中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：為促進(jìn)可再生能源高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)新型電力系統(tǒng)建設(shè)，充分發(fā)揮全額保障性收購(gòu)制度在規(guī)范可再生能源電量保障收購(gòu)行為、推動(dòng)可再生能源規(guī)?；】蛋l(fā)展、實(shí)現(xiàn)清潔低碳發(fā)展目標(biāo)方面重要作用，《全額保障性收購(gòu)可再生能源電量監(jiān)管辦法》（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)第15號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）已經(jīng)2024年2月5日第9次委務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，自2024年4月1日起施行。這是適應(yīng)我國(guó)可再生能源發(fā)展宏觀環(huán)境新變化、行業(yè)發(fā)展新形勢(shì)、電量收購(gòu)組織新方式需要的重要舉措，將為推進(jìn)可再生能源高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
一、《辦法》出臺(tái)背景
可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)制度是培育可再生能源市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)的重要手段，是在可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)起步和成長(zhǎng)階段保障其順利發(fā)展的重要法律制度。"十三五"以來(lái)，為落實(shí)全額保障性收購(gòu)制度，國(guó)家發(fā)展改革委、能源局出臺(tái)了可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理辦法、清潔能源消納行動(dòng)計(jì)劃、建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知等政策文件，核定了重點(diǎn)地區(qū)風(fēng)電和光伏最低保障收購(gòu)年利用小時(shí)數(shù)，設(shè)定了各省級(jí)行政區(qū)可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重。建立了國(guó)家風(fēng)電、光伏發(fā)電發(fā)展監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系，按年度監(jiān)測(cè)并發(fā)布市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，為行業(yè)提供信息和預(yù)警。協(xié)調(diào)推動(dòng)相關(guān)電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)火電靈活性改造，加大電網(wǎng)運(yùn)行考核力度等措施。全國(guó)可再生能源全額保障性收購(gòu)制度落實(shí)情況取得積極成效。"十三五"時(shí)期，我國(guó)風(fēng)電利用率由82.7%提升至96.5%，光伏發(fā)電利用率由89.5%提升至98%，可再生能源消納水平得到顯著提升。"十四五"時(shí)期，可再生能源發(fā)電利用率水平也一直呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)?？稍偕茉礂夒姞顩r持續(xù)緩解。
但是隨著可再生能源的發(fā)展壯大，我國(guó)可再生能源發(fā)展已經(jīng)從起步階段進(jìn)入成熟階段，全額保障性收購(gòu)制度的實(shí)施基礎(chǔ)發(fā)生重大變化，實(shí)際執(zhí)行中不完善之處也在逐步顯現(xiàn)。一是全額保障性收購(gòu)制度落實(shí)難度增加。從制度執(zhí)行實(shí)際情況看,全額保障性收購(gòu)全面落實(shí)難度持續(xù)增加，個(gè)別省份在實(shí)際執(zhí)行中難以達(dá)到國(guó)家規(guī)定的最低保障收購(gòu)年利用小時(shí)數(shù)，且低于國(guó)家有關(guān)政策明確的電價(jià)水平收購(gòu)，特別是"保價(jià)不保量"和"保量不保價(jià)"問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，不利于保障發(fā)電企業(yè)合法權(quán)益。二是電力系統(tǒng)消納能力建設(shè)與可再生能源發(fā)展不匹配。由于部分地區(qū)省內(nèi)、省間電網(wǎng)結(jié)構(gòu)不完善，電網(wǎng)輸送工程建設(shè)存在一定滯后，可再生能源發(fā)電外送受網(wǎng)架因素制約明顯。同時(shí)，我國(guó)電源結(jié)構(gòu)性矛盾突出，靈活性電源與可再生能源發(fā)展時(shí)空匹配度低。再者我國(guó)可再生能源富集區(qū)與用電負(fù)荷區(qū)不匹配，省間市場(chǎng)存在交易壁壘，一些可再生能源資源富集的重點(diǎn)地區(qū)缺乏針對(duì)性制度安排，可再生能源電力消納壓力巨大。三是高比例可再生能源電力系統(tǒng)下全額收購(gòu)可再生能源電力系統(tǒng)成本高昂。保障可再生能源發(fā)電全額收購(gòu)不僅技術(shù)上面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而且需要電力系統(tǒng)付出高昂的消納成本，增加整個(gè)電力系統(tǒng)成本。
