中國儲能網(wǎng)訊：歐盟等國內(nèi)外碳市場實踐表明，碳市場為處理好經(jīng)濟發(fā)展與碳減排關(guān)系提供了有效途徑，是助力積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和的重要政策工具。中國碳市場經(jīng)過十幾年的建設(shè)探索，不斷發(fā)展壯大并逐步形成具有中國特色的碳交易體系。自2021年7月16日全國碳市場啟動交易以來，總體運行健康有序，碳交易的政策效應初步顯現(xiàn)。隨著市場逐步深化發(fā)展，現(xiàn)有制度存在的立法位階不高、權(quán)威性不足、覆蓋面不廣等問題也日益凸顯。近日，國務(wù)院總理李強簽署國務(wù)院令，公布《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（以下簡稱《條例》），自2024年5月1日起施行。該《條例》作為一部行政法規(guī)，是當前及今后較長時間里中國碳市場級別最高、范圍最廣、內(nèi)容最全的法律淵源，正式確立了碳市場在我國生態(tài)文明建設(shè)中的法律地位，補齊了中國碳市場領(lǐng)域國家層面的法律空白，為進一步規(guī)范碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動,積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和工作提供了強有力的法律保障，是我國碳市場法治建設(shè)中的一個重要里程碑，將開啟中國碳市場發(fā)展的新篇章。
《條例》出臺的意義和作用
及時性?！稐l例》的出臺是對《中共中央、國務(wù)院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》關(guān)于“加快建設(shè)完善全國碳排放權(quán)交易市場”和黨的二十大報告關(guān)于“健全碳排放權(quán)市場交易制度”等相關(guān)要求的立法回應。2020年全國碳市場啟動前，生態(tài)環(huán)境部頒發(fā)了部門規(guī)章《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》）對全國碳市場的運行進行規(guī)范。在第一、二個履約周期過程中市場總體情況較好，但也出現(xiàn)了一些局部性問題，如對于碳排放數(shù)據(jù)造假問題缺乏處罰依據(jù)，履約過程中對未履約企業(yè)處罰力度較低，影響履約率的問題等。這些問題的存在影響市場的基礎(chǔ)運行，需要出臺條例給予解決。另外，碳市場是實現(xiàn)“雙碳”目標最主要的工具之一，如何發(fā)揮碳市場核心作用需要更高法律效力層級的條例給予支持。
法律性。該《條例》是國內(nèi)首部具有法律性質(zhì)的氣候變化方面的立法，有力支持碳市場的全面發(fā)展。機構(gòu)、收費等條款規(guī)定將解決交易、登記機構(gòu)的定位和持續(xù)發(fā)展問題；交易主體、交易方式等條款解決了市場擴展性和合法穩(wěn)定性問題；未履約處罰、操縱市場等責任條款解決了市場運行基礎(chǔ)性問題。同時，《條例》也為下一步氣候變化立法和環(huán)境法典的編制做好了準備。在“十二五”期間，相關(guān)機構(gòu)已經(jīng)開始對各類氣候變化方面的立法進行研究，并提出了相關(guān)的法律草案。環(huán)境法典的編撰也提上議程，2023年已正式列入十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃里。
