中國儲能網(wǎng)訊：錨定碳達峰、碳中和目標，我國能源綠色低碳發(fā)展趨勢明確，安全降碳主線清晰，新能源正處于大有可為的戰(zhàn)略機遇期，但也面臨著國土空間約束、土地利用沖突、生態(tài)環(huán)境約束等多重挑戰(zhàn)，需要進一步采取措施，加強要素保障，強化政策引導，完善體制機制，營造有利于促進新能源持續(xù)健康發(fā)展的市場環(huán)境。
新能源開發(fā)的土地約束問題
為推進“雙碳”目標，需要依賴土地維持大規(guī)模高速發(fā)展的新能源，在面對我國人多地少的基本國情和現(xiàn)代化建設的進程時，面臨嚴苛的土地資源約束條件。為保證碳中和目標順利實現(xiàn)，按照2060年非化石能源消費比重達到80%以上的要求，2060年，我國風電、光伏發(fā)電總裝機容量將超過50億千瓦，考慮分布式光伏上房、上墻不占用土地以及風電光伏發(fā)電技術進步等因素，保守估計這些新能源發(fā)電設施用地超過6000萬畝，而風電場點狀線性用地所貫穿涉及的土地范圍則多達2億畝，用地壓力不言而喻。
新能源用地政策現(xiàn)狀
在生態(tài)環(huán)保等硬性條件約束下，新能源土地政策日益趨緊。2014年，國家發(fā)展改革委、原國土資源部、原環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合發(fā)布《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，明確提出空間規(guī)劃要“劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護紅線，形成合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間布局”。2015年以來，原國土資源部、原國家林業(yè)局、國家發(fā)改委等部門發(fā)布文件多次對新能源項目開發(fā)的用地要求作出規(guī)定。2022年以來，相關部門進一步重申新能源項目用地約束。水利部門出臺文件要求風電光伏項目不得在河道、湖泊、水庫內(nèi)建設，各類水域岸線嚴格管控風電光伏建設。自然資源部在研究出臺《關于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地用林用草管理有關工作的通知》中提出，復合光伏項目不得占用耕地、林地；在《關于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關工作的通知》中明確新建、擴建光伏發(fā)電項目，一律不得占用永久基本農(nóng)田、基本草原、Ⅰ級保護林地和東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)（見表）。
土地稅費層層加碼，加重新能源項目開發(fā)負擔。國家層面，《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》等提出了使用城鎮(zhèn)土地、耕地占用等所需繳納的土地使用稅標準，分別根據(jù)使用土地所在區(qū)域的特點實行不同的稅率標準。地方層面，各級政府也對土地使用稅費作出更為細致的規(guī)定。山西省、河南省等要求復合光伏項目需農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門出具不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、不影響生態(tài)安全的意見，包括光伏方陣在內(nèi)，所有使用農(nóng)用地的均應辦理建設用地手續(xù)。
用地矛盾日益突出，保障用地的政策導向日漸清晰。2022年2月，國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布《關于完善能源綠色低碳轉型體制機制和政策措施的意見》，提出要建立清潔低碳能源開發(fā)利用的國土空間管理機制，統(tǒng)籌考慮清潔低碳能源開發(fā)以及能源輸送、儲存等基礎設施用地用海需求，嚴格依法規(guī)范能源開發(fā)涉地（涉海）稅費的征收。
2022年5月，國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委、國家能源局《關于促進新時代新能源高質量發(fā)展的實施方案》，提出保障新能源發(fā)展合理空間需求措施，要求在符合國土空間規(guī)劃和用途管制要求基礎上，充分利用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，布局建設大型風光電基地。將新能源項目的空間信息按規(guī)定納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，嚴格落實生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求，統(tǒng)籌安排大型風光電基地建設項目用地用林用草。
