中國儲(chǔ)能網(wǎng)訊：集中供熱是指以熱水或蒸汽為媒介，由熱源集中向一個(gè)城鎮(zhèn)或區(qū)域輸送熱能的方式。集中供熱系統(tǒng)由熱源、熱網(wǎng)、熱用戶三部分組成。集中供熱具有穩(wěn)定可靠、節(jié)能高效、節(jié)約空間等優(yōu)點(diǎn)，已成為現(xiàn)代化能源利用的標(biāo)志之一，是現(xiàn)代化城鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，也是城鎮(zhèn)公共事業(yè)的重要組成部分。
我國城鎮(zhèn)集中供熱現(xiàn)狀
供熱面積大幅增加。新中國成立前，我國僅大城市部分建筑和工廠有供熱系統(tǒng)，供熱事業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱。新中國成立后，我國集中供熱學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式，隨著國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，不少城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了集中供熱，我國集中供熱事業(yè)迅速發(fā)展。改革開放后，我國供熱事業(yè)更是突飛猛進(jìn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1981年，全國城市集中供熱面積1167萬平方米。截至2021年，全國城市集中供熱面積106億平方米，城鎮(zhèn)集中供熱面積130億平方米。近年來，我國供熱面積增長率持續(xù)穩(wěn)定在6%左右。
盡管近期我國房地產(chǎn)行業(yè)低迷，預(yù)計(jì)未來新增城鎮(zhèn)集中供熱面積將有所減少，但我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好態(tài)勢不變，鑒于我國人均用熱水平較發(fā)達(dá)國家仍有較大差距，預(yù)計(jì)未來10年，隨著既有用戶用熱需求的增加和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快，我國城鎮(zhèn)集中供熱用熱量將持續(xù)維持近年來7%~10%的增長率不變。
熱源以燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)為主，同時(shí)向類型多樣化、清潔化方向發(fā)展。受我國“多煤貧油少氣”的資源稟賦影響，長期以來我國供熱能源結(jié)構(gòu)以煤炭燃煤鍋爐為主。隨著能源轉(zhuǎn)型的深入推進(jìn)，供熱使用的能源種類逐漸增多，包括燃煤、燃?xì)?、電力、可再生能源等。按熱源系統(tǒng)形式及規(guī)模分類，可分為大中規(guī)模的熱電聯(lián)產(chǎn)、小規(guī)模熱電聯(lián)產(chǎn)、區(qū)域燃煤鍋爐、區(qū)域燃?xì)忮仩t、小區(qū)燃煤鍋爐、小區(qū)燃?xì)忮仩t、熱泵集中供熱等集中供熱方式，以及戶用燃?xì)獗趻鞝t、戶用燃煤爐、空調(diào)和電加熱等分散供熱方式。2022年，北方城鎮(zhèn)建筑供熱熱源中的燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)約占55.4%、燃?xì)鉄犭娐?lián)產(chǎn)約占6.6%，燃煤鍋爐約占14.6%，燃?xì)忮仩t約占21%，電供暖（包括直接電熱供暖和熱泵供暖）、工業(yè)余熱等其他熱源占比較低。相比2021年，熱電聯(lián)產(chǎn)總占比下降約3個(gè)百分點(diǎn)，燃煤鍋爐占比下降0.9個(gè)百分點(diǎn)，燃?xì)忮仩t占比上升0.7個(gè)百分點(diǎn)，顯示了在清潔取暖政策推動(dòng)下北方城鎮(zhèn)供熱的熱源結(jié)構(gòu)正逐步優(yōu)化。
隨著我國碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的提出和現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，電供暖和可再生能源供暖占比將有所擴(kuò)大，但受技術(shù)和配套政策等因素影響，短期內(nèi)難以大規(guī)模應(yīng)用。盡管國際燃?xì)鈨r(jià)格上漲，供需緊張，但我國燃?xì)庖蚤L協(xié)為主，量價(jià)基本穩(wěn)定，燃?xì)忮仩t和燃?xì)獗趻鞝t規(guī)?？傮w穩(wěn)定，占比將有所下降。目前，燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)和燃煤鍋爐通過脫硫、脫硝、除塵等手段均滿足相關(guān)環(huán)保要求，但在“雙碳”目標(biāo)要求、電力供需緊平衡、城鎮(zhèn)供熱集中化、規(guī)?；l(fā)展趨勢等要求的綜合考慮下，熱電聯(lián)產(chǎn)是目前最具經(jīng)濟(jì)性的集中供熱方式。預(yù)計(jì)未來較長時(shí)間內(nèi)，燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)仍將是集中供熱的主要熱源，燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組取代燃煤鍋爐占比將不斷提升，燃煤鍋爐作為供熱調(diào)峰和補(bǔ)充熱源，占比或?qū)⑦M(jìn)一步減少。