發(fā)展性?！稐l例》從具體制度上為各類市場發(fā)展提供了法律保障。首先，保障了碳市場自身的完善和發(fā)展。第一、二個履約周期行業(yè)范圍限于發(fā)電行業(yè)，主體僅限于排放企業(yè)。條例中有關(guān)行業(yè)范圍和主體規(guī)定將加快行業(yè)范圍和主體類型的擴大。鋼鐵、建材、有色、化工、航空等行業(yè)由于受國內(nèi)外因素影響，對于加入碳市場具有內(nèi)在的動力和需求。券商、基金以及各集團的碳資產(chǎn)管理公司等非履約主體進入碳市場具有了更高層級立法依據(jù)，這類主體是碳市場不可缺少的部分。其次，推動綠色統(tǒng)一大市場建設(shè)。碳交易、綠電、綠證交易是目前綠色市場中最主要的交易市場，在國家層面分屬不同部門管理。三個市場如何協(xié)調(diào)統(tǒng)一，是今后的工作重點。此次《條例》對此做了專門規(guī)定，將會加速推進綠色統(tǒng)一大市場建設(shè)。
統(tǒng)一性。該《條例》體現(xiàn)了碳市場的統(tǒng)一性特點。首先，體現(xiàn)了市場的統(tǒng)一。條例從分配、交易、核查、清繳履約等各項制度上進行統(tǒng)一，另外交易標的和交易平臺也實現(xiàn)統(tǒng)一，分別設(shè)立全國碳排放權(quán)注冊登記機構(gòu)和交易機構(gòu)，禁止設(shè)立新的地方碳市場。其次，體現(xiàn)了國家層面的管理協(xié)同統(tǒng)一。明確了國家生態(tài)環(huán)境部為主要管理部門，全面負責碳市場管理。國家發(fā)展改革委員會將在總量分配方案、行業(yè)范圍、手續(xù)費等方面會同管理，以及在綠電、綠證交易方面依職能管理。國家市場監(jiān)督管理總局在核查工作以及技術(shù)服務(wù)機構(gòu)認定上會同管理。中國人民銀行、國家金融監(jiān)督管理總局主要在交易上依職能管理，并會同對注冊登記機構(gòu)和交易機構(gòu)進行監(jiān)督管理。
國際性?！稐l例》充分考慮了碳市場的國際性問題。一是明確提出加強國際合作與交流。氣候變化作為全球性的問題，需要加強國際交流與合作，此次在《條例》中給予明確規(guī)定，為今后各部門的對外合作提供了法律支持。二是綠電條款將為應對國際綠色貿(mào)易壁壘打開新的路徑。綠電交易既涉及國內(nèi)行政考核，也涉及到各國出臺的碳邊境調(diào)節(jié)機制下的國際貿(mào)易。通過綠電交易幫助企業(yè)主動應對正在形成的國際綠色貿(mào)易新規(guī)則。三是民航率先作為在碳市場國際對接的實驗窗口?！稐l例》明確生態(tài)環(huán)境部會同民航總局對民航的名錄制定、分配和清繳、核算核查等工作單獨制定管理辦法，為下一步民航碳市場國際化做好準備，同時仍在同一平臺上交易，保持碳市場統(tǒng)一性。
《條例》的主要內(nèi)容和特點
總體框架結(jié)構(gòu)吸收了我國碳市場實踐經(jīng)驗。《條例》在立法體例上充分吸收了試點碳市場和全國碳市場現(xiàn)有制度的核心內(nèi)容，將比較成熟、符合我國國情、富有成效的制度進行了綜合提煉和提升。一是在行為活動上，《條例》按照總量和分配、數(shù)據(jù)管理、買賣交易、清繳履約等流程環(huán)節(jié)進行全面規(guī)定，符合碳市場設(shè)計的常規(guī)邏輯和工作順序，著重強化的碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理要求也進一步夯實了市場根基。二是在管理主體上，與行為活動相匹配，《條例》全方位覆蓋管理部門、注冊登記機構(gòu)和交易機構(gòu)、重點排放單位、技術(shù)服務(wù)機構(gòu)、交易主體等市場參與主體，并在權(quán)利義務(wù)和罰則條款中分別對上述主體進行了規(guī)制。三是在管理機制上，橫向構(gòu)建了生態(tài)環(huán)境部及國務(wù)院有關(guān)部門的部際聯(lián)合監(jiān)管機制，縱向形成了生態(tài)環(huán)境部和地方生態(tài)環(huán)境主管部門的分級管理架構(gòu)。此外，注冊登記機構(gòu)、交易機構(gòu)根據(jù)各自職責，加強風險防控和信息披露，共同維護市場健康發(fā)展。
