中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：日前，筆者在參加一項(xiàng)座談中了解到，我國(guó)已啟動(dòng)“十三五”電力規(guī)劃編制工作，國(guó)家電力規(guī)劃研究中心也相應(yīng)開(kāi)展了“十三五”規(guī)劃研究工作，這是非常正確的決定。
“十五”電力規(guī)劃發(fā)布以來(lái)，“十一五”、“十二五”期間都未發(fā)布電力規(guī)劃。在2002年電力體制改革中，原有的設(shè)在電力規(guī)劃總院的歸口電力規(guī)劃工作，因政企分開(kāi)和規(guī)劃總院的企業(yè)化改革一步步弱化。另一方面，改革中誕生的大型電力企業(yè)集團(tuán)擁有了相對(duì)雄厚的資源和實(shí)力，特別是享有直接與中央國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)話的權(quán)利(計(jì)劃單列，我國(guó)電力規(guī)劃工作日益失控、失效的情況日趨嚴(yán)重，以致于無(wú)力無(wú)法系統(tǒng)地抓好電力規(guī)劃?，F(xiàn)在國(guó)家能源局在總結(jié)規(guī)劃工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，重新部署電力規(guī)劃編制、發(fā)布、組織實(shí)施和評(píng)估，讓規(guī)劃為電力可持續(xù)發(fā)展保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃的落實(shí)發(fā)揮作用，給電力規(guī)劃工作者以極大鼓舞。筆者有幸在電力發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃領(lǐng)域做過(guò)一些工作，特提出自己一些想法。
一、明確電力規(guī)劃所處時(shí)代特征是搞好規(guī)劃工作的基礎(chǔ)。
電力規(guī)劃時(shí)代特征首先是習(xí)總書(shū)記提出的能源四個(gè)革命。電力的消費(fèi)、供應(yīng)、技術(shù)、體制革命的目標(biāo)、路徑、動(dòng)力、實(shí)現(xiàn)形式都應(yīng)在規(guī)劃中得以清晰體現(xiàn)。
其次，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入能源替代時(shí)代，一方面我國(guó)應(yīng)仿照發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)走過(guò)的以油氣代煤，進(jìn)一步擴(kuò)大天然氣(包括其他燃?xì)?在電力的應(yīng)用;另一方面要以可再生能源替代傳統(tǒng)能源，目前進(jìn)行的“十三五”規(guī)劃編制其目標(biāo)年為2020年，展望到2030年，恰是我國(guó)在2050年成為中等發(fā)達(dá)社會(huì)主義國(guó)家的中間站，能源替代的目標(biāo)應(yīng)在規(guī)劃中鮮明地提出。
第三，2030年，我國(guó)不少地區(qū)電力供求將進(jìn)入飽和，目前已經(jīng)處于“S曲線”的上升末端，因而“十三五”規(guī)劃期應(yīng)考慮電力的飽和特性研究，從2020年開(kāi)始進(jìn)入飽和時(shí)代的提法也未嘗不可。
第四，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)電力領(lǐng)域提出了新的敏感話題，如環(huán)境、生態(tài)、公眾健康等，甚至個(gè)別地方仍面對(duì)電力的全社會(huì)普遍服務(wù)問(wèn)題，這與以往的五年規(guī)劃有很大不同，當(dāng)前規(guī)劃必須就上述問(wèn)題做出回答。
二、重構(gòu)規(guī)劃工作體系，強(qiáng)化其功能。
2002年電力體制改革后，電力規(guī)劃管理體系瞬間破碎，原先一統(tǒng)的電力行政部門和行政性公司消失，電力規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)囿于中國(guó)電力工程顧問(wèn)公司和中國(guó)水電水利工程顧問(wèn)公司一起政企分開(kāi)走向市場(chǎng)，原先電力規(guī)劃總院秉持的為國(guó)家電力規(guī)劃把關(guān)服務(wù)的宗旨，轉(zhuǎn)變?yōu)闉槠髽I(yè)利益服務(wù)。