中國儲能網(wǎng)訊：中國的電力體制改革將進(jìn)入第三階段。
繼2002年拆分國家電力公司和2011年進(jìn)行電網(wǎng)企業(yè)主輔分離改革后，新一輪針對“輸配電”的改革進(jìn)入倒計時。
經(jīng)濟(jì)觀察報獲悉，代表電改新方向的《關(guān)于深化電力體制改革若干意見》（下稱“意見”）已獲有關(guān)部門批復(fù)，目前相關(guān)部委和有關(guān)單位正就《意見》進(jìn)行討論，電改新方案有望年內(nèi)出臺。
有接近《意見》制定的人士向經(jīng)濟(jì)觀察報透露，新電改方向已基本成型，主要涉及售電側(cè)改革、交易中心獨(dú)立、固定輸配電價和大用戶直購電等方面。而2002年電改提出的“輸配分開”和被業(yè)界熱議的“調(diào)度獨(dú)立”，恐無緣本次改革。
具體來講，大用戶直購電方面改革不大；以“固定輸配電價”代替現(xiàn)有“購銷價差”的電網(wǎng)盈利模式改革也幾無懸念；“電網(wǎng)交易中心獨(dú)立”則主要是作為“調(diào)度獨(dú)立”的溫和方案予以呈現(xiàn)，目前討論焦點(diǎn)在于交易中心的產(chǎn)權(quán)是否歸屬電網(wǎng)，也就是交易中心是獨(dú)立還是相對獨(dú)立。
而《意見》中最大的懸念來自于售電側(cè)改革，目前仍無具體的改革思路，是配售徹底產(chǎn)權(quán)分離還是僅僅拿出售電側(cè)進(jìn)行剝離或混改，仍無定論。
一位接近國家能源局的人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，“目前電改大方向已經(jīng)確定，難點(diǎn)在于如何讓方案落地細(xì)化，當(dāng)前對于如何實施還沒有具體的方案?！币灿胁簧贅I(yè)內(nèi)人士表示，從現(xiàn)有方案看，此輪電改仍屬“過渡方案“，距離改革的既定目標(biāo)還有距離。
“獨(dú)立”之爭
今年以來，電改的推進(jìn)開始逐步發(fā)力。年初，國家能源局公布《2014年能源工作指導(dǎo)意見》，其中明確提出將“推動盡快出臺進(jìn)一步深化電力體制改革的意見，積極推進(jìn)電能直接交易和售電側(cè)改革，推進(jìn)輸配電價改革，提出單獨(dú)核定輸配電價的實施方案”。這其實已經(jīng)透露了此輪電改方案的基本方向和核心：電能交易改革、售電側(cè)改革和輸配電價改革。
進(jìn)入6月份，習(xí)近平主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議時特別強(qiáng)調(diào)提出，要抓緊制定電力體制改革和石油天然氣體制改革總體方案。
一系列的重視促使新電改的方案出臺不斷加速。據(jù)了解，今年以來，國家發(fā)改委體改司頻繁召集電力相關(guān)企業(yè)和專家等就新電改方案進(jìn)行座談，特別是進(jìn)入6月份后，座談會更加密集。
一位參與討論的業(yè)內(nèi)人士對經(jīng)濟(jì)觀察報記者表示，討論的結(jié)果就是方案幾易其稿，以國家能源局最先提出的電網(wǎng)“調(diào)度獨(dú)立”為例，在制定方案時幾經(jīng)博弈變?yōu)榻灰字行莫?dú)立，此后電網(wǎng)企業(yè)反映強(qiáng)烈，又提出改為相對獨(dú)立，即產(chǎn)權(quán)仍放在電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)，“電改方案的出臺其實是一個艱難的博弈過程?！?
