中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：2015年3月15日，新一輪電力體制改革綱領(lǐng)性文件《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕9號(hào)）印發(fā)實(shí)施。9年來(lái)，新一輪電力體制改革成效顯著，有力推動(dòng)了電力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與市場(chǎng)化建設(shè)，有效支撐了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生用能需要。隨著“雙碳”目標(biāo)深入推進(jìn)，黨中央、國(guó)務(wù)院提出了新型能源體系和新型電力系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱“兩型”）建設(shè)目標(biāo)，要求進(jìn)一步深化電力體制改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用，推動(dòng)電力生產(chǎn)與消費(fèi)方式變革，加快培育新質(zhì)生產(chǎn)力。本文在回顧新一輪電力體制改革取得突出成效的基礎(chǔ)上，分析新形勢(shì)下深化電力體制改革面臨的主要問(wèn)題，提出新形勢(shì)下進(jìn)一步深化電力體制改革的思考。
新一輪電力體制改革取得的成效突出
經(jīng)過(guò)9年的改革探索與實(shí)踐，我國(guó)電價(jià)機(jī)制逐步理順，電力市場(chǎng)體系基本建立，電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、規(guī)范性不斷增強(qiáng)，電網(wǎng)配售電業(yè)務(wù)穩(wěn)步放開(kāi)，“主體多元、競(jìng)爭(zhēng)有序”的市場(chǎng)格局初步形成，電力體制改革取得了顯著成效。突出體現(xiàn)在以下方面：
一是電價(jià)改革取得重要突破，市場(chǎng)化電價(jià)形成機(jī)制逐步理順。遵循“管住中間、放開(kāi)兩頭”理念，有序放開(kāi)輸配電價(jià)以外的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)。按照“準(zhǔn)許成本+合理收益”原則，基本形成科學(xué)獨(dú)立的輸配電價(jià)制度體系，截至目前，已先后核定三輪省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)，有力推動(dòng)電網(wǎng)企業(yè)功能定位和運(yùn)營(yíng)模式實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變。燃煤發(fā)電電量全部進(jìn)入市場(chǎng)，上網(wǎng)電價(jià)浮動(dòng)范圍擴(kuò)大到±20%，基本建立了“能漲能跌”的市場(chǎng)化電價(jià)形成機(jī)制，抽水蓄能、燃煤發(fā)電由單一電價(jià)過(guò)渡到兩部制電價(jià)。工商業(yè)用戶全部進(jìn)入市場(chǎng)，暫不具備直接參與市場(chǎng)條件的用戶由電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電，取消工商業(yè)銷售目錄電價(jià)，分時(shí)電價(jià)機(jī)制逐漸完善。發(fā)用電計(jì)劃有序放開(kāi)，全國(guó)市場(chǎng)化交易電量占全社會(huì)用電量的比例由2015年的16%大幅提升至2023年的61%。
二是電力市場(chǎng)體系建設(shè)取得積極進(jìn)展，有效競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)格局基本形成。全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系加快建設(shè)，在全國(guó)范圍內(nèi)基本建立涵蓋“中長(zhǎng)期+現(xiàn)貨+輔助服務(wù)”的多周期多品種電力市場(chǎng)體系。中長(zhǎng)期市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)省級(jí)全覆蓋，交易電量占市場(chǎng)化電量比重超過(guò)90%?，F(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)取得突破性進(jìn)展，第一批8個(gè)試點(diǎn)地區(qū)均進(jìn)入連續(xù)結(jié)算運(yùn)行，廣東、山西已轉(zhuǎn)入正式運(yùn)行；第二批試點(diǎn)已全部啟動(dòng)試運(yùn)行；南方區(qū)域現(xiàn)貨市場(chǎng)開(kāi)展全域結(jié)算試運(yùn)行，全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系率先在南方區(qū)域落地；長(zhǎng)三角區(qū)域現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)正式啟動(dòng)。