明確了碳交易體系的核心管理制度。一是總量制度。《條例》第九條明確了配額總量的制定部門、制定依據(jù)和制定原則。相比生態(tài)環(huán)境部此前公布的管理辦法有以下幾個方面區(qū)別。首先，總量確定的部門有所不同。管理辦法是生態(tài)環(huán)境部部門規(guī)章，因此辦法規(guī)定總量由生態(tài)環(huán)境部確定，《條例》規(guī)定由生態(tài)環(huán)境主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門共同確定總量。其次，確定配額總量的依據(jù)不同。《條例》把市場調(diào)節(jié)需要納入總量考慮因素，為將來在總量中預留部分配額用于市場調(diào)控，優(yōu)化配額總量結(jié)構(gòu)做好準備。另外，總量的外延不同。管理辦法總量外延比較廣，而《條例》總量外延強調(diào)年度總量，推動總量目標按自然年常態(tài)化管理，更好與我國碳排放管理的年度目標相銜接。
二是分配制度。《條例》明確“配額實行免費分配”，與國內(nèi)試點碳市場及國際碳市場初期做法相似，確保碳市場平穩(wěn)起步和有序運轉(zhuǎn)，不給排放企業(yè)過多的壓力，通常采用免費分配為主要分配方式。同時，《條例》也提出“逐步推行免費和有償相結(jié)合的分配方式”，此次將有償分配寫入《條例》有利于后續(xù)工作開展。首先，將加速推進配額競拍工作。全國碳市場運行兩年期間沒有開展配額有償競拍，在市場出現(xiàn)價格短期快速波動、企業(yè)惜售等情況下缺少政策調(diào)節(jié)工具。《條例》出臺后，主管部門在推進配額競拍工作上將有法可依。其次，通過配額有償分配充分發(fā)揮碳市場控制總量的作用。免費分配總體上給企業(yè)在碳排放成本增加不多，通過逐步提高有償分配比例，影響企業(yè)的經(jīng)營決策，達到控制總量的目的。分配實施上，《條例》對分配方案制定過程強調(diào)了公眾參與，并明確省級生態(tài)環(huán)境主管部門不得違反分配方案發(fā)放或者調(diào)劑配額，進一步保障了公平透明的市場環(huán)境。
三是交易制度。《條例》對交易主體、交易產(chǎn)品、交易方式等核心交易要素進行了明確。第七條明確交易主體包括重點排放單位及符合國家有關(guān)規(guī)定的其他主體，從條例第七條第二款禁業(yè)人員交易限制、第十五條第二款禁止操縱和擾亂市場等條款可以推斷出，“其他主體”包含機構(gòu)和個人，與此前管理辦法的規(guī)定總體一致。在交易產(chǎn)品和交易方式上，《條例》界定了圍繞配額現(xiàn)貨的交易機制，與國家現(xiàn)有交易市場的監(jiān)管要求保持統(tǒng)一，也符合全國碳市場發(fā)展初期的特點和運行實際。同時，《條例》也對交易產(chǎn)品和交易方式保留了一定的政策彈性，為后續(xù)全國碳市場進一步深化完善提供了解釋空間。
四是數(shù)據(jù)管理制度。《條例》第十一條至十三條在國內(nèi)外碳市場監(jiān)測、報告、核查（MRV）的基礎(chǔ)上全面強化了數(shù)據(jù)質(zhì)量管理要求。重點排放單位對其排放報告的真實性、完整性、準確性負責。省級生態(tài)環(huán)境主管部門應當對重點排放單位年度排放報告進行核查。技術(shù)服務(wù)機構(gòu)對其檢驗檢測報告、年度排放報告和技術(shù)審核意見承擔相應責任。同時，《條例》還對提供技術(shù)服務(wù)可能導致的利益沖突問題進行了規(guī)定，例如要求技術(shù)服務(wù)機構(gòu)在同一地區(qū)內(nèi)不得同時從事排放報告編制業(yè)務(wù)和技術(shù)審核業(yè)務(wù)，技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的工作人員不得參與碳交易等。