服務(wù)中強(qiáng)烈的商業(yè)化利益，部分地扭曲了規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)站在國(guó)家主場(chǎng)維護(hù)國(guó)家利益的主場(chǎng)和基于第三方公正科學(xué)的論證工作原則，再加上企業(yè)強(qiáng)勢(shì)提出的企業(yè)愿景，誤導(dǎo)了規(guī)劃的目標(biāo)，這是這十年來(lái)給我們的極大教益。實(shí)踐讓我們深切體會(huì)到，規(guī)劃是政府部門的一項(xiàng)重要職能，是政府對(duì)電力工業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段，必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、完善體系，強(qiáng)化功能，發(fā)揮作用。當(dāng)前根據(jù)習(xí)總書(shū)記要求，我國(guó)正在制訂新一輪深化電力體制改革方案，這是重新構(gòu)建規(guī)劃體系、制度設(shè)計(jì)、落實(shí)組織、完善能力的大好契機(jī)，為此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確以下原則：
第一，電力規(guī)劃(包括水電、可再生能源規(guī)劃，下同)機(jī)構(gòu)要相對(duì)獨(dú)立，在能源部門設(shè)立完整的電力規(guī)劃工作體系，電力規(guī)劃總院宜脫離中國(guó)電力工程顧問(wèn)集團(tuán)單獨(dú)成建制，由國(guó)家管起來(lái)，在規(guī)劃工作上斬?cái)嗥髽I(yè)與規(guī)劃總院的利益關(guān)系，消除企業(yè)對(duì)規(guī)劃總院的利益輸送通道，規(guī)劃總院要重塑為國(guó)家電力規(guī)劃服務(wù)、把關(guān)的宗旨，重現(xiàn)科學(xué)、公正、真實(shí)的國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位的形象。
第二，企業(yè)不再享有(受政府委托)進(jìn)行規(guī)劃編制的類行政職能，企業(yè)可以研究規(guī)劃并提出自己的意見(jiàn)，按正常渠道報(bào)送政府部門，但不得以企業(yè)規(guī)劃搶先在媒體發(fā)布，避免對(duì)公眾發(fā)出錯(cuò)誤信號(hào)。
第三，發(fā)揮全國(guó)性電力行業(yè)組織在規(guī)劃研究、編制、實(shí)施、評(píng)估方面的作用，根據(jù)需要安排適當(dāng)?shù)墓ぷ?，通過(guò)行業(yè)組織了解企業(yè)和行業(yè)在發(fā)展規(guī)劃上的訴求，尊重其合法權(quán)宜。
第四，研究實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)管理體制的工作機(jī)制。
三、明確電力規(guī)劃的功能定位，發(fā)揮其指導(dǎo)引領(lǐng)電力工業(yè)全面發(fā)展的作用。
我國(guó)每五年要編制一部經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要，這份綱要統(tǒng)領(lǐng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方方面面。而與這一總體規(guī)劃相伴形成的電力工業(yè)規(guī)劃，從多個(gè)五年規(guī)劃(計(jì)劃)出臺(tái)的本子來(lái)看，更像一個(gè)固定資產(chǎn)投資規(guī)劃，或者說(shuō)產(chǎn)能擴(kuò)充規(guī)劃，這與它本身的功能定位很不相稱。筆者認(rèn)為電力規(guī)劃至少應(yīng)包括下述內(nèi)容：
第一，要把合理控制電力消費(fèi)總量，加強(qiáng)節(jié)約使用電力作為一種新的資源納入規(guī)劃，在這方面我們已經(jīng)取得了許多經(jīng)驗(yàn)，亟需通過(guò)規(guī)劃把它肯定下來(lái)，有些需要以指標(biāo)加以體現(xiàn)，以便于規(guī)劃實(shí)施與考核。
第二，我國(guó)仍處在電力需求增長(zhǎng)區(qū)間，但增長(zhǎng)勢(shì)頭趨緩，開(kāi)始局部走向飽和區(qū)，產(chǎn)能擴(kuò)充仍然是主流發(fā)展走勢(shì)。
因此規(guī)劃的主要內(nèi)容依然是以滿足合理需求為導(dǎo)向的新項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的安排，即電源開(kāi)發(fā)安排和相應(yīng)的電網(wǎng)安排。這一部分在以往的規(guī)劃中是其主要部分，在新編制的規(guī)劃中突出總量、結(jié)構(gòu)、布局等宏觀要求。
