中國儲能網(wǎng)訊：2015年3月15日，隨著《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》〔中發(fā)9號文〕的發(fā)布，新一輪電力體制改革拉開序幕。全面推動電力體制改革是我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革的重要組成部分，關乎國民經(jīng)濟發(fā)展命脈。9年來，新一輪電力體制改革取得了顯著成效，推動了電力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與市場化建設，尤其是電力市場機制的內(nèi)涵既要適應“雙碳”目標的要求，同時又是新型電力系統(tǒng)的標配“軟機制”，電力行業(yè)經(jīng)濟效率得到長足的改善，有效保障了民生用能需要，有效支撐了經(jīng)濟社會發(fā)展。立足當下，新型能源體系的建設目標賦予了電力行業(yè)新要求、新任務，以適應經(jīng)濟社會綠色轉(zhuǎn)型的新形勢、新變化，需要在梳理前期改革成果的同時，正視改革的不完善之處，從而有針對性地推動改革走向深化，助力實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國目標。
電力體制改革實踐總結(jié)
新一輪電力體制改革以“管住中間、放開兩頭”為改革思路，在近10年的改革實踐過程中，有效培育了多元市場經(jīng)營主體，激發(fā)市場活力，降低用電成本，提升市場效率，強化了對自然壟斷環(huán)節(jié)的有效監(jiān)管，同時保持了我國電力供應總體上安全、穩(wěn)定、充足。
大部分發(fā)用電計劃放開，工商業(yè)目錄電價徹底取消
新一輪電力體制改革實施9年來，發(fā)用電計劃逐漸放開。2021年10月國家發(fā)改委《關于進一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知》發(fā)布，發(fā)電側(cè)放開了全部燃煤發(fā)電（含燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)發(fā)電）的上網(wǎng)電量，全部由市場形成上網(wǎng)電價，發(fā)電側(cè)上網(wǎng)電價完成了由“量變”向“質(zhì)變”的轉(zhuǎn)換。新能源雖然與燃煤基準價掛鉤，但是在各地不斷推動其進入市場的努力下，約45%的新能源發(fā)電量已經(jīng)進入了市場。而對用戶側(cè)而言，執(zhí)行了幾十年的工商業(yè)目錄電價被取消，撤去了最后一個電改的“掉頭”裝置，使市場化成為“單程車票”，并且通過電網(wǎng)代理購電作為過渡機制，實現(xiàn)了用戶側(cè)工商業(yè)全部進入市場，為徹底分離電網(wǎng)購售電業(yè)務奠定了基礎，將未直接參與市場的用戶和電網(wǎng)企業(yè)之間的關系由“購售”轉(zhuǎn)為“代理”。在第三監(jiān)管周期輸配電價核定后，明確工商業(yè)用戶用電價格由上網(wǎng)電價、上網(wǎng)環(huán)節(jié)線損費用、輸配電價、系統(tǒng)運行費用、政府性基金及附加組成，標志著市場化環(huán)境下的用戶側(cè)電價體系真正形成。
市場體系形成雛形，供需定價機制得到實踐的檢驗
本輪改革在未建設電力現(xiàn)貨市場機制之前，電力商品價格由市場化的中長期交易確定，通過“政府核定的基準價+政府明確的上下浮動比例”范圍內(nèi)形成上網(wǎng)電價，本質(zhì)依然為“成本加成+煤電聯(lián)動”的計劃定價體系。隨著電力市場的建設，山西、廣東電力現(xiàn)貨市場已經(jīng)轉(zhuǎn)為正式運行，另外還有三個省份正在進行長周期的結(jié)算試運行，現(xiàn)貨價格由系統(tǒng)根據(jù)發(fā)用側(cè)申報數(shù)據(jù)或負荷預測進行優(yōu)化確定，市場價格根據(jù)負荷或者供給能力的變化而變化，電能量的市場化供需定價理論已經(jīng)完成了實踐檢驗。隨著容量電價、輔助服務政策的發(fā)布，建立了有效容量補償機制，明確了電力商品的調(diào)節(jié)價值市場化方向，形成了電力商品的市場體系雛形，“電能量+調(diào)節(jié)+有效容量”的電價體系得到初步確立。