在對技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的管理上，《條例》強調(diào)了重點排放單位和省級生態(tài)環(huán)境主管部門可以委托“依法設(shè)立”的技術(shù)服務(wù)機構(gòu)開展相關(guān)工作，并明確由生態(tài)環(huán)境部會同有關(guān)部門制定排放報告編制及技術(shù)審核的具體管理辦法，體現(xiàn)了對技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的從嚴管理。技術(shù)服務(wù)機構(gòu)是否需要具備國家認可的資質(zhì)，現(xiàn)有《條例》沒有規(guī)定。根據(jù)此前生態(tài)環(huán)境部與國家市場監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)布的《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》來看，獲得市場監(jiān)管總局和生態(tài)環(huán)境主管部門批準的第三方機構(gòu)，才可從事減排量的技術(shù)審核業(yè)務(wù)。
五是清繳制度。配額清繳是重點排放單位的法定義務(wù)，也是實現(xiàn)減碳末端治理和關(guān)乎碳交易機制減排效果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為確保企業(yè)履約，《條例》從幾個方面加強力度。首先，對影響履約的各主體的行為都進行了管制。《條例》對于重點排放單位未按照規(guī)定統(tǒng)計核算溫室氣體排放量、編制年度排放報告存在問題、未按時清繳等違法行為，以及技術(shù)服務(wù)機構(gòu)出具不實或虛假報告影響履約的違法行為都規(guī)定了相應的法律責任。其次，繼續(xù)沿用了清繳抵銷機制?！稐l例》第十四條允許重點排放單位通過購買配額清繳、購買經(jīng)核證的減排量清繳等方式履行清繳義務(wù)。最后，大幅提高處罰力度。同時，為全面壓實企業(yè)減排責任，《條例》在此前管理辦法對未履約企業(yè)“罰款+等量核減”的基礎(chǔ)上新增了“責令停產(chǎn)整治”內(nèi)容，同時大幅提高相關(guān)罰款金額，形成約束力更強的動態(tài)懲罰機制，有力提升了清繳履約的法定性、強制性和嚴肅性，全面保障了全國碳市場重點排放單位清繳履約工作。
碳市場交易整體框架確立了兩分法。一是登記和交易分開?！稐l例》分別對全國碳排放權(quán)注冊登記機構(gòu)、交易機構(gòu)相關(guān)職責范圍進行了明確，體現(xiàn)了登記、交易獨立運行和監(jiān)管的模式。注冊登記機構(gòu)主要負責碳排放權(quán)的登記，交易機構(gòu)負責組織開展碳排放權(quán)集中統(tǒng)一交易。二是配額和CCER的登記分開。《條例》明確全國碳排放權(quán)注冊登記機構(gòu)負責碳排放權(quán)交易產(chǎn)品（以碳配額為主）的登記。國家核證自愿減排量（CCER）則由全國溫室氣體自愿減排注冊登記機構(gòu)進行登記。三是現(xiàn)貨和衍生品立法分開。《條例》在碳排放權(quán)交易產(chǎn)品、交易方式相關(guān)規(guī)定中特別強調(diào)了“現(xiàn)貨”屬性，與2022年8月1日起施行的《期貨和衍生品法》進行區(qū)分，符合我國碳市場發(fā)展初期的特點。
