新型能源體系建設的背景形勢、策略建議和未來展望
朱曄1,2,3 徐石明3 丁孝華3 尹海濤1 查冬蘭2 丁浩2 周愛敏3 萬順4
1 上海交通大學 安泰經濟與管理學院
2 南京航空航天大學 經濟與管理學院
3 國電南瑞科技股份有限公司
4 國網合肥供電公司
“加快規(guī)劃建設新型能源體系”是黨的二十大報告的新提法和新論斷，為我國能源事業(yè)指明了新的發(fā)展方向，具有重要戰(zhàn)略意義。站在新的起點上，該如何準確理解新型能源體系的核心要義，新型能源體系包含了哪些重點建設任務，應當在哪些關鍵點尋求突破，又有哪些重要關系需要揭示和兼顧，文章基于我國能源領域當前面臨的背景形勢對上述問題予以梳理分析并提出對策建議，為我國加快規(guī)劃建設新型能源體系提供決策參考。
習近平總書記在二十大報告中提出“加快規(guī)劃建設新型能源體系”，這是我國能源事業(yè)的新提法和新論斷。目前，新型能源體系暫無官方權威定義，本文認為新型能源體系是以清潔能源為主，以清潔高效利用傳統(tǒng)化石能源為輔，以促進能源發(fā)展方式和用能方式的綠色低碳轉型為核心要義，依托正在建設的新型電力系統(tǒng)，充分發(fā)揮電力在能源體系中的平臺樞紐作用，有效保障我國能源安全、助力氣候變化全球治理、有效兼顧各方利益的新一代能源體系。
加快建設新型能源體系，除了分析研判新型能源體系的國內外背景形勢，還應當對新型能源體系的理念和核心要義有相對準確的理解和把握。黨的二十大之前也曾出現(xiàn)新型能源體系這一詞匯，但彼此內容并不完全相同，例如王煒瀚認為腳踏實地探索和實踐是發(fā)展新型能源體系的唯一途徑，但其表述的新型能源更多的是可再生能源和分布式能源；何建坤認為新型能源體系革命是通向生態(tài)文明的必由之路，他更多強調的是能源體系變革和能源革命；趙冉介紹了中國工程院重大咨詢項目“推動能源生產和消費革命戰(zhàn)略研究”的相關成果，文中雖提及新型能源體系一詞但并未作詳細詮釋。黨的二十大提出“建設新型能源體系”之后，國家能源主管部門、能源從業(yè)者、能源行業(yè)學者對此予以高度重視，袁家海認為2022年以來國際政治經濟形勢復雜多變導致全球能源供應緊張，加快規(guī)劃建設新型能源體系能夠實現(xiàn)新能源躍升式發(fā)展；陳洪波認為構建新型能源體系對于我國應對國際國內風險挑戰(zhàn)和建設現(xiàn)代化強國都具有重要戰(zhàn)略意義；郝宇認為新型能源體系是保障國家能源安全的堅實屏障，是實現(xiàn)碳達峰、碳中和的基礎性工程，是積極參與應對氣候變化全球治理的重要落腳點，是推動高質量發(fā)展的有效支撐。到了2023年3月的全國兩會，政府工作報告再次提出“加快建設新型能源體系”，來自能源行業(yè)的代表和委員圍繞新型能源體系的規(guī)劃建設再次展開熱烈討論。湯廣福認為在能源轉型道路上，需要切實推進6項關鍵工作，包括快速開發(fā)和提升風光資源占比、穩(wěn)步推進電源結構轉型、加強油氣增儲上產、提高大規(guī)模遠距離輸電和電網柔性互濟能力、構建以電為中心的終端能源消費格局、加強多種能源互聯(lián)互通。上述觀點從內外部環(huán)境、戰(zhàn)略意義、源網荷儲、數字化、能源轉型等角度對新型能源體系的規(guī)劃建設提出了意見和建議；但是，現(xiàn)有研究缺乏對新型能源體系的系統(tǒng)性論述，對于新型能源體系背景形勢的回顧梳理有所不足，對于其未來任務的分析研判也有所欠缺。
本文將著重探討新型能源體系面臨的國內外背景形勢和壓力是什么；建設新型能源體系會面臨哪些重點任務，又有哪些任務應當予以優(yōu)先考慮；新型能源體系比現(xiàn)代能源體系的提法晚出現(xiàn)7個月，兩者關系如何考慮；新型能源體系與能源革命和碳達峰、碳中和的關系，以及與綜合能源服務和虛擬電廠等新型能源業(yè)務類型、商業(yè)模式的關系又是什么。本文認為以上問題是規(guī)劃建設新型能源體系需要回答的基本問題，也是未來一段時間需要持續(xù)論證和研討的重要問題。