起步階段過渡機制建立，用電價格整體保持穩(wěn)定
由于電力商品不同于一般的普通商品，電力和社會生產(chǎn)與人民生活息息相關，為防止終端用能價格水平變化過大，影響到工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定及電力可靠供應，新一輪電力體制改革初期“主動或被動”地設置了諸多避險機制（本質(zhì)為場外干預），例如，高比例中長期簽約限制加上中長期價格范圍限制，即便是電力現(xiàn)貨市場出清極端價格，依然不會對發(fā)用電兩側(cè)最終結(jié)算電價產(chǎn)生較大影響，并且在電力現(xiàn)貨市場中，發(fā)電側(cè)申報存在較低限價、出清環(huán)節(jié)存在較低限價，甚至允許在結(jié)算環(huán)節(jié)對市場價格予以更改，省間交易結(jié)果用作省內(nèi)市場的邊界也降低了對市場價格的影響。上述機制盡管在一定程度上扭曲了市場發(fā)現(xiàn)的價格，但是也規(guī)避了市場建設初期由于經(jīng)營主體恐慌而可能引發(fā)的社會問題，短期內(nèi)有積極的意義。電力現(xiàn)貨交易機制使廣大主體主動響應系統(tǒng)需要，提高了電力系統(tǒng)運行的安全性，降低了保證系統(tǒng)平衡的難度，電力系統(tǒng)歷經(jīng)多次外部困難考驗，反而促進了電力在保障經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展中發(fā)揮的重要作用。
交易機構(gòu)體系建立，經(jīng)營主體普及市場概念
2016年以來，北京電力交易中心、廣州電力交易中心和32家省級電力交易中心相繼建立，實現(xiàn)了交易業(yè)務單獨分開，國家電網(wǎng)公司經(jīng)營區(qū)內(nèi)28家省級電力交易機構(gòu)電網(wǎng)企業(yè)持股比例均降至50%以下；南方電網(wǎng)經(jīng)營區(qū)內(nèi)電網(wǎng)企業(yè)持股比例降至40%以下，盡管仍處于單一股東占絕對優(yōu)勢的階段，部分交易機構(gòu)經(jīng)費來源仍為輸配電價，但是完成了法律意義上的相對獨立。電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)也紛紛組建現(xiàn)貨處，實現(xiàn)了中長期與現(xiàn)貨交易機構(gòu)相互獨立運行，形成了電力交易機構(gòu)體系。在各地現(xiàn)貨市場運行前，均組織了不同輪次的現(xiàn)貨市場宣貫及培訓工作，大批年輕交易員逐步成長，為未來十年深化市場建設儲備了大量人才。為配合電力現(xiàn)貨市場試運行的實踐不斷深入，發(fā)用電兩側(cè)市場經(jīng)營主體逐漸建立市場發(fā)現(xiàn)價格的觀念，電力現(xiàn)貨市場供需定價機制及新一輪電力體制改革思想深入人心。
中央與地方政府的電力管理界面逐步清晰，電力管制業(yè)務進一步規(guī)范
國家層面與地方政府管理范圍逐漸清晰并形成有效銜接，從負責市場范圍來看，國家層面負責省間交易價格機制與監(jiān)管，地方政府負責省內(nèi)市場建設，兩者相互銜接；從規(guī)則制定方面，基本形成以國家規(guī)則為基礎，地方交易規(guī)則為支撐的多層次交易規(guī)則體系，并隨市場建設迭代更新。在電力行業(yè)管制業(yè)務范圍內(nèi)，發(fā)電企業(yè)按照市場規(guī)則正常參與市場交易，各地交易規(guī)則中均對市場監(jiān)管內(nèi)容進行明確。對于自然壟斷環(huán)節(jié)，電網(wǎng)企業(yè)由賺取購銷差價轉(zhuǎn)為輸送電力的“管道公司”，并通過三輪輸配電價核定，加強了對電網(wǎng)企業(yè)的業(yè)務監(jiān)管，初步建成現(xiàn)代價格監(jiān)管體系。