全面夯實了碳交易體系的法律責任。一是依法清繳責任。相較于此前《條例》草案修改稿對重點排放單位處最高50萬元罰款的處罰，《條例》正式稿最高提升至未清繳配額市值10倍的罰款，同時配額價格掛鉤清繳時限前1個月市場均價，大幅提高處罰力度的同時也促進了市場公平，進一步體現(xiàn)了交易市場嚴肅性。二是數(shù)據(jù)真實責任。《條例》對重點排放單位、檢驗檢測機構(gòu)、核查機構(gòu)等涉及排放數(shù)據(jù)的直接主體均進行了嚴格的規(guī)定，強化生態(tài)環(huán)境主管部門、市場監(jiān)督管理部門等的監(jiān)督檢查，防范和懲處碳排放數(shù)據(jù)造假。相關(guān)刑事責任條款也與2023年8月兩高司法解釋關(guān)于碳排放數(shù)據(jù)造假構(gòu)成犯罪的內(nèi)容相呼應。三是交易合規(guī)責任。《條例》全面加強了對碳交易主體、碳交易活動、碳市場風險等的監(jiān)管力度，將禁業(yè)限制人員參與交易、操縱市場、擾亂市場秩序等違法違規(guī)活動全面納入交易監(jiān)管。四是監(jiān)督管理責任。生態(tài)環(huán)境主管部門、其他負有監(jiān)督管理職責部門要持續(xù)完善監(jiān)管機制，維護市場秩序，相關(guān)工作人員在碳交易監(jiān)管工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，將依法受到處分。
碳市場發(fā)展趨勢及相關(guān)建議
根據(jù)《條例》修改、完善現(xiàn)有的各項制度和規(guī)定以及出臺新的制度。修訂現(xiàn)有全國碳市場相關(guān)部門規(guī)章及規(guī)范性文件，及時修改管理辦法及登記、交易、結(jié)算管理規(guī)則；制定新的制度和規(guī)定，技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的管理辦法、風險防控和信息披露制度、信用記錄制度等一系列制度要加快出臺，進一步明確總量、配額結(jié)轉(zhuǎn)、配額有償分配、競拍等具體方案；地方碳市場試點的規(guī)章和制度根據(jù)《條例》進行完善和修改。
全國碳市場行業(yè)范圍增加。碳排放核算數(shù)據(jù)準確、工藝流程簡單、行業(yè)碳排放基準線容易確定的行業(yè)盡快啟動納入全國碳市場，如有色、水泥等行業(yè)；外向型的、面臨國際綠色貿(mào)易壁壘壓力的行業(yè)，如鋼鐵、化工，存在納入碳市場的自身動力，通過進入碳市場盡快適應和對接國際綠色貿(mào)易新規(guī)則；已經(jīng)或者未來確定納入國際碳排放交易體系之內(nèi)的行業(yè)，如航空、航運行業(yè)，盡快納入碳市場范圍；其他重點排放行業(yè)做好納入碳市場準備工作。
多元投資主體進入。生態(tài)環(huán)境主管部門指導交易機構(gòu)制定非履約主體適當性管理及相關(guān)風險控制制度，明確非履約主體的準入條件和具體程序；人民銀行、國家金融監(jiān)督管理總局等金融監(jiān)管機構(gòu)出臺金融機構(gòu)進入碳市場行為規(guī)范，鼓勵券商、基金等主體積極參與碳市場；各央企、集團設(shè)立的碳資產(chǎn)管理公司進入碳市場；在符合條件下鼓勵其他投資主體積極參與交易。
形成以服務(wù)于碳中和為根本目的、充分發(fā)揮市場機制作用、銜接國際的全國統(tǒng)一碳市場。在年度配額總量和分配方案基礎(chǔ)上上，緊緊圍繞“雙碳”目標構(gòu)建階段性的總量目標，促進長期規(guī)劃和政策預期；有序推進配額有償分配；完善碳市場各類要素，逐步推動各類主體依法參與；各職能部門聯(lián)合推動碳金融衍生品創(chuàng)新，發(fā)展綠色金融，為低碳產(chǎn)業(yè)提供融資支持；加強行政執(zhí)法，提高履約率；開展國際合作，銜接航空、航運國際碳市場。
推進碳市場、綠電、綠證交易協(xié)調(diào)統(tǒng)一。研究和推動碳市場和綠電綠證的交易平臺統(tǒng)一；碳排放核算方法和綠電綠證核定的統(tǒng)一；推動綠電綠證在產(chǎn)品碳足跡認證中的國際銜接。
行政執(zhí)法、司法協(xié)調(diào)和保障進一步加強。行政執(zhí)法力度加大，執(zhí)法規(guī)范性加強；司法協(xié)作大力推進，法律適用等爭議協(xié)調(diào)機制進一步完善。行政執(zhí)法數(shù)據(jù)更加互聯(lián)互通，隊伍建設(shè)不斷強化，保障能力不斷提升。