供熱價(jià)格政策
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國長期采取單位統(tǒng)包的用熱制度，城鎮(zhèn)集中供熱以單位福利方式由各單位提供。改革開放后，我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與市場經(jīng)濟(jì)體制雙軌運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)體制，國家要求公用事業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制，并建立股份制的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)試點(diǎn)，以促進(jìn)供熱企業(yè)快速增加，擴(kuò)大供熱規(guī)模以滿足群眾需求，這一時(shí)期城市集中供熱面積快速增長。
2003年7月，《關(guān)于城鎮(zhèn)供熱體制改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》正式由國家八部委聯(lián)合下發(fā)，決定在我國部分地區(qū)開展城鎮(zhèn)供熱體制改革的試點(diǎn)工作。文件提出實(shí)行用熱商品化、貨幣化，供熱價(jià)格按“保本微利”的原則由政府制定和調(diào)整。2005年12月，國家八部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)供熱體制改革的意見》，決定全面推進(jìn)城鎮(zhèn)供熱體制改革，明確供熱計(jì)量收費(fèi)。2007年6月，國家發(fā)展改革委、原住建部頒布《城市供熱價(jià)格管理暫行辦法》，明確提出要逐步推行兩部制熱價(jià)，實(shí)行分類熱價(jià)。2010年2月，國家發(fā)展改革委等四部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)供熱計(jì)量改革工作的意見》，提出可將兩部制熱價(jià)中按面積收取的基本熱價(jià)比例暫按30%執(zhí)行。
目前，我國采用的供熱價(jià)格大體可分為兩類：基于耗熱量或面積的一部制熱價(jià)和兩部制熱價(jià)。兩部制熱價(jià)包括基本熱價(jià)和計(jì)量熱價(jià)?；緹醿r(jià)主要反映固定成本，計(jì)量熱價(jià)主要反映變動(dòng)成本。
作為城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，供熱行業(yè)確定利潤時(shí)主要有成本加成法和準(zhǔn)許收益法兩種方式。成本加成定價(jià)法是按產(chǎn)品單位成本加上一定比例的利潤制定產(chǎn)品價(jià)格的方法。準(zhǔn)許收益法是在核定準(zhǔn)許成本之外，通過監(jiān)管企業(yè)投入資本的準(zhǔn)許收益，確定年度準(zhǔn)許總收入，進(jìn)而核定價(jià)格。準(zhǔn)許收益=可計(jì)提收益的有效資產(chǎn)×準(zhǔn)許收益率。采用準(zhǔn)許收益法時(shí)，利潤計(jì)算的基準(zhǔn)是投資。國家發(fā)展改革委、建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于城市供熱價(jià)格管理暫行辦法的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2007〕1195號）中提出，利潤按成本利潤率計(jì)算時(shí)，成本利潤率按不高于3%核定；按凈資產(chǎn)收益率計(jì)算時(shí)，凈資產(chǎn)收益率按照高于長期（5年以上）國債利率2~3個(gè)百分點(diǎn)核定。
城鎮(zhèn)集中供熱面臨的主要問題
2022~2023年供暖季，黑龍江等部分地區(qū)發(fā)生棄供、斷供事件，引發(fā)較大輿情。2023年全國兩會(huì)期間，多位代表就供熱企業(yè)虧損嚴(yán)重、民生供暖難以保障等問題提出提案議案。上述情況無不反映出城鎮(zhèn)集中供熱行業(yè)生態(tài)開始發(fā)生巨大改變，現(xiàn)行城鎮(zhèn)集中供熱面臨問題。
煤炭供需緊張引發(fā)熱價(jià)與成本倒掛是直接表現(xiàn)
由于燃料成本占供熱總成本比重較大，自2017年以來，煤炭供應(yīng)緊張導(dǎo)致煤價(jià)上漲，特別是2019~2022年，長協(xié)煤綜合單價(jià)上漲幅度達(dá)50%以上，市場煤價(jià)格更是上漲2~3倍，大幅推升供熱成本。在2022年底供熱用煤納入煤炭長協(xié)保障前，部分企業(yè)一度出現(xiàn)熱費(fèi)難以彌補(bǔ)燃料費(fèi)的情況。即便在納入長協(xié)后，受煤炭緊平衡影響導(dǎo)致部分地區(qū)履約率較低、長協(xié)煤產(chǎn)地品質(zhì)變化等因素影響，供熱燃料成本仍居高不下。與之相對的是我國北方大部分地區(qū)供暖費(fèi)價(jià)格水平10年甚至20年未調(diào)整，與當(dāng)前成本嚴(yán)重倒掛。