新形勢下深化電力體制改革面臨的主要問題
面對百年未有之大變局，黨的二十大報告提出要深入推進能源革命、加快構(gòu)建新型能源體系的新要求。建設新型能源體系是新形勢下傳統(tǒng)能源安全觀的延續(xù)，既是為保障我國能源安全，又是推動綠色低碳發(fā)展的必然要求，建設新型電力系統(tǒng)則是構(gòu)建新型能源體系的重要載體與實現(xiàn)手段。而當前的電力體制還存在與新質(zhì)生產(chǎn)力要求下的電力發(fā)展格局及系統(tǒng)運行機理不適應之處。
發(fā)用電計劃放開不徹底，新型電力系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策需探索新的實施方式
由于電力商品具有網(wǎng)絡型特征，真實的供需需要包括所有連接在電力系統(tǒng)中的電源和用電裝置共同形成，電網(wǎng)公平開放就隱含著隱式拍賣使用電網(wǎng)的要求（低價發(fā)電優(yōu)先上網(wǎng)），因此，所有的電力生產(chǎn)者均必須參與電力現(xiàn)貨市場（結(jié)算）。雖然各種政策均在推動發(fā)用電計劃放開，各類型電源也確實在逐步入市，但依然存在較多的優(yōu)先發(fā)電計劃。特別是新能源大量無償使用調(diào)節(jié)電源提供的平衡服務，造成市場中存在大量不平衡資金。另外，核電基本也全部為優(yōu)先電量，大型水電也作為市場邊界參與出清，特別是在南方區(qū)域市場中，水電占據(jù)總裝機的1/3，水電出力變動將對市場運行產(chǎn)生較大影響，但是卻沒有承擔相應的經(jīng)濟責任。此外，省間的政府間協(xié)議、國家指令計劃也均未放開，產(chǎn)業(yè)政策在本質(zhì)上還是延續(xù)計劃思維。市場環(huán)境下的定價方式為供需定價，但是尚且存在如此多的電力供給未進入市場承擔經(jīng)濟責任（結(jié)算），導致市場化價格模型中，供應側(cè)的缺失可能會使市場無法準確發(fā)現(xiàn)價格。因此，亟需探索市場化的產(chǎn)業(yè)政策落實方式。
現(xiàn)貨市場機制建設緩慢，市場間交易經(jīng)濟責任銜接機制缺位
自2017年開始建設電力現(xiàn)貨市場，到目前已經(jīng)過了7年，市場建設已經(jīng)取得一定成果，國內(nèi)有29個省區(qū)運行過現(xiàn)貨市場，但實際開展長周期運行的僅有5個，轉(zhuǎn)為正式運行的僅有2個，部分省份由于擔心市場發(fā)現(xiàn)真實價格信號可能引起電價水平上漲，從而影響某些優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展等原因，省內(nèi)市場建設進度緩慢。大部分省份的省內(nèi)市場與市場間交易在經(jīng)濟責任、價格形成機制方面未進行銜接，并且由于外送電量與省內(nèi)負荷在市場結(jié)算體系中并沒有區(qū)別，至今沒有承擔系統(tǒng)運行費用，相當于把這部分費用“甩”給送端省內(nèi)其余工商業(yè)用戶，形成新的“交叉補貼”。雖然在國家層面已經(jīng)考慮兩者的銜接問題，在國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布的《關于加快推進電力現(xiàn)貨市場建設工作的通知》（發(fā)改辦體改〔2022〕129號，簡稱“129號文”）中已經(jīng)明確了省內(nèi)市場與市場間交易的銜接方式，但是在其發(fā)布兩年后，除蒙西外其余省份均沒有落實到位。
既有規(guī)劃機制轉(zhuǎn)型緩慢，不適應“雙新”建設階段需要