2022年6月，國家發(fā)改委、國家能源局等九部委聯(lián)合印發(fā)的《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》在保障措施中提出要加強可再生能源土地和環(huán)境支持保障，完善空間用途管制規(guī)則，出臺空間布局專項規(guī)劃，保障可再生能源開發(fā)利用項目合理的用地用?？臻g需求。統(tǒng)一土地性質認定，明確不同地類的用地標準，優(yōu)化土地用途和生態(tài)環(huán)境保護管理，完善復合用地政策，降低不合理的土地使用成本。
新能源的用地糾葛
我國實行土地用途管制制度，《土地管理法》將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地，其中農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設用地以外的土地?！锻恋毓芾矸ā吠瑫r規(guī)定，嚴格限制農(nóng)用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。
新能源項目建設的關鍵前提是要在規(guī)劃點位附近獲得相應的用地資源。光伏項目方面，光伏方陣用地一般占用農(nóng)用地或未利用地，變電站及運行管理中心、集電線路、場內(nèi)外道路等配套設施用地按建設用地管理，需要辦理用地審批手續(xù)。陸上風電方面，風電機組及機組變電站、集電線路、升壓變電站、運行管理中心、交通工程用地等場地用地均按照建設用地管理。由于缺乏明確的用地標準、不同部委及國家與省級層面規(guī)定未完全整合等因素，新能源項目面臨“找地難”的問題：
一是農(nóng)用地和未利用地利用規(guī)則不明確。對于城鎮(zhèn)土地、農(nóng)用地等，各地一般都有比較詳盡的用地總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃，而對于廣袤的未利用地，很多地區(qū)并沒有明確的規(guī)劃。2022年，國家出臺加快建設以沙漠戈壁荒漠地區(qū)為重點的大型風光基地的戰(zhàn)略，而當前國土“三調”數(shù)據(jù)中并無荒漠、戈壁、荒漠、采煤沉陷區(qū)地類，僅有沙地、裸土地、其他草地等未利用地。根據(jù)第五次全國荒漠化和沙化監(jiān)測結果，我國荒漠化土地面積261.16萬平方千米，遠超過第三次全國國土調查的未利用地地類面積，因此，以沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)為重點的大型風光基地建設也難免涉及使用草地或農(nóng)用地。
二是農(nóng)用地或未利用地變更為建設用地審批復雜。根據(jù)2021年8月自然資源部公布的第三次全國國土調查（簡稱“三調”）結果，全國建設用地總量為6.13億畝，約為40.8萬平方千米，僅為國土面積的4.25%，無法滿足新能源項目建設需求，新能源項目面臨需要將農(nóng)用地或未利用地變更為建設用地的問題。國家對建設用地的指標有嚴格審批程序，通常由項目建設單位就所選區(qū)域向自然資源部門提出用地申請，自然資源部門負責完成用地審批及征地工作，最后以出讓方式實現(xiàn)項目配套設施土地使用權的取得。建設用地農(nóng)轉用等審批的前提是有建設用地指標，但實踐中，部分地區(qū)某些時期的建設用地指標往往不足以滿足區(qū)域內(nèi)建設項目的用地需求，進而導致部分項目建設用地的審批工作無法推進。
三是林地“一張圖”與國土“三調”不融合。當前林地保護規(guī)劃正處于過渡期，新一輪林地保護規(guī)劃尚未完成，部分林地存在國土及林業(yè)部門屬性不一致問題，項目選址需復核兩種不同的標準，或提請國土及林業(yè)部門共同現(xiàn)場確認后統(tǒng)一屬性，進一步限制了可利用土地范圍、增加用地排查時間，亟待相關部門依據(jù)《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》和“三區(qū)三線”劃定成果，加快編制新一輪林地保護利用規(guī)劃，規(guī)劃林地發(fā)展范圍，優(yōu)化林地屬性，依法依規(guī)開展建設項目使用林地審核審批、監(jiān)督執(zhí)法等工作。
破解新能源用地困境的思考
自然條件約束、體制機制等多重因素造成新能源用地困境，但究其根本，是國土空間規(guī)劃未能統(tǒng)籌安排新能源用地需求。
當前，國土空間規(guī)劃的地類劃分，不管是《土地管理法》中的“三大類”還是國土“三調”中的調查工作分類，均未包含新能源項目開發(fā)的需求。需要附著于土地的新能源項目，不可避免地與原本有其他用途或者用于生態(tài)保護的土地產(chǎn)生沖突。為了使用地合法合規(guī)，需要繁雜的用地審批手續(xù)。在國土空間規(guī)劃增設新能源項目用地類別之前，為了推動新能源規(guī)模化發(fā)展，國家出臺了一系列臨時性的過渡政策，一方面強調基本農(nóng)田、基本草地、生態(tài)紅線等具有保證糧食安全供應和生態(tài)持續(xù)健康發(fā)展的特殊地類不可侵占的基本原則；另一方面又在已有的國土空間規(guī)劃框架下，盡可能為新能源項目的用地作出特殊說明。而國家政策落實到地方，又會有特殊情況出現(xiàn)，導致地方用地政策的特殊要求和說明層出不窮。如果只是出于事急從權，采取“問題導向”式地出臺新能源用地的過渡性政策，無法從根本上解決新能源用地問題。