疫情影響下地方財(cái)政緊張、民生保障要求提高等是誘因
新冠肺炎疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)下行壓力使地方財(cái)政吃緊，加速了供熱行業(yè)問題的暴露：一是地方財(cái)政吃緊導(dǎo)致供熱企業(yè)補(bǔ)貼大幅退坡；二是部分地方政府部門、企事業(yè)單位拖欠熱費(fèi)，減少供熱企業(yè)收入；三是地方政府財(cái)政無法負(fù)擔(dān)新建供熱工程投入，建設(shè)任務(wù)轉(zhuǎn)由供熱企業(yè)承擔(dān)。同時(shí)，自疫情發(fā)生以來，部分地方政府為保障民生，紛紛提高了本地區(qū)供熱溫度要求，進(jìn)一步增加了企業(yè)供熱成本。
城鎮(zhèn)集中供熱行業(yè)現(xiàn)狀與城鎮(zhèn)供熱體制改革進(jìn)程要求不匹配是根本
我國自2003年起推進(jìn)城鎮(zhèn)供熱體制改革，前后歷經(jīng)20年，但截至目前我國實(shí)施供熱計(jì)量收費(fèi)面積尚不足城鎮(zhèn)集中供熱面積的10%，供熱計(jì)量改革推動(dòng)緩慢。
改革推進(jìn)緩慢受建筑節(jié)能改造不足、供熱管網(wǎng)智慧化手段欠缺、計(jì)量設(shè)施落后以及部分地方重視不夠、對供熱企業(yè)激勵(lì)不足、相關(guān)政策不配套等多方面制約。但問題的關(guān)鍵在于以低煤價(jià)為基礎(chǔ)的半福利、半公益性質(zhì)的供熱行業(yè)體制慣性與能源市場化改革趨勢帶來的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型間的矛盾。
城鎮(zhèn)集中供熱行業(yè)發(fā)展趨勢分析
能源是工業(yè)的糧食、國民經(jīng)濟(jì)的命脈，是科技發(fā)展的支撐、社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的基礎(chǔ)。要分析城鎮(zhèn)集中供熱行業(yè)發(fā)展趨勢，離不開對能源發(fā)展趨勢的分析。
參考供熱計(jì)量推行較早的歐洲地區(qū)，就能清晰看出能源結(jié)構(gòu)變化對供熱體制改革的影響。上世紀(jì)70年代，受能源危機(jī)影響，國際油價(jià)由1970年的2.7美元/桶上行至1979年底的40美元/桶，漲幅為14倍。對歐洲各國來說，燃料成本大漲使原福利性供熱體系難以持續(xù)，對供熱帶來巨大影響：一是推行供熱計(jì)量，減少能源消耗和浪費(fèi)，歐洲各國供熱計(jì)量改革政策于20世紀(jì)70年代末、80年代初密集出臺(tái)；二是積極尋找新的熱源進(jìn)行替代，天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大就是始于20世紀(jì)70年代，天然氣在一次能源中的占比超過煤炭，更是成為歐洲主要的熱力來源；三是綠色環(huán)保理念的興起，呼吁群眾行為節(jié)能和支持綠色能源應(yīng)用。
當(dāng)前，我國正面臨百年未有之大變局。城鎮(zhèn)集中供熱行業(yè)持續(xù)幾十年的粗放經(jīng)營、依靠補(bǔ)貼的運(yùn)行模式已不可持續(xù)，面對未來城鎮(zhèn)集中供熱行業(yè)發(fā)展趨勢，要看到以下幾個(gè)基本點(diǎn)：一是城鎮(zhèn)集中供熱行業(yè)全面市場化，熱力商品化的趨勢不可改變。黨的二十大報(bào)告提出：“堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向”“構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”。貫徹落實(shí)黨的二十大精神，必須持續(xù)推進(jìn)市場化改革，構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，進(jìn)一步激發(fā)市場活力和發(fā)展動(dòng)力；二是我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，通過創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)賦能城鎮(zhèn)集中供熱行業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的趨勢不可改變；三是“雙碳”目標(biāo)下綠色發(fā)展理念對城鎮(zhèn)集中供熱行業(yè)節(jié)能減排要求日益嚴(yán)格的趨勢不變；四是電力市場化改革方向和能源安全戰(zhàn)略下，我國能源結(jié)構(gòu)變化調(diào)整導(dǎo)致城鎮(zhèn)集中供熱行業(yè)高度依賴的低煤價(jià)環(huán)境不復(fù)存在的趨勢不可改變。
對城鎮(zhèn)集中供熱行業(yè)的