調(diào)度獨(dú)立被認(rèn)為是電網(wǎng)的“七寸”，是打破電網(wǎng)壟斷的抓手。最早正式場合提出調(diào)度獨(dú)立的是國家能源局副局長劉琦，他在2012年9月份參加中國（太原）能源博覽會時首度提出了要“實現(xiàn)電力調(diào)度、交易、結(jié)算獨(dú)立運(yùn)行”的電改新方向，這不僅在2002年電力體制改革方案基礎(chǔ)上進(jìn)行了新的詮釋，更明確了電網(wǎng)企業(yè)作為以輸、配電為主要業(yè)務(wù)的服務(wù)型企業(yè)的轉(zhuǎn)變。
“調(diào)度之所以重要，是因為所有電能交易和輸配必須通過電網(wǎng)進(jìn)行調(diào)度，這也意味著電網(wǎng)一方面控制著發(fā)電企業(yè)的電力并網(wǎng)情況，另一方面控制著終端用戶，這也是進(jìn)行電能交易市場化改革一直沒有推行下去的最重要原因，所有的交易必須通過電網(wǎng)的調(diào)度和輸送完成，而一旦電網(wǎng)不能在新的交易價格體系中獲益，將成為最大的阻礙。”上述人士表示。
按照最新的方案方向，調(diào)度獨(dú)立或?qū)⒁浴斑^渡模式”出現(xiàn)，即交易中心相對獨(dú)立，產(chǎn)權(quán)仍保留在電網(wǎng)，中心獨(dú)立出來后以便接受相關(guān)部門監(jiān)管。
目前，南方電網(wǎng)并未設(shè)立單獨(dú)的交易中心，所有交易職能掛在南網(wǎng)總部下屬市場營銷部市場交易處，國家電網(wǎng)方面在2006年設(shè)立了隸屬國網(wǎng)總部的國家電網(wǎng)交易中心，并分設(shè)國網(wǎng)總部、區(qū)域電網(wǎng)和省網(wǎng)三級電力交易中心，主要負(fù)責(zé)交易合同、購售協(xié)議的簽訂和電量結(jié)算和交易統(tǒng)計分析，同時負(fù)責(zé)參與電力市場規(guī)則的制定和電力市場交易信息發(fā)布平臺的信息發(fā)布?！皩⒔灰字行南鄬Κ?dú)立出來，既照顧到了電網(wǎng)企業(yè)的情緒，也推進(jìn)了交易體系的改革，這對于加緊推動電改破局較為關(guān)鍵?！鄙鲜鼋咏鼑夷茉淳值娜耸勘硎荆巴七M(jìn)比僵持要好。”
對此，今年2月份國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組推出的一份有關(guān)電改的報告曾指出，可將電力交易機(jī)構(gòu)從電網(wǎng)分離，受政府直接領(lǐng)導(dǎo)或授權(quán)，以實現(xiàn)公平交易，“交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立可以減少電網(wǎng)企業(yè)對市場交易的影響和干預(yù)，有利于信息公開、公平交易和市場監(jiān)管，從國際上看，市場交易與電網(wǎng)的資產(chǎn)所有、運(yùn)營及調(diào)度功能分離也是比較普遍的模式，從實施難度上看，電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立并不改變目前的行業(yè)組織結(jié)構(gòu)和安全責(zé)任體系，改革難度和成本相對于輸配分離、配售分離以及調(diào)度獨(dú)立要小得多。”
輸配難分開
另外較大程度的改革來自于輸配電環(huán)節(jié)。對于2002年啟動電力體制改革時提出確立的“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”四步走中的“輸配分開”，在廠網(wǎng)分開和主輔分離之后的本輪改革中將會以“固定輸配價格、售電側(cè)改革”代替。