在原有規(guī)劃方式下，各省根據(jù)發(fā)電的中長期成本確定發(fā)電的標桿價格，然后再根據(jù)不同省份標桿價格的差值確定送電方向，燃煤基準價根據(jù)長期燃煤發(fā)電成本核定，省內(nèi)價格水平變化不大，能夠形成穩(wěn)定的送電方向及送電電量。隨著電力的商品屬性被還原，新能源飛速發(fā)展后，“供需定價”產(chǎn)生的時序價格變化迅速，送受兩端時序價格并不能維持恒定的價差或者價差方向，如果要滿足電力潮流的經(jīng)濟性流動，就需要通道送電量和方向及時跟隨市場價格進行調(diào)整，輸電通道的作用應由輸送電量轉(zhuǎn)為輸送電力，以適應送受兩端的供需形勢，通道的功能定位的轉(zhuǎn)變引起送電通道利用率產(chǎn)生大幅波動，最終使得利用率整體下降。在新一輪電力體制改革背景下，與送電量掛鉤的原有輸電價格機制及通道利用率考核機制不再適用，電力規(guī)劃方式需隨新一輪電力體制改革進程加快轉(zhuǎn)型。電源項目的經(jīng)濟性評價也未脫離固定電價、固定上網(wǎng)電量的窠臼，電力現(xiàn)貨市場的長期價格預測并未成為電源項目投資評價的基礎，造成部分項目上馬即“經(jīng)濟性死亡”。
與電網(wǎng)企業(yè)管制業(yè)務關聯(lián)的競爭業(yè)務缺乏監(jiān)管，政策性售電公司尚未建立
電網(wǎng)企業(yè)可開展的業(yè)務包含管制類業(yè)務和市場化業(yè)務兩大類，這兩類業(yè)務在法規(guī)政策、業(yè)務性質(zhì)、盈利模式等方面存在明顯差異。換句話說，電網(wǎng)企業(yè)管制類業(yè)務會納入輸配電價的成本監(jiān)審，而競爭性業(yè)務則需要電網(wǎng)企業(yè)自主競爭、自負盈虧。然而，近年來，電網(wǎng)企業(yè)成立或入股信息通信、綜合能源、汽車公司及充電站等新興業(yè)務領域，電網(wǎng)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)板塊子公司從事售電業(yè)務非常普遍，部分地區(qū)管制業(yè)務與競爭業(yè)務未實現(xiàn)有效的監(jiān)管，兩種業(yè)務在經(jīng)營層面未能有效隔離。同時，電網(wǎng)企業(yè)代理購電業(yè)務僅做到了單獨記賬，未通過成立政策性售電代理公司進行經(jīng)營上的分離，與競爭性售電業(yè)務經(jīng)營方式的界限模糊。
發(fā)電企業(yè)考核方式仍不適應市場化需要，部分發(fā)電企業(yè)“跑馬圈地”現(xiàn)象明顯
市場化改革后，如何計算市場化環(huán)境下發(fā)電企業(yè)承擔社會責任的成本，是市場化改革需要重點關注的部分。但是，目前未建立國有發(fā)電企業(yè)適應市場化的考核方式，其所承擔的社會責任無法進行量化對比，也就無法進行經(jīng)濟性比較。在電力保供時，發(fā)電企業(yè)發(fā)揮國有企業(yè)擔當，跟隨電網(wǎng)“不惜一切代價”的保供要求，但由于缺乏“安全”與“經(jīng)濟”的比較，付出的經(jīng)濟代價無法衡量，各企業(yè)之間承擔責任的多寡也無法比較，造成國有發(fā)電企業(yè)在承擔社會責任方面的苦樂不均。在電源投資建設時，國家鼓勵新能源發(fā)展，部分發(fā)電企業(yè)進行“跑馬圈地”，一股腦投資新能源，又響應“去煤”號召，煤電機組“老的關停、新的不建”，在系統(tǒng)缺乏調(diào)節(jié)能力時又紛紛上馬新型儲能項目。發(fā)電企業(yè)對投資項目的經(jīng)濟性缺乏市場化價格因素分析，考核方式亟需進行改變，以適應當前市場化需要。
進一步深化電力體制改革的建議
電力體制市場化改革是電力行業(yè)發(fā)展的根本方向，但是改革不是一蹴而就的。我們要認識到深化新一輪電改是建設新質(zhì)生產(chǎn)力的內(nèi)在需要，必須在改革過程中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，以銳意進取的心態(tài)推動新一輪電力體制改革走向深化。