各省、區(qū)域積極開(kāi)展以調(diào)頻、調(diào)峰、備用為主的輔助服務(wù)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)靈活調(diào)節(jié)資源的市場(chǎng)化調(diào)用。電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范化運(yùn)行穩(wěn)步推進(jìn)，成立北京、廣州和各省級(jí)電力交易中心，完成交易機(jī)構(gòu)股權(quán)多元化改造，交易組織規(guī)范運(yùn)作水平和服務(wù)能力不斷提升，市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境得到有效保障，南方區(qū)域積極探索交易機(jī)構(gòu)融合發(fā)展。有效培育多元市場(chǎng)主體，2023年注冊(cè)市場(chǎng)主體數(shù)量已達(dá)70.8萬(wàn)家，市場(chǎng)活躍度不斷提升。
三是電力治理體系持續(xù)完善，政府治理效能進(jìn)一步提升。電力法律法規(guī)持續(xù)完善，電力法先后進(jìn)行兩次修訂，后續(xù)修訂及可再生能源法等法律法規(guī)的修訂工作已納入日程。能源電力規(guī)劃管理不斷加強(qiáng)，國(guó)家和地方、總體和專項(xiàng)等多維協(xié)同的規(guī)劃體系逐步建立，電網(wǎng)網(wǎng)架結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，資源配置平臺(tái)作用進(jìn)一步發(fā)揮。政府職能實(shí)現(xiàn)積極轉(zhuǎn)變，持續(xù)推進(jìn)電力領(lǐng)域“放管服”改革，審批核準(zhǔn)程序與方式大幅簡(jiǎn)化，電力項(xiàng)目開(kāi)發(fā)效率大幅提高。電力監(jiān)管能力不斷加強(qiáng)，國(guó)家與省級(jí)監(jiān)管政策陸續(xù)出臺(tái)，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體、交易行為和信息披露的監(jiān)測(cè)預(yù)警不斷加強(qiáng)，行業(yè)監(jiān)管實(shí)現(xiàn)常態(tài)化。
新形勢(shì)下深化電力體制改革面臨的主要問(wèn)題
當(dāng)前，以新能源大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用為特征的新一輪能源革命深入推進(jìn)，全球能源體系正經(jīng)歷前所未有的根本性、系統(tǒng)性變革。在“雙碳”目標(biāo)指引下，“兩型”建設(shè)對(duì)電力體制機(jī)制改革提出更高要求。面對(duì)新形勢(shì)、新要求，深化電力體制改革需直面一些關(guān)鍵問(wèn)題：
一是市場(chǎng)化電價(jià)形成機(jī)制尚不成熟。新型電力系統(tǒng)建設(shè)需要大幅增加電網(wǎng)投資，輸配電價(jià)核定需充分考慮新形勢(shì)下的電網(wǎng)建設(shè)需求。新能源保障性收購(gòu)等發(fā)電側(cè)電價(jià)機(jī)制尚未跟隨新能源成本變化趨勢(shì)及時(shí)調(diào)整，技術(shù)降本紅利未能及時(shí)實(shí)現(xiàn)有效傳導(dǎo)。終端電價(jià)方面，交叉補(bǔ)貼長(zhǎng)期存在，用電價(jià)格與供電成本尚有差異。輔助服務(wù)與電源容量成本分?jǐn)偦厥諜C(jī)制未完全理順，系統(tǒng)調(diào)節(jié)成本尚未實(shí)現(xiàn)合理疏導(dǎo)。增量配網(wǎng)、源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化等電網(wǎng)形態(tài)的社會(huì)責(zé)任分?jǐn)倷C(jī)制仍不健全。
二是電力市場(chǎng)體系頂層設(shè)計(jì)尚不完善。全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系中各層次電力市場(chǎng)功能定位尚不清晰，職責(zé)分工尚不明確。各省區(qū)資源稟賦、市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)度與市場(chǎng)規(guī)則差異較大，跨省跨區(qū)資源優(yōu)化配置存在省間壁壘。市場(chǎng)品種設(shè)計(jì)對(duì)各類資源調(diào)節(jié)價(jià)值的體現(xiàn)不全面，新興主體參與市場(chǎng)交易機(jī)制尚不成熟。電力市場(chǎng)與煤炭、天然氣等一次能源市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)性不足，碳排放、綠證綠電、可再生能源消納量等市場(chǎng)在環(huán)境權(quán)益衡量方面未形成有效銜接。