相關(guān)管理建議
因勢利導(dǎo) 順勢而為 合理引入供熱市場化機(jī)制
國家層面對于城鎮(zhèn)供熱體制改革和供熱行業(yè)市場化、熱力商品化的相關(guān)目標(biāo)和要求早已明確，而導(dǎo)致改革推進(jìn)緩慢的建筑節(jié)能改造不足、供熱管網(wǎng)智慧化手段欠缺、計(jì)量設(shè)施落后等客觀因素，現(xiàn)已逐步得到改進(jìn)和完善。各地方政府和供熱企業(yè)要充分認(rèn)識推進(jìn)城鎮(zhèn)供熱體制改革和供熱計(jì)量改革在促進(jìn)供熱領(lǐng)域節(jié)能減排、緩解冬季用能緊張、保障能源安全等方面的重要意義，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想和黨的二十大精神，立足新發(fā)展階段，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極參與城鎮(zhèn)集中供熱體制改革和供熱計(jì)量改革。
地方各部門協(xié)同施策、政企配合，盡早破除對舊有供熱體制的慣性依賴，科學(xué)合理制定計(jì)量熱費(fèi)價(jià)格，在減少企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼依賴性的同時(shí)，保障企業(yè)良性可持續(xù)發(fā)展，理順供熱市場化體制，建立完善城鎮(zhèn)集中供熱市場準(zhǔn)入退出機(jī)制。
因地制宜 穩(wěn)步推進(jìn) 加大供熱計(jì)量政策扶持和價(jià)格改革力度
改革不是一蹴而就的，要穩(wěn)妥有序推進(jìn)。從歐洲供熱體制改革經(jīng)驗(yàn)來看，供熱計(jì)量改革是以建筑節(jié)能和管網(wǎng)改造為基礎(chǔ)的。我國幅員遼闊，地方差異大，各地要結(jié)合當(dāng)前地方建筑節(jié)能和管網(wǎng)改造實(shí)際情況，對具備改革條件的企業(yè)和用戶及時(shí)進(jìn)行節(jié)能和改造的推廣；對不具備改革條件的，不搞“一刀切”。
一是各地在改革過程中要始終把保障民生放在首要位置，包括保障民生用暖和困難群眾財(cái)政保障，運(yùn)用好政策工具使群眾和供熱企業(yè)合理分享改革紅利，分?jǐn)偢母锍杀?。二是運(yùn)用好財(cái)政工具鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)集中供熱行業(yè)建設(shè)，鼓勵(lì)銀行金融機(jī)構(gòu)對建筑節(jié)能改造和管網(wǎng)改造予以支持。三是結(jié)合北方大部分地區(qū)長期存在的熱價(jià)與成本倒掛問題，因地制宜，穩(wěn)步推進(jìn)價(jià)格改革。為此，一方面要平衡好熱用戶與供熱企業(yè)的關(guān)系，合理考慮消費(fèi)者的承受能力和財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，另一方面，應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)通過“智慧供熱”，合理配置熱源，努力降低燃料及動(dòng)力消耗，切實(shí)解決供熱燃料成本居高不下的問題，為適度調(diào)整熱價(jià)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
開拓創(chuàng)新 主動(dòng)進(jìn)取 通過技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)集中供熱產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級
供熱企業(yè)要發(fā)揮改革建設(shè)主體責(zé)任。充分認(rèn)識改革是建立適應(yīng)我國新的能源結(jié)構(gòu)的供熱市場化體制這一核心目標(biāo)，圍繞節(jié)能降耗減排，形成智慧化、數(shù)字化的用戶可控供熱計(jì)量體系。
一是積極探索新能源、可再生能源、儲(chǔ)能（熱）、綠電與供熱系統(tǒng)結(jié)合，鼓勵(lì)相關(guān)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，解決燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)企業(yè)受供熱影響難以承擔(dān)調(diào)峰考核的問題，實(shí)現(xiàn)熱電解耦。二是加強(qiáng)供熱系統(tǒng)軟件投入開發(fā)，運(yùn)用5G、無人值守等先進(jìn)技術(shù)為供熱系統(tǒng)智慧化、數(shù)字化賦能。三是供熱企業(yè)應(yīng)積極探索合同能源管理、服務(wù)外包和第三方參與供熱計(jì)量改造和管網(wǎng)建設(shè)等新模式、新業(yè)態(tài)。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2023年12期，張理馳、續(xù)維佳、秦緒龍供職于國家發(fā)展改革委價(jià)格成本調(diào)查中心