在以新能源為主的可再生能源裝機(jī)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、國(guó)家持續(xù)深化電力體制改革加快構(gòu)建新型電力系統(tǒng)、各地積極開(kāi)展新能源電力參與市場(chǎng)化交易的實(shí)踐探索背景下，《辦法》適時(shí)發(fā)布，對(duì)全額保障性收購(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，明確保障收購(gòu)范圍，細(xì)化電力市場(chǎng)相關(guān)成員責(zé)任分工，為健全可再生能源政策支撐體系，有序推進(jìn)可再生能源參與電力市場(chǎng)交易制度建設(shè)意義重大。
二、主要內(nèi)容
《辦法》系統(tǒng)全面的梳理了全額保障性收購(gòu)制度監(jiān)管關(guān)鍵環(huán)節(jié)，針對(duì)性的在收購(gòu)范圍、責(zé)任分工、監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管措施、法律責(zé)任等方面進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范設(shè)定。特別是《辦法》在全額保障性收購(gòu)與可再生能源參與電力市場(chǎng)化交易制度方面進(jìn)行了充分銜接，主要內(nèi)容包含以下幾個(gè)方面。
一是落實(shí)深化電力體制改革要求，突出市場(chǎng)化方式實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和消納。“十三五”期間，我國(guó)全額保障性收購(gòu)開(kāi)始和市場(chǎng)化消納并行，建立了以"合理利用率"、"消納責(zé)任權(quán)重"等為核心的可再生能源科學(xué)合理利用制度。進(jìn)入"十四五"以來(lái)，一系列重要政策中提出"要科學(xué)制定可再生能源合理利用率目標(biāo)"，從"棄電量"、"棄電率"到"利用率"，再到"合理利用小時(shí)"、"合理利用率"，評(píng)估可再生能源消納的指標(biāo)逐步變化。2019年5月，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》（發(fā)改能源〔2019〕807號(hào)），提出建立可再生能源電力消納保障機(jī)制，明確由售電企業(yè)和電力用戶(hù)等共同承擔(dān)消納責(zé)任。同時(shí)，我國(guó)加速推進(jìn)綠電綠證交易、電力市場(chǎng)建設(shè)步伐，市場(chǎng)化消納的條件不斷成熟。此次《辦法》既充分考慮了存量可再生能源發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)的政策背景、開(kāi)發(fā)成本、技術(shù)水平等因素，也考慮了增量可再生能源項(xiàng)目參與電力市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)條件。明確除保障性收購(gòu)電量外，可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量包括市場(chǎng)交易電量，市場(chǎng)化交易電量由售電企業(yè)和電力用戶(hù)等電力市場(chǎng)相關(guān)成員共同承擔(dān)收購(gòu)責(zé)任。這將為風(fēng)電光伏參與市場(chǎng)化交易的實(shí)踐探索提供有力的政策依據(jù)。
二是以滿(mǎn)足新型電力系統(tǒng)發(fā)展需要為前提，明確多市場(chǎng)成員購(gòu)售電模式。為落實(shí)“雙碳”戰(zhàn)略，我國(guó)新型電力系統(tǒng)加快構(gòu)建，2023年底我國(guó)可再生能源裝機(jī)突破15億千瓦，在全國(guó)發(fā)電總裝機(jī)中的比重突破50%，歷史性超過(guò)火電裝機(jī)，可再生能源已成為保障電力供應(yīng)的重要力量。要構(gòu)建清潔低碳、安全充裕、經(jīng)濟(jì)高效、供需協(xié)同、靈活智能的新型電力系統(tǒng)，就需要電力系統(tǒng)全環(huán)節(jié)發(fā)力。因此，《辦法》明確，可再生能源電量收購(gòu)主體由過(guò)去電網(wǎng)企業(yè)一家，轉(zhuǎn)變?yōu)殡娋W(wǎng)企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶(hù)、電力調(diào)度機(jī)構(gòu)和電力交易機(jī)構(gòu)等多元主體，明確多市場(chǎng)成員的責(zé)任分工和法律責(zé)任。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)確?？稍偕茉窗l(fā)電項(xiàng)目保障性收購(gòu)電量的消納，電力交易機(jī)構(gòu)應(yīng)推動(dòng)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目參與市場(chǎng)交易，電力調(diào)度機(jī)構(gòu)應(yīng)保障已達(dá)成市場(chǎng)交易電量合同的執(zhí)行，通過(guò)電力市場(chǎng)促進(jìn)各市場(chǎng)成員在電源構(gòu)成、電網(wǎng)形態(tài)、負(fù)荷特性、技術(shù)基礎(chǔ)、運(yùn)行特性等領(lǐng)域主動(dòng)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大可再生能源消納規(guī)模。