三是電力需求側(cè)參與尚不充分。電力消費(fèi)體制機(jī)制改革推進(jìn)較為緩慢，需求響應(yīng)、輔助服務(wù)等市場(chǎng)參與門檻高，難以激勵(lì)用戶主動(dòng)參與，虛擬電廠、微電網(wǎng)等聚合類新型主體缺乏成熟商業(yè)模式、培育較為緩慢，對(duì)需求側(cè)調(diào)節(jié)資源的挖掘不足。綠色消費(fèi)激勵(lì)約束機(jī)制尚未健全，可再生能源消納責(zé)任權(quán)重指標(biāo)未分解落實(shí)到社會(huì)主體，綠色電力消費(fèi)缺乏廣泛應(yīng)用場(chǎng)景。
四是能源電力規(guī)劃協(xié)調(diào)性不足。部分地方能源發(fā)展規(guī)劃與國(guó)家規(guī)劃協(xié)調(diào)不足，在能源總量、結(jié)構(gòu)、布局等方面同國(guó)家規(guī)劃銜接不充分。多種能源統(tǒng)籌規(guī)劃不足，電力、煤炭、石油、天然氣、氫能等不同品種能源規(guī)劃相對(duì)獨(dú)立，隨著電能替代與多能源綜合利用技術(shù)發(fā)展推廣，可能面臨能源品種發(fā)展不協(xié)同、能源供給需求不均衡、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)等風(fēng)險(xiǎn)。
對(duì)進(jìn)一步深化電力體制改革的思考
一是應(yīng)以數(shù)字化綠色化（以下簡(jiǎn)稱“兩化”）協(xié)同促進(jìn)“兩型”建設(shè)。加快“兩化”協(xié)同轉(zhuǎn)型，在以數(shù)字化引領(lǐng)綠色化發(fā)展、以綠色化帶動(dòng)數(shù)字化升級(jí)中形成良性循環(huán)，以數(shù)字電網(wǎng)為關(guān)鍵載體推動(dòng)構(gòu)建新型電力系統(tǒng)。以能源和數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素，以電力算力深度融合為技術(shù)路徑，加速電力系統(tǒng)各環(huán)節(jié)全面數(shù)字化進(jìn)程，不斷提升清潔能源消納能力和新型能源體系效能。依托海量數(shù)據(jù)和超強(qiáng)算力，增強(qiáng)系統(tǒng)靈活性和承載力，推動(dòng)構(gòu)建新能源供給消納體系。依托數(shù)字技術(shù)和綠色技術(shù)融合，推廣應(yīng)用高效節(jié)能技術(shù)裝備，推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域用能結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和效率提升。依托數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，深入推進(jìn)服務(wù)創(chuàng)新，探索綠電消費(fèi)新機(jī)制和政企合作新模式，全面滿足用戶需要、解放用戶潛能。
二是加快完善電價(jià)機(jī)制，保障各類市場(chǎng)主體共享改革成果、共擔(dān)轉(zhuǎn)型責(zé)任。結(jié)合新型電力系統(tǒng)建設(shè)需求，持續(xù)優(yōu)化輸配電價(jià)核定參數(shù)，充分保障電網(wǎng)企業(yè)在新型電力系統(tǒng)建設(shè)、支撐能源綠色低碳轉(zhuǎn)型等方面的投入。推動(dòng)跨省跨區(qū)輸電價(jià)格由單一電量電價(jià)制逐步向兩部制或單一容量電價(jià)過(guò)渡。平衡新能源發(fā)展和系統(tǒng)性消納成本之間的關(guān)系，對(duì)新能源大規(guī)模并網(wǎng)帶來(lái)的接入成本、電網(wǎng)改造成本、調(diào)節(jié)性電源建設(shè)運(yùn)行成本、輔助服務(wù)費(fèi)用等，由上網(wǎng)電價(jià)、輸配電價(jià)、調(diào)節(jié)性資源價(jià)格及用戶電價(jià)合理分?jǐn)?。加快研究解決電價(jià)交叉補(bǔ)貼矛盾的系統(tǒng)性方案，推動(dòng)將“暗補(bǔ)”向“明補(bǔ)”轉(zhuǎn)變。清晰界定地方電網(wǎng)、增量配網(wǎng)、微電網(wǎng)與源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化等的主體功能定位及權(quán)責(zé)關(guān)系，落實(shí)用戶公平承擔(dān)系統(tǒng)備用、政府性基金及附加等費(fèi)用。