1 建設新型能源體系面臨的背景形勢
當前國際形勢復雜多變，給人類社會發(fā)展帶來諸多不確定性。2022年2月爆發(fā)且持續(xù)至今的俄烏沖突對包含WTI油價等在內的全球能源體系的影響具有代表性，這不僅暴露出當前全球能源體系的諸多弊端，而且對當前全球能源體系的演進歷程產生深遠影響。本文從5個方面呈現(xiàn)俄烏沖突之后國際能源形勢的具體變化（表1）。
表1 國際能源形勢的具體變化
俄烏沖突是全球能源治理體系受到沖擊的一個縮影，也是逆全球化背景下全球能源治理能力倒退的一種體現(xiàn)。2018年中美經貿摩擦以來出現(xiàn)的“脫鉤”一詞，波及范圍也逐漸蔓延到清潔能源領域。例如，2021年美國和歐盟繼續(xù)以“強迫勞動”的所謂借口將禁止進口商品的范圍由新疆生產的棉花延伸至新疆生產的光伏組件。美國和歐盟的強權政治邏輯，體現(xiàn)在全球能源治理體系就是高度警惕和打壓我國在當前全球能源格局中的上升勢頭，把正常的全球能源產業(yè)產品和技術合作扭曲為“中國威脅論”，并千方百計維護其自身優(yōu)勢地位和謀取自身利益。如何推動全球能源治理體系回歸理性和“去政治化”，抵制甚至扭轉全球能源治理能力倒退的趨勢，在新型能源體系構建過程中值得充分審視和深入思考。
能源是我國經濟社會發(fā)展的基石和動力來源，我國高度重視能源工作。2014年，中央財經領導小組第六次會議提出，“積極推動我國能源生產和消費革命”；2017年，黨的十九大報告提出，“推進能源生產和消費革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系”；2021年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出，“推進能源革命，建設清潔低碳、安全高效的能源體系，提高能源供給保障能力”；2021年12月，中央經濟工作會議提出，“深入推動能源革命，加快建設能源強國”；2022年，黨的二十大提出，“深入推進能源革命”和“加快規(guī)劃建設新型能源體系”，2023年召開的全國兩會再次明確了“加快建設新型能源體系”。由此可見，我國能源革命呈現(xiàn)出清晰嚴謹的演進過程。
2 建設新型能源體系面臨的壓力
黨的十八大以來，我國節(jié)能降耗工作取得了顯著成就。截至2021年底，清潔能源消費占比（上升約11%）、煤炭消費占比（下降約12.5%）、風光發(fā)電裝機規(guī)模（增長約12倍）、新能源發(fā)電量（首次超過1萬億千瓦時）、單位GDP能耗（下降約26.4%）、單位GDP二氧化碳排放（下降約34.4%）、單位GDP水耗（下降約45%）、主要資源產出率（上升約58%）等關鍵指標都有了顯著變化但我國能源領域仍然面臨巨大壓力，尤其在以下3個方面表現(xiàn)較為突出。
石油天然氣儲量偏少和對外依存度偏高
全球化石能源儲量分布并不均衡，參閱英國石油公司（British Petroleum）近3年發(fā)布的《世界能源統(tǒng)計年鑒》可知：石油儲量世界排名靠前的國家包括俄羅斯、沙特、伊朗、伊拉克、科威特、阿聯(lián)酋、委內瑞拉、加拿大和美國；天然氣儲量世界排名靠前的國家包括俄羅斯、伊朗、卡塔爾、沙特、阿聯(lián)酋、土庫曼斯坦、美國等；煤炭儲量世界排名靠前的國家包括俄羅斯、美國、中國、印度、澳大利亞、德國等。我國煤炭儲量較為豐富，石油儲量相對偏少；盡管天然氣探明儲量近年來有所增加，但未能改變儲量相對偏少的現(xiàn)狀。
