yè)競爭性業(yè)務形成單一板塊，落實電網(wǎng)企業(yè)競爭性業(yè)務自負盈虧。進一步完善輸配電成本監(jiān)審和核價工作機制，確保輸電價格的合理性和公平性，保證電網(wǎng)健康發(fā)展。成立政策性的售電公司，將代理購電業(yè)務與電網(wǎng)企業(yè)輸配電業(yè)務進行分離，與其余售電公司一同參與市場化交易，推動代理購電用戶的用電價格由市場化形成，為推動用戶側全部直接入市作好鋪墊。改變發(fā)電企業(yè)考核方式，重點考核發(fā)電企業(yè)盈利質量，增強發(fā)電企業(yè)資本管理意識，由傳統(tǒng)的車間型管理向以市場經濟為主體的現(xiàn)代化管理模式轉變，提升發(fā)電企業(yè)的競爭能力，解決發(fā)電企業(yè)“大而不強、快而不優(yōu)”的實際發(fā)展問題。
習近平總書記指出，新質生產力是創(chuàng)新起主導作用，擺脫傳統(tǒng)經濟增長方式、生產力發(fā)展路徑，具有高科技、高效能、高質量特征，符合新發(fā)展理念的先進生產力質態(tài)。高質量發(fā)展需要新的生產力理論來指導，而新質生產力已經在實踐中形成并展示出對高質量發(fā)展的強勁推動力、支撐力。落實到電力行業(yè)，要求電力行業(yè)由“量”的積累轉向“質”的突破，要立足能源革命的新發(fā)展階段、貫徹“雙碳”目標新發(fā)展理念、構建新型電力系統(tǒng)的新發(fā)展格局，不但要有硬的“裝備”，更要有推動電力系統(tǒng)運行軟的“經濟機制”。新一輪電改帶來的電力行業(yè)新發(fā)展，已經具備新質生產力的基本特征。不積跬步無以至千里，新一輪體制改革歷經9年，9年間，改革內容積累的改變已經起到“量變引起質變”的作用。下一步，市場化體制改革將要走向深化，站在歷史的轉折點，需要更加堅定的步伐、更加務實的態(tài)度，推動電力行業(yè)向更高水平發(fā)展，更好地滿足人民日益增長的電力需求，為新型電力系統(tǒng)建設提供有力支撐。