其實對于輸配是否分開，一直有較大爭議。主張拆分方認(rèn)為，不拆分難以厘清輸配電的成本，從而無法形成公平的市場化的電力交易體系，也不利于對電網(wǎng)的盈利水平進(jìn)行監(jiān)管；主張不拆分的人士則認(rèn)為，拆與不拆只是壟斷大小的問題，都不能解決價格壟斷的本質(zhì)問題。
目前的方案屬于“折中方案”，即打破了現(xiàn)有的電網(wǎng)企業(yè)“統(tǒng)購包銷”的盈利模式，又為建立獨(dú)立的市場化電能交易體系鋪平道路。當(dāng)前，電網(wǎng)主要通過對發(fā)電企業(yè)支付“上網(wǎng)電價”，然后通過“銷售電價”賣給用電企業(yè)和用戶，電網(wǎng)在其中賺取差價。
電改新方案或推行的模式為，政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)指定“固定的輸配電價”即過網(wǎng)費(fèi)，也與“放開兩頭、監(jiān)管中間”的電改主方向一致。
“目前的針對固定的輸配電價形成的模式主要有兩種，一種是成本加利潤模式，即保證8%左右的回報率的前提下定一個固定價格，還一種是收入固定模式，即通過核定一個固定的電網(wǎng)收入，來保證電網(wǎng)收益和固定的輸配電價格，目前第一種模式推行的可能性較大?！币晃唤咏l(fā)改委的人士的表示。
“不管是否主張拆分輸配電，共識是目前的電價定價模式無法厘清輸配電的真實成本?！币晃唤咏姳O(jiān)會的人士對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，原國家電監(jiān)會曾在2011年出臺《輸配電成本監(jiān)管暫行辦法》，旨在通過“立法”對輸配電成本進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)管，但目前來看效果并未達(dá)到預(yù)期。
經(jīng)濟(jì)觀察報從此前一份2012年國家電監(jiān)會摸底輸配電成本檢查的明細(xì)中看到，對于輸配電成本中爭議最大的“其他成本”電監(jiān)會給予了較清晰的明示，除應(yīng)有的材料費(fèi)、工資、折舊、修理費(fèi)外，其他費(fèi)用將包括職工福利費(fèi)、財產(chǎn)保險費(fèi)、社會保險費(fèi)、研究開發(fā)費(fèi)、低值易耗品攤銷、辦公費(fèi)、水電費(fèi)、差旅費(fèi)、會議費(fèi)、勞動保護(hù)費(fèi)。
此前，在未出臺《輸配電成本監(jiān)管暫行辦法》未明確輸配電成本的分類時，電網(wǎng)企業(yè)成本核算的主要依據(jù)是電監(jiān)會在2005年頒布的《輸配電成本核算辦法》，該辦法只對“輸配電成本”進(jìn)行了簡單分類，如材料費(fèi)、工資、福利費(fèi)、折舊費(fèi)、修理費(fèi)、其他費(fèi)用，其中“其他費(fèi)用”的類別并不明晰。也因此，電網(wǎng)企業(yè)在輸配成本的核算方式上采取“大一統(tǒng)”的方式，導(dǎo)致其他費(fèi)用占比相對臃腫。
在未并入國家能源局之前，國家電監(jiān)會每年都會發(fā)布上一年度的電價執(zhí)行及電費(fèi)結(jié)算情況通報，電監(jiān)會最后一次正式發(fā)布該通報是2011年，根據(jù)當(dāng)年發(fā)布的《2010年度電價執(zhí)行及電費(fèi)結(jié)算情況通報》，以華北電網(wǎng)為例，2010年的平均上網(wǎng)電價為0.37302元/度，同比增長為3.02%，銷售電價（未含政府性基金及附加）為0.51302元/度，同比增長為4.3%，輸配電價（含線損）價格為0.174.88元/度，同比增長35.71%，輸配電價的增長是前兩者年增長率的近十倍。