三是加快完善全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系的頂層設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用。進(jìn)一步明確國(guó)家、區(qū)域、省等不同層次電力市場(chǎng)的功能定位，支持優(yōu)先開(kāi)展區(qū)域市場(chǎng)一體化建設(shè)，完善市場(chǎng)銜接機(jī)制設(shè)計(jì)，促進(jìn)多層次電力市場(chǎng)協(xié)同運(yùn)行。豐富交易品種，探索引入爬坡、慣量、快速頻率響應(yīng)等交易品種，充分衡量不同種類靈活性資源的調(diào)節(jié)價(jià)值。健全容量補(bǔ)償體系，因地制宜制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，探索建立市場(chǎng)化容量電價(jià)形成機(jī)制。完善市場(chǎng)規(guī)則，引導(dǎo)新能源、儲(chǔ)能、虛擬電廠等新興市場(chǎng)主體廣泛參與，規(guī)范準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、交易機(jī)制與考核責(zé)任。在有效監(jiān)管前提下逐步放開(kāi)價(jià)格管制，完善與一次能源市場(chǎng)價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)價(jià)格“風(fēng)向標(biāo)”作用。做好碳排放、綠證綠電與可再生能源消納量等市場(chǎng)的銜接，完善環(huán)境權(quán)益計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、抵扣方式與交易流通機(jī)制，充分反映綠色電力環(huán)境價(jià)值。
四是加大需求側(cè)資源開(kāi)發(fā)利用力度，加快培育適應(yīng)綠色低碳轉(zhuǎn)型的需求側(cè)調(diào)節(jié)資源。完善分時(shí)電價(jià)、尖峰電價(jià)、可靠性電價(jià)等需求側(cè)價(jià)格機(jī)制，探索按用戶行業(yè)特性或生產(chǎn)特性設(shè)計(jì)峰谷價(jià)差，充分考慮不同類型用戶響應(yīng)潛力。完善需求響應(yīng)激勵(lì)制度，豐富交易機(jī)制，擴(kuò)充補(bǔ)貼資金來(lái)源，出臺(tái)財(cái)政、稅收、信貸等金融政策支持，提高需求側(cè)商業(yè)模式開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)性。完善可再生能源消納責(zé)任權(quán)重指標(biāo)形成、分解、考核措施。推動(dòng)將消納責(zé)任分解至全體電力用戶。健全綠色電力消費(fèi)認(rèn)證、服務(wù)與應(yīng)用體系，落實(shí)綠證全覆蓋政策，擴(kuò)大綠電消費(fèi)應(yīng)用場(chǎng)景，探索開(kāi)發(fā)綠色金融信貸、綠色供應(yīng)鏈管理、產(chǎn)品碳足跡認(rèn)證等應(yīng)用。適時(shí)推出電能替代領(lǐng)域相關(guān)技術(shù)與產(chǎn)業(yè)政策，把握轉(zhuǎn)型進(jìn)度，有序推動(dòng)電能替代。
五是持續(xù)提高現(xiàn)代化能源治理能力，促進(jìn)有效市場(chǎng)與有為政府緊密結(jié)合。加快推進(jìn)能源法出臺(tái)以及電力法、煤炭法、可再生能源法修訂，做好地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)的銜接，形成科學(xué)完備、先進(jìn)適用的能源法律法規(guī)體系。統(tǒng)籌考慮全國(guó)電力生產(chǎn)力布局，健全央地協(xié)同、區(qū)域協(xié)調(diào)的電力規(guī)劃體系，統(tǒng)籌源網(wǎng)荷儲(chǔ)全系統(tǒng)規(guī)劃，充分考慮源網(wǎng)依賴、網(wǎng)儲(chǔ)局部替代、網(wǎng)荷支撐、源荷協(xié)同等各環(huán)節(jié)相互作用關(guān)系。推進(jìn)化石能源與清潔能源、電與煤、電與氣、電與熱、電與氫等上下游能源品種協(xié)調(diào)規(guī)劃、協(xié)同落地，建立以電力為核心的能源供應(yīng)鏈協(xié)同規(guī)劃?rùn)C(jī)制。完善多層次、全方位的監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管與政府監(jiān)管協(xié)同，探索“互聯(lián)網(wǎng)+”等新型監(jiān)管方式，提升能源監(jiān)管的精準(zhǔn)化、智能化水平。
（南方電網(wǎng)公司政策研究部魏俊杰、盧智、周楊、高海翔對(duì)本文有貢獻(xiàn)）