在油氣領域無突破性技術的前提下，我國富煤貧油少氣的資源稟賦決定了原油產量2021年約1.99億噸，2022年重回2億噸，但難以實現(xiàn)大幅提升；天然氣產量2021年超過2050億立方米，2022年超過2170億立方米，但增長難以追趕較快增長的消費需求。
我國原油對外依存度在2009年突破50%之后持續(xù)攀升，2015年突破60%，2019年突破70%，2021年和2022年雖連續(xù)2年下降但仍維持在71%的高位。2006年之前，我國天然氣的生產和消費基本可以自給自足；但從2007年開始，我國天然氣對外依存度同樣陷入持續(xù)攀升的境地——2011年突破20%，2013年突破30%，2018年突破40%，2022年仍維持在40%的高位。石油天然氣儲量偏少的現(xiàn)狀，以及隨之而來的能源生產和消費需求的持續(xù)提升，帶來我國傳統(tǒng)化石能源對外依存度長期居高不下，嚴重影響能源供應安全。
碳減排與高質量發(fā)展雙重任務重大
基于生態(tài)環(huán)境部等近年來發(fā)布的多份研究報告的數據分析可知：2015年至今，每年全球碳排放量均超過300億噸且穩(wěn)中有升，中國占比超過30%，美國占比約為14%，印度占比約為7%，其他排名靠前的國家還有俄羅斯、日本、德國、韓國等。完成在2030年實現(xiàn)碳達峰、2060年實現(xiàn)碳中和的“雙碳”目標，我國碳減排壓力巨大。
在高質量發(fā)展的要求下，能源供應短板和民生用能短板需要補齊，東西部之間和城鄉(xiāng)之間的用能差距需要彌補，貧困偏遠地區(qū)的用能品質需要提升。如何提升能源安全保障水平以滿足經濟社會可持續(xù)發(fā)展，如何聚焦人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾需要充分理解和準確把握。
全球能源規(guī)則和國際能源格局破冰的機遇與挑戰(zhàn)并存
多年來，我國在傳統(tǒng)化石能源的勘探、研發(fā)、戰(zhàn)略布局等方面一直落后于西方發(fā)達國家，導致我國長期被動適應全球能源治理規(guī)則（如化石能源貿易規(guī)則）和全球環(huán)境治理規(guī)則，以俄羅斯、美國、歐佩克為代表的化石能源資源豐富的國家和組織希望維持世界傳統(tǒng)能源格局，盡可能為自身爭取更大經濟利益和影響力。但不僅僅是中國，英國、德國等多個能源短缺但經濟發(fā)達的歐洲國家同樣深刻意識到能源受制于人的不利局面，因此相關國家正在積極發(fā)展新能源和新技術。以我國為例，黨的十八大以來伴隨著能源革命取得的顯著成就，以風電、光伏發(fā)電等為代表的我國新能源發(fā)展已進入世界第一方陣，以特高壓、智能電網為代表的能源科技創(chuàng)新水平也得到顯著提升，這為破冰傳統(tǒng)化石能源貿易規(guī)則和重新構建國際能源格局提供了契機和可能。
但是西方發(fā)達國家顯然不會靜觀其變和任由我國新能源產業(yè)的快速發(fā)展，從10年前的歐盟“光伏雙反”到美國以多種借口禁止進口我國生產的光伏組件，西方發(fā)達國家打壓我國新能源產業(yè)發(fā)展的諸多做法屢見報端，加之我國出口產品多處于全球產業(yè)鏈中低端，產業(yè)結構偏重、能源消耗偏高的現(xiàn)狀并沒有改變，碳排放因子也普遍高于歐盟平均水平。美國、英國、日本目前都在研究征收碳邊境稅，我國出口產品在碳邊境稅方面很難占據優(yōu)勢，我國有陷入被動局面的風險，破冰全球能源規(guī)則和重構國際能源格局的壓力仍然很大。
3 建設新型能源體系的相關建議
明確新型能源體系建設優(yōu)先任務
黨的二十大報告和2023年召開的全國兩會提出加快規(guī)劃建設新型能源體系，但不能孤立去看待新型能源體系，而是要充分結合新型能源體系的國內外背景形勢。在深入推進能源革命、能源高質量發(fā)展、碳達峰和碳中和等一系列宏偉目標的背景下，新型能源體系必將面臨很多重點建設任務，而做好這些建設任務的優(yōu)先排序就顯得至關重要，基于近年來的實踐經驗，本文建議將體制機制創(chuàng)新和建立完善標準體系等基礎性工作作為建設新型能源體系的優(yōu)先任務。