徹底放開發(fā)用電計劃，通過市場交易形成新型電力系統(tǒng)運行機制
提升電力供給的完整性，放開全部的發(fā)用電計劃，推動全部電量進入市場，通過完整的電力供需關系形成真實的電力市場價格。通過真實的市場價格信號，一是引導電力系統(tǒng)的可靠運行，在新能源大發(fā)時段，系統(tǒng)嚴重供大于求，使得市場價格降低，通過低價可引導發(fā)電側(cè)降低出力，為新能源留出消納空間；引導用戶側(cè)在提高用電量、降低用電成本的同時促進新能源消納，在負荷高峰時，以市場高價激勵電源頂峰發(fā)電及可中斷用戶（大需求側(cè)響應）減少用電，保證系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行。二是引導各類電源的規(guī)劃投資，市場價格可以反映對新能源的承載能力，分時價格曲線的峰谷差也能體現(xiàn)儲能投資的盈利能力，有效促進新型電力系統(tǒng)中各類型電源的合理搭配，提升需求側(cè)響應能力，推動新型電力系統(tǒng)的快速建設。
加快電力現(xiàn)貨市場和市場間現(xiàn)貨交易機制建立，形成統(tǒng)一、扁平的市場體系
電力系統(tǒng)運行有層級，需要“分層分區(qū)”，而電力市場運營沒有層級，需要供需處于同一平臺，“?。▍^(qū)域）現(xiàn)貨+市場間現(xiàn)貨”是可選的模式。需要加快落實國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布的《關于加快建設全國統(tǒng)一電力市場體系的指導意見》（發(fā)改體改〔2022〕118號）和129號文等文件的要求，加強市場間交易與省內(nèi)現(xiàn)貨市場在經(jīng)濟責任、價格形成機制等方面的動態(tài)銜接，將市場間交易結(jié)果作為關口處的電源/負荷參與省內(nèi)市場出清，在省內(nèi)市場形成完整的供需關系，確保價格發(fā)現(xiàn)準確。市場間交易賣方電源主體全電量按照所在節(jié)點價格結(jié)算，外送電量等同于在關口處采購負荷向市場間交易對手方進行交割；市場間交易買方將對手方交割的電力作為電源注入受端省內(nèi)市場，按照注入節(jié)點價格結(jié)算。在電價體系調(diào)整后，市場間交易價格僅為電能量價格，受端還需要承擔市場間交易電量對應在送端的系統(tǒng)運行費用，體現(xiàn)外送電量的真實價值，實現(xiàn)省內(nèi)市場與市場間交易的有機銜接，推動全國統(tǒng)一電力市場體系的建立。
加快規(guī)劃機制轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)新型電力系統(tǒng)規(guī)劃、價格、運行機制的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌
由于新能源大規(guī)模接入電力系統(tǒng)，各省份在每一日內(nèi)不同時刻的供需情況也在發(fā)生巨大變化，輸電通道的建設需要轉(zhuǎn)變規(guī)劃的思維方式，推動規(guī)劃制度改革?？紤]市場價格對電力潮流經(jīng)濟性流動的影響，通過對兩端市場價格進行長周期的仿真，以仿真結(jié)果作為輸電通道的規(guī)劃依據(jù)，推動輸電通道的高質(zhì)量發(fā)展。同時，改變輸電通道的考核方式及價格機制，取消對通道利用率的考核，將輸電價格機制由單一電量制改為單一容量制，取消電量對于通道運行的干擾，解除電網(wǎng)企業(yè)的“后顧之憂”，推動電力潮流的經(jīng)濟性流動，促進電力資源在更大范圍內(nèi)進行優(yōu)化配置。電源項目的經(jīng)濟性規(guī)劃，也應采用相同的長周期仿真方法預測新能源消納市場電價，采用變動的量價分析方法對電源項目進行經(jīng)濟性評價。