從新能源用地困境的底層邏輯出發(fā)，須真正將新能源項目空間信息納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，在國土空間規(guī)劃中明確列出單獨的新能源用地類別區(qū)域，或者指明相關地類可用于新能源開發(fā)，將發(fā)展新能源作為一項國家戰(zhàn)略層面的發(fā)展訴求，并在國土空間規(guī)劃時統(tǒng)籌考慮。
新能源項目空間信息納入國土空間規(guī)劃“一張圖”的實施路徑建議
國土空間規(guī)劃“一張圖”是我國國土空間規(guī)劃體系建設的重要基礎性制度，相關部門已出臺一系列政策推進“一張圖”進程。2019年，《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》要求：“結合各級各類國土空間規(guī)劃編制，同步完成縣級以上國土空間基礎信息平臺建設，實現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和各類空間管控要素精準落地，逐步形成全國國土空間規(guī)劃‘一張圖’”。隨后，自然資源部在《關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕87號）中要求，整合各類空間關聯(lián)數(shù)據(jù)，搭建從國家到市縣級的國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)。2019年以來，國家發(fā)布的關于“一張圖”系統(tǒng)的政策文件高達30余份，不僅涵蓋耕地保護、礦產(chǎn)資源、用地審批、確權登記等自然資源領域，還包括文化旅游、能源、文物保護、水運交通、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等其他領域。
其中，《關于促進新時代新能源高質量發(fā)展實施方案的通知》（國辦函〔2022〕39號）、《關于積極做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕129號）、《關于加強用地審批前期工作積極推進基礎設施項目建設的通知》（自然資發(fā)〔2022〕130號)、《關于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕12號）等文件明確提出將新能源項目的空間信息經(jīng)可行性論證后按規(guī)定統(tǒng)籌納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，作為審批光伏項目新增用地用林用草的規(guī)劃依據(jù)。
當前，國家已經(jīng)明確了將新能源項目空間信息納入國土空間規(guī)劃“一張圖”的政策導向，想要落實到行動層面，還需要完成資源普查、規(guī)劃布局、生態(tài)影響分析等大量的工作，需要不同部門間、國家與地方間的密切配合和共同發(fā)力，初步可從以下三個方面開展工作：
一是考慮約束條件開展全國風光資源普查。開展全國風光資源普查是新能源納入“一張圖”的基礎。我國風光資源普查工作基礎相對薄弱，最近一次風電資源普查距今已有十余年，而迄今為止我國尚未開展過系統(tǒng)性的太陽能資源普查工作。目前，我國關于風電和光伏資源可開發(fā)量有較多的研究成果，但由于采用的高度、表征風光可用的技術指標、評估方法等標準的差異，不同機構評估結果差異較大。此外，風電光伏可開發(fā)量評估量巨大，與現(xiàn)實項目開發(fā)面臨約束下的“用地保障難”存在一定錯配。因而，建議在國家發(fā)改委、國家能源局的統(tǒng)一部署下，立足“雙碳”目標和新型能源體系建設要求，適應行業(yè)和技術發(fā)展新需求，聯(lián)合行業(yè)內(nèi)主要的技術力量，考慮資源、生態(tài)紅線、土地利用等多重約束，盡快開展實施新一輪風光資源普查工作。
二是在全國范圍內(nèi)對已建和在建風光項目進行調查。截至2023年底，全國并網(wǎng)風電和太陽能發(fā)電合計裝機規(guī)模達到10.5億千瓦。在風光資源普查的基礎上，需要剔除已建、在建項目場址，才能得到風光資源的實際待開發(fā)潛力。當前，國家層面尚未統(tǒng)一進行已有風光項目場址區(qū)域范圍的調查，建議結合可再生能源發(fā)電項目建檔立卡等工作基礎，對全國范圍內(nèi)已建和在建風光項目進行系統(tǒng)調查，作為新能源已建/在建項目納入國土空間“一張圖”的數(shù)據(jù)支撐。
三是開展“一張圖”相關支撐性研究。方法和技術路線層面，由于資源稟賦、項目開發(fā)、地類要素等均存在動態(tài)演變的情況，新能源項目（包括已建/在建和未來開發(fā)潛力）的信息需要定期更新，需要摸索出兼具效率和質量的工作方案和技術路線。新能源項目布局規(guī)劃層面，直接將某一類或幾類地類歸為新能源開發(fā)用地也不科學，需綜合考慮生態(tài)環(huán)境、資源條件等多方面因素確定最終項目落點。需在新能源項目開發(fā)的生態(tài)環(huán)境影響評估、電力系統(tǒng)統(tǒng)籌規(guī)劃等研究基礎上，確定新能源項目的布局原則，使得篩選的地塊真正具備新能源開發(fā)潛力和開發(fā)可行性。