（1）率先啟動體制機制創(chuàng)新工作
中央財經領導小組第六次會議提出，“推動能源體制革命”和“還原能源商品屬性，構建有效競爭的市場結構和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制”。體制機制創(chuàng)新應是新型能源體系的優(yōu)先任務之一。就具體舉措而言，本文建議在規(guī)劃和價格方面重點開展工作。
規(guī)劃方面，建議做好當前不同維度能源規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)同，盡管風光水核熱等多種能源都已出臺不同維度的能源發(fā)展規(guī)劃，但是盡快梳理和避免不同維度能源發(fā)展規(guī)劃出現(xiàn)交叉重疊甚至潛在沖突的可能性確有必要。例如，做好綜合性能源規(guī)劃和風光水核熱氫等專業(yè)性能源規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)同、中短期能源規(guī)劃和長中期能源規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)同、全局性和地區(qū)性能源規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)同，盡可能讓不同維度的能源規(guī)劃呈現(xiàn)系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。
價格方面，建議充分考慮并盡可能體現(xiàn)多種能源類型的能源成本、貢獻大小、特定時間價值等關鍵因素。例如，在逐漸明顯的“雙高雙峰”特性下，新能源并網消納和電力系統(tǒng)源網荷儲各環(huán)節(jié)成本逐漸增加且新能源資源與需求逆向分布，導致不論集中開發(fā)還是遠距離輸送成本均較高，建議明確政府定價、限價、均價的邊際范圍，盡可能讓價格體現(xiàn)利益的分配和協(xié)同，盡可能讓多種能源價格均在合理價位區(qū)間運行。
（2）率先啟動標準體系完善工作
2022年10月，國家能源局印發(fā)《能源碳達峰碳中和標準化提升行動計劃》，目標是“到2025年，初步建立起較為完善、可有力支撐和引領能源綠色低碳轉型的能源標準體系”，這一提早謀篇布局的思路對于新型能源體系建設有寶貴的借鑒意義。類似于體制機制，標準體系同樣屬于基礎性制度工作，優(yōu)先開展標準體系的建立完善工作的意義重大，因此標準體系完善同樣應是新型能源體系的優(yōu)先任務之一。就具體舉措而言，本文建議在以下3個方面重點開展工作。
風光水核熱標準化方面，建議建立完善適應荒漠、戈壁、近海等不同應用場景的風電技術標準，適應戶用、分布式、集中式等不同應用場景的光伏技術標準，適應高水頭、大容量水電等不同類型的水電技術標準，以及地熱、核電等能源的技術標準，標準涵括利用標準、回收再利用標準、安全標準、后評估標準等方面。
新型電力系統(tǒng)標準化方面，建議建立完善覆蓋新型電力系統(tǒng)規(guī)劃設計、運行控制、安全防御、源網荷儲協(xié)同等關鍵重點領域的技術標準，例如源網側特高壓交流、常規(guī)直流、柔性直流的技術標準體系，以及荷儲側虛擬電廠、電動汽車、電力市場的技術標準體系。
儲能氫能標準化方面，建議建立完善覆蓋儲能電網接入、電池性能、強制安全等關鍵重點領域的技術標準，例如電網接入的并網配置、雙向互動的技術標準體系；建立完善覆蓋氫制、氫儲、氫運、氫加注、多元化應用等關鍵重點領域的技術標準，例如堿水電解、固體氧化物電解和純水電解的技術標準體系。