而根據(jù)《2010年電力監(jiān)管報告》的數(shù)據(jù)，中國主要電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本構(gòu)成中，“其他費(fèi)用”所占的比重高達(dá)27.15%。“接近30%的費(fèi)用用途不明，這在其他行業(yè)企業(yè)很難見到，搞清楚這些費(fèi)用的具體流向?qū)τ陔娋W(wǎng)企業(yè)本身也是一種財務(wù)明晰的表現(xiàn)?！鄙鲜鼋咏姳O(jiān)會人士表示?！翱蓮墓潭ㄙ忎N差價起步，建立獨(dú)立的輸配電價，為雙邊交易繳納過網(wǎng)費(fèi)提供標(biāo)準(zhǔn)?！鄙鲜鰢鴦?wù)院發(fā)展研究中心的課題報告指出，從長遠(yuǎn)來看，要建立基于成本加成乃至效率激勵的獨(dú)立輸配電價，但這需要進(jìn)行主輔分開、資產(chǎn)核算并建立相應(yīng)的成本核算方法，是一個較長期的過程，并且觸及電網(wǎng)公司的核心利益。
報告提出，當(dāng)前可以從固定購銷差價起步，根據(jù)現(xiàn)有的購銷差價來反算交易雙方需要交納的過網(wǎng)費(fèi)用，這樣做既能保障電網(wǎng)企業(yè)既有利益，還能改變電網(wǎng)企業(yè)的盈利模式及行為方式，由于不能夠再擠占發(fā)電企業(yè)和用戶的利益，電網(wǎng)企業(yè)在電力交易和可再生能源接入時容易保持中立。
尷尬“供電局”
新方案方向中的售電側(cè)改革是最大的懸念。
今年3月曾有消息傳出，電網(wǎng)售電側(cè)將引入民營資本進(jìn)行“混改”，但此后該消息被國家電網(wǎng)否認(rèn)。5月底國家電網(wǎng)公布的“混改路線圖”決定，開放分布式電源并網(wǎng)工程和電動汽車充換電站設(shè)施市場兩個方向進(jìn)行混合所有制改革，售電側(cè)混改未出現(xiàn)在其中?！澳壳半姼拇蠓较蛞呀?jīng)確定，難點(diǎn)在于如何讓方案落地細(xì)化，當(dāng)前對于如何實施還沒有具體的方案，特別是售電側(cè)改革，通過何種模式落地還很難說?！鄙鲜鼋咏鼑夷茉淳值娜耸勘硎?。
對于售電側(cè)改革，最大的爭議來自于售電環(huán)節(jié)的產(chǎn)權(quán)，是將電網(wǎng)的售電業(yè)務(wù)徹底剝離，還是保留電網(wǎng)的售電業(yè)務(wù)，讓民資參股，還是在不改變現(xiàn)有售電市場基礎(chǔ)上準(zhǔn)入更多的民營售電公司?！懊恳环N方式，都會帶來新的難題?！币晃辉鴧⑴c拆分國家電力公司的人士對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，“如果在現(xiàn)有售電市場基礎(chǔ)上準(zhǔn)入更多的民營售電公司，這些公司如何對抗具有先天優(yōu)勢的電網(wǎng)體系的售電公司？如果是以電網(wǎng)為主導(dǎo)混改現(xiàn)有售電公司的部分股權(quán)，那么不僅會讓產(chǎn)權(quán)更加模糊，而且對建立雙邊或多邊交易的電力交易市場并無多少益處。”
其實，最大的難題在于如果對售電側(cè)進(jìn)行“徹底”的改革，也就是將電網(wǎng)進(jìn)行配售分離的話，對于現(xiàn)有的較大數(shù)量的地方供電局或供電公司來講，將可能面臨被拆分的可能。
此前，電網(wǎng)方面曾對地方供電局或供電公司的配售分離進(jìn)行過一些嘗試，主要是將地方供電公司的配電線路及設(shè)備的安裝檢修維護(hù)從公司分離出來，單獨(dú)成立配網(wǎng)中心和售電中心，但這種產(chǎn)權(quán)并未剝離的嘗試，被認(rèn)為只是強(qiáng)化了專業(yè)管理，并未實質(zhì)性地進(jìn)行配售分離。
“配售分離的核心在于產(chǎn)權(quán)的剝離，如果產(chǎn)權(quán)主體不變化，獨(dú)立于電網(wǎng)的電能交易多元化售端市場就難以建立?！鄙鲜鰳I(yè)內(nèi)人士表示。