三是以有利于可再生能源持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，推進(jìn)市場(chǎng)化交易形成價(jià)格。2022年起，可再生能源發(fā)電已由補(bǔ)貼定價(jià)時(shí)代進(jìn)入平價(jià)時(shí)代，可再生能源電量參與市場(chǎng)化交易規(guī)模逐年擴(kuò)大。國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局高度重視可再生能源參與電力市場(chǎng)問(wèn)題。"十三五"以來(lái)，出臺(tái)了電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)工作意見(jiàn)、建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系指導(dǎo)意見(jiàn)、加快電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)通知，明確要構(gòu)建適應(yīng)新型電力系統(tǒng)的電力市場(chǎng)機(jī)制，提升電力市場(chǎng)對(duì)高比例可再生能源的適應(yīng)性。按照2030年新能源全面參與市場(chǎng)交易的時(shí)間要求，分步促進(jìn)新能源可靠消納。因此，《辦法》中體現(xiàn)了可再生能源電量收購(gòu)價(jià)格由全部政府定價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠终▋r(jià)，其余部分通過(guò)市場(chǎng)化交易形成價(jià)格的重大機(jī)制轉(zhuǎn)變，明確可再生能源發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電量中市場(chǎng)化交易電量?jī)r(jià)格通過(guò)市場(chǎng)化方式形成。
四是明確機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)，保障發(fā)電企業(yè)合法權(quán)益。電力市場(chǎng)化改革是中央明確的改革方向，可再生能源參與電力市場(chǎng)交易是大勢(shì)所趨?！掇k法》積極吸納行業(yè)改革新成果，通過(guò)實(shí)施有效監(jiān)管，保障可再生能源行業(yè)來(lái)之不易的發(fā)展成就，確?？稍偕茉串a(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的"長(zhǎng)板"優(yōu)勢(shì)?！掇k法》以有利于可再生能源的持續(xù)健康發(fā)展、有利于促進(jìn)可再生能源的安全可靠消納、穩(wěn)妥有序參與電力市場(chǎng)為原則，明確電網(wǎng)企業(yè)、電力調(diào)度機(jī)構(gòu)、電力交易機(jī)構(gòu)未按規(guī)定收購(gòu)可再生能源電量造成可再生能源發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任，并由電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正或處以罰款。電力調(diào)度機(jī)構(gòu)、電力交易機(jī)構(gòu)不按照電力市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則組織交易的，由電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)令改正；拒不改正的，依照《電力監(jiān)管條例》等規(guī)定追究其責(zé)任。
三、發(fā)展方向
為實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要，我國(guó)風(fēng)電、光伏等可再生能源需要保持較快發(fā)展勢(shì)頭，以持續(xù)快速地推動(dòng)能源供給側(cè)清潔化、低碳化發(fā)展。面對(duì)新的機(jī)遇和歷史使命，進(jìn)一步提升可再生能源電力保障收購(gòu)能力和消納水平，提高非化石能源消費(fèi)在一次能源消費(fèi)中的占比，推進(jìn)可再生能源替代行動(dòng)，需要充分發(fā)揮全額保障性收購(gòu)機(jī)制在引導(dǎo)可再生能源開(kāi)發(fā)建設(shè)、消納利用、市場(chǎng)化交易等方面的作用。一是堅(jiān)持約束和引導(dǎo)相結(jié)合，加強(qiáng)全額保障性收購(gòu)制度的監(jiān)管力度，強(qiáng)化制度的考核力度和約束力。指導(dǎo)地方加強(qiáng)可再生能源開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和規(guī)模管理與各地區(qū)保障性、市場(chǎng)性并網(wǎng)規(guī)模銜接，制定市場(chǎng)成員全額保障性收購(gòu)責(zé)任實(shí)施細(xì)則，建立健全過(guò)程指導(dǎo)。二是加快推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革，完善可再生能源電力市場(chǎng)化交易機(jī)制，電力市場(chǎng)規(guī)則應(yīng)有利于新型電力系統(tǒng)構(gòu)建，有利于可再生能源消納和高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)考慮可再生能源項(xiàng)目"新老劃斷"，促進(jìn)可再生能源電力跨省跨區(qū)交易，增加可再生能源電力消納渠道。三是做好政策銜接。全額保障性收購(gòu)制度穩(wěn)定有效運(yùn)行離不開(kāi)電力市場(chǎng)交易機(jī)制、綠色證書(shū)等相關(guān)領(lǐng)域橫向政策的支持。做好與相關(guān)領(lǐng)域橫向政策之間的銜接與互動(dòng)，達(dá)到政策聯(lián)動(dòng)、相輔相成的效果，多維度多角度推進(jìn)可再生能源電力全額保障性收購(gòu)工作。
(作者：陶冶 中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院能源研究所可再生能源發(fā)展中心副主任)