場內(nèi)靠市場、場外靠調(diào)控，形成市場與政府協(xié)同發(fā)力的資源配置體系
在新一輪電力體制改革中，明確市場和政府的作用范圍與邊界，發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，通過市場“無形的手”發(fā)現(xiàn)商品價格，減少在價格形成環(huán)節(jié)與結(jié)算環(huán)節(jié)的不正當行政干預，避免市場干預引發(fā)的連鎖反應，降低場外手段對市場價格的影響。市場外通過“有形的手”更好地發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，進行產(chǎn)業(yè)政策的鼓勵與支持的“有形的手”是指政府授權(quán)合約、財政補貼等電力現(xiàn)貨市場之外的手段，加強有為政府與有效市場的有機結(jié)合，形成市場調(diào)節(jié)優(yōu)先、政府調(diào)控有力、兩者協(xié)同發(fā)力的資源配置型電力體制模式。
推動電網(wǎng)企業(yè)競爭性業(yè)務、政策性售電業(yè)務與主業(yè)分離，改變發(fā)電企業(yè)考核方式
進一步加強電網(wǎng)企業(yè)壟斷業(yè)務板塊和競爭業(yè)務板塊的有效隔離，推動電網(wǎng)企業(yè)競爭性業(yè)務形成單一板塊，落實電網(wǎng)企業(yè)競爭性業(yè)務自負盈虧。進一步完善輸配電成本監(jiān)審和核價工作機制，確保輸電價格的合理性和公平性，保證電網(wǎng)健康發(fā)展。成立政策性的售電公司，將代理購電業(yè)務與電網(wǎng)企業(yè)輸配電業(yè)務進行分離，與其余售電公司一同參與市場化交易，推動代理購電用戶的用電價格由市場化形成，為推動用戶側(cè)全部直接入市作好鋪墊。改變發(fā)電企業(yè)考核方式，重點考核發(fā)電企業(yè)盈利質(zhì)量，增強發(fā)電企業(yè)資本管理意識，由傳統(tǒng)的車間型管理向以市場經(jīng)濟為主體的現(xiàn)代化管理模式轉(zhuǎn)變，提升發(fā)電企業(yè)的競爭能力，解決發(fā)電企業(yè)“大而不強、快而不優(yōu)”的實際發(fā)展問題。
習近平總書記指出，新質(zhì)生產(chǎn)力是創(chuàng)新起主導作用，擺脫傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式、生產(chǎn)力發(fā)展路徑，具有高科技、高效能、高質(zhì)量特征，符合新發(fā)展理念的先進生產(chǎn)力質(zhì)態(tài)。高質(zhì)量發(fā)展需要新的生產(chǎn)力理論來指導，而新質(zhì)生產(chǎn)力已經(jīng)在實踐中形成并展示出對高質(zhì)量發(fā)展的強勁推動力、支撐力。落實到電力行業(yè)，要求電力行業(yè)由“量”的積累轉(zhuǎn)向“質(zhì)”的突破，要立足能源革命的新發(fā)展階段、貫徹“雙碳”目標新發(fā)展理念、構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的新發(fā)展格局，不但要有硬的“裝備”，更要有推動電力系統(tǒng)運行軟的“經(jīng)濟機制”。新一輪電改帶來的電力行業(yè)新發(fā)展，已經(jīng)具備新質(zhì)生產(chǎn)力的基本特征。不積跬步無以至千里，新一輪體制改革歷經(jīng)9年，9年間，改革內(nèi)容積累的改變已經(jīng)起到“量變引起質(zhì)變”的作用。下一步，市場化體制改革將要走向深化，站在歷史的轉(zhuǎn)折點，需要更加堅定的步伐、更加務實的態(tài)度，推動電力行業(yè)向更高水平發(fā)展，更好地滿足人民日益增長的電力需求，為新型電力系統(tǒng)建設提供有力支撐。