第三，對(duì)存量資產(chǎn)配置進(jìn)行優(yōu)化、技術(shù)改造，提高其資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率，使電力工業(yè)總體的投入產(chǎn)出水平得以改善的安排，要在新的規(guī)劃本子中進(jìn)一步加強(qiáng)，這在以往的規(guī)劃中是缺失的。
第四，科技創(chuàng)新是電力行業(yè)進(jìn)一步增長(zhǎng)的動(dòng)力，為此，對(duì)電力工業(yè)的資本生產(chǎn)率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和全要素生產(chǎn)率的改善做出規(guī)劃安排。全要素生產(chǎn)率的提高主要依靠科技進(jìn)步，故科技發(fā)展目標(biāo)，主要的方向、科技投入強(qiáng)度、科技力量的組織應(yīng)進(jìn)入規(guī)劃。
第五，環(huán)保生態(tài)及電力行業(yè)社會(huì)責(zé)任的擔(dān)當(dāng)進(jìn)入規(guī)劃，這是社會(huì)發(fā)展對(duì)電力產(chǎn)業(yè)的要求，在今后規(guī)劃編制中要從目標(biāo)措施、效果評(píng)估等方面作出安排。
第六，企業(yè)管理、企業(yè)文化、企業(yè)人才、規(guī)劃也應(yīng)納入電力工業(yè)規(guī)劃。好的規(guī)劃需要人來(lái)實(shí)施，這一條實(shí)質(zhì)上是完成規(guī)劃的組織保證。
四、規(guī)劃要面對(duì)社會(huì)上有關(guān)電力發(fā)展的一些關(guān)鍵性問(wèn)題。
不論電力消費(fèi)還是電力供應(yīng)以及電力工業(yè)自身都面臨一些頗有爭(zhēng)議的問(wèn)題。編制一部好的規(guī)劃，不但要面對(duì)這些問(wèn)題，而且力求用正確的方法去解決這些問(wèn)題。以筆者所接觸的范圍，下述問(wèn)題值得關(guān)注。
第一，關(guān)于燃煤發(fā)電的命運(yùn)。
現(xiàn)流行主張大幅度地限制煤電，此觀點(diǎn)正影響著中國(guó)的決策層。美國(guó)學(xué)者洛文斯主張?jiān)诿绹?guó)到2050年可以實(shí)現(xiàn)煤炭、石油、核電退出能源領(lǐng)域，全部用可再生能源替代，他認(rèn)為中國(guó)也可這樣做，筆者認(rèn)為這脫離了中國(guó)實(shí)際。煤電由于其高度機(jī)械化、自動(dòng)化和高效率的生產(chǎn)方式，其獲得二次能源的成本最低污染治理得最徹底，受到一切富煤國(guó)家的青睞，據(jù)統(tǒng)計(jì)美國(guó)、印度、澳大利亞、南非和中國(guó)煤炭用來(lái)發(fā)電的比例95%、56.4%、90.8%、70%、50%。近年來(lái)煤電企業(yè)進(jìn)一步加大污染治理投入，技術(shù)不斷更新，則突出超低排放的工藝(又稱近零排放)，據(jù)開(kāi)展此項(xiàng)工程的神華集團(tuán)介紹，改造后機(jī)組排放為粉塵2.5毫克/立方米(標(biāo)準(zhǔn)為100)，二氧化硫2.8毫克/立方米(標(biāo)準(zhǔn)為50)，氮氧化物20.5毫克/立方米(標(biāo)準(zhǔn)為100)。而如果這一經(jīng)驗(yàn)?zāi)茉谌珖?guó)推廣，煤電將不成為嚴(yán)重的污染源，可以滿足習(xí)總書(shū)記提出的“大力推進(jìn)煤炭清潔高效利用”的要求。
第二，關(guān)于可再生能源發(fā)展的目標(biāo)布局和途徑。
我國(guó)可再生能源主要分布在西部地區(qū)，其中水電主要在西南，風(fēng)電和光伏電主要在三北，距離負(fù)荷中心較遠(yuǎn)，如何開(kāi)發(fā)和輸送應(yīng)結(jié)合各地具體情況在規(guī)劃中統(tǒng)籌安排，“十一五”和“十二五”期間那種脫離市場(chǎng)需求和輸送條件的可再生能源規(guī)劃方法不能繼續(xù)下去了。我國(guó)電力負(fù)荷最大利用小時(shí)在5000-8000小時(shí)之間不均衡分布，而可再生能源的最大負(fù)荷利用小時(shí)在1600-4000小時(shí)不等，其中水電高些，風(fēng)電和光伏則低些，保持系統(tǒng)供需隨時(shí)平衡是可再生能源發(fā)展規(guī)劃中必須著力解決的問(wèn)題，要按照技術(shù)可靠、經(jīng)濟(jì)劃算的原則統(tǒng)籌考慮。
第三，煤電布局。
此前有規(guī)定，在我國(guó)東部長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀地區(qū)除熱電聯(lián)產(chǎn)外禁止新建燃煤發(fā)電。東北地區(qū)電力過(guò)剩，煤電只能在西部地區(qū)布局，而西部是缺水地區(qū)，只能新建空冷機(jī)組，煤耗增加效率降低遠(yuǎn)距離輸送又有缺失，而東部的燃煤發(fā)電如果能實(shí)施近零排放改造會(huì)騰出較大的空間安排燃煤發(fā)電，因而，煤電布局的方針原則亟需調(diào)整。需要重提煤電運(yùn)平衡在規(guī)劃中的作用。
第四，電網(wǎng)格局。
有的企業(yè)主經(jīng)建設(shè)跨17個(gè)省區(qū)市的“三華”電網(wǎng)，有的人堅(jiān)決反對(duì)“三華”電網(wǎng)，認(rèn)為這樣建設(shè)電網(wǎng)毀掉了我國(guó)創(chuàng)造的分層分區(qū)管理電網(wǎng)的基本經(jīng)驗(yàn)，“三華”電網(wǎng)既不安全，又無(wú)必要但卻需要大量投資，對(duì)此，規(guī)劃編制不能以沉默對(duì)待。我國(guó)以廣大區(qū)為基礎(chǔ)的電網(wǎng)格局來(lái)之不易，保障安全已經(jīng)下了很大功夫，此經(jīng)驗(yàn)不可丟。
五、規(guī)劃實(shí)施與規(guī)劃編制同樣重要。
規(guī)劃實(shí)施是規(guī)劃完善的另一個(gè)過(guò)程，為此，筆者提出要有一些具體措施來(lái)跟蹤規(guī)劃實(shí)施過(guò)程。
第一，規(guī)劃發(fā)布者每年應(yīng)檢查規(guī)劃實(shí)施情況，提出規(guī)劃實(shí)施報(bào)告，并將報(bào)告內(nèi)容納入年度工作報(bào)告。
第二，規(guī)劃實(shí)施的第二年結(jié)束后應(yīng)考慮滾動(dòng)修訂。
第三，規(guī)劃期結(jié)束后應(yīng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施提出總結(jié)報(bào)告，該總結(jié)報(bào)告需要履行一定的批準(zhǔn)手續(xù)，并向全社會(huì)公告五年電力規(guī)劃實(shí)施情況。
第四，委托第三方對(duì)規(guī)劃執(zhí)行情況做后評(píng)價(jià)。
這樣使得規(guī)劃研究、編制、發(fā)布、修訂、總結(jié)、后評(píng)價(jià)形成一個(gè)完整的閉環(huán)。
六、要處理好幾個(gè)關(guān)系。
首先是電力規(guī)劃與全國(guó)規(guī)劃之間的關(guān)系，這個(gè)比較好理解在實(shí)用上總是全國(guó)規(guī)劃在先，電力規(guī)劃在后，電力規(guī)劃要服從全國(guó)規(guī)劃的約束，但電力規(guī)劃的某些指標(biāo)允許高于全國(guó)規(guī)劃。
第二，要處理好電力規(guī)劃與電源項(xiàng)目、電網(wǎng)項(xiàng)目前期工作的關(guān)系。目前電力項(xiàng)目的前期工作大體上分為初步可行性研究和可行性研究，要解決兩個(gè)問(wèn)題，一是規(guī)劃與項(xiàng)目掛不掛鉤，二是項(xiàng)目進(jìn)入規(guī)劃要設(shè)定門檻，在取消“路條”的條件下怎樣銜接好這一過(guò)程。
第三，國(guó)家電力規(guī)劃與企業(yè)規(guī)劃的關(guān)系，要明確地訂出幾條規(guī)范企業(yè)在規(guī)劃方面的行為。
第四，明確如何發(fā)揮行業(yè)組織作用，建立政府部門同企業(yè)之間的互動(dòng)和對(duì)話渠道;國(guó)家規(guī)劃與省級(jí)政府部門編制的省級(jí)電力規(guī)劃之間，也需要適當(dāng)?shù)囊?guī)定約束各自的行為。
第五，如何發(fā)揮社會(huì)研究機(jī)構(gòu)在規(guī)劃研編方面的作用，考慮政府購(gòu)買、優(yōu)選研究機(jī)構(gòu)的優(yōu)秀成果。
第六，處理好政府部門內(nèi)綜合規(guī)劃局與專業(yè)司局的關(guān)系，1988年成立能源部，規(guī)劃設(shè)在綜合計(jì)劃同歸口管理各產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，各專業(yè)司局可研究提出建議?，F(xiàn)在國(guó)家能源局也設(shè)有綜合部門和專業(yè)部門都在 規(guī)劃，這樣綜合和專業(yè)之間就需要銜接。
現(xiàn)在電力規(guī)劃已經(jīng)啟動(dòng)，我們有理由期待一個(gè)優(yōu)秀的規(guī)劃出臺(tái)。
(作者系中國(guó)電力發(fā)展促進(jìn)會(huì)專職顧問(wèn))
原標(biāo)題:能源革命下電力規(guī)劃何去何從