深化對于新型能源體系這一重要概念的認識
（1）理順新型能源體系與現(xiàn)代能源體系的關系
與新型能源體系相近的詞匯是“現(xiàn)代能源體系”，2022年3月，國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局印發(fā)《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》，主要發(fā)展目標涉及能源保障、低碳轉型、能源效率、創(chuàng)新能力、服務水平等關鍵指標且均予以量化，基于能源規(guī)劃的嚴謹性、延續(xù)性等多因素考慮，本文認為新型能源體系和現(xiàn)代能源體系在內涵特征、背景形勢方面有相似之處，在提出時間、關鍵指標方面有不同之處，因此新型能源體系建設可參照現(xiàn)代能源體系建設作進一步提煉升華（表2）。
表2 新型能源體系與現(xiàn)代能源體系的關系
（2）理順與能源革命和“雙碳”目標的關系
近年來，我國能源革命不斷向縱深推進，能源事業(yè)取得了一系列卓越成就，“雙碳”目標作為我國能源事業(yè)發(fā)展的具體戰(zhàn)略目標之一，電網、建筑、鋼鐵等行業(yè)紛紛研究出臺“雙碳”相關行動方案或實施路徑，大量文獻圍繞能源革命和碳達峰、碳中和開展了諸多學術研究，本文認為能源革命和新型能源體系同屬我國重要的能源戰(zhàn)略，彼此密切相關；作為我國能源事業(yè)發(fā)展的具體戰(zhàn)略目標之一，“雙碳”同樣也是新型能源體系建設過程中的具體戰(zhàn)略目標之一。在新型能源體系建設過程中，未來的新型能源體系能否滿足社會經濟發(fā)展需要、能否滿足人民日益增長的美好生活需要、能否符合能源革命的戰(zhàn)略預期，建議予以著重考慮。
（3）理順與綜合能源服務和虛擬電廠等新型能源業(yè)務類型及商業(yè)模式的關系
建設新型能源體系離不開對背景形勢、重點任務等要素的謀劃思考，借鑒現(xiàn)代能源體系的規(guī)劃思路，擬持續(xù)深化能源領域“放管服”政策，激發(fā)能源市場主體活力，培育壯大綜合能源服務商、電儲能企業(yè)等新興市場主體。相信與現(xiàn)代能源體系具有相似背景形勢和內涵特征的新型能源體系，同樣也會為包括綜合能源服務、虛擬電廠在內的新型能源業(yè)務類型及商業(yè)模式帶來新的機遇，例如非化石能源快速發(fā)展所帶來的分布式清潔能源服務業(yè)務發(fā)展機遇，綜合能源服務、虛擬電廠等新型能源業(yè)務類型及商業(yè)模式也會受益于新型能源體系的建設過程。
4 未來展望
能源低碳轉型深入推進，碳排放量和能源對外依存度有望降低，能源安全性有望增強
加快推動能源綠色低碳轉型已在我國持續(xù)10年以上且取得了顯著成就，近年來國家發(fā)展和改革委員會和國家能源局發(fā)布的多個文件進一步量化了未來若干年后的具體發(fā)展目標，展望新型能源體系的建設過程，能源綠色低碳轉型將會持續(xù)深入推進。作為可以量化的考核目標，碳排放總量、單位GDP碳排放量此前都已得到具體時間進度安排，降低碳排放量工作有望得到著力加強；隨著非化石能源快速發(fā)展和非化石能源發(fā)電裝機容量的穩(wěn)步提升，以及國家和社會對電氣化工作的重視所帶來的電氣化水平提升，諸多舉措將促進非化石能源消費比重的上升和電能在終端用能比重的上升，化石能源對外依存度偏高的局面有望得到明顯改善；《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出，“提升國內能源供給保障水平”和“增強能源持續(xù)穩(wěn)定供應和風險管控能力”，隨著非化石能源消費比重上升和化石能源對外依存度降低，多管齊下之后，我國能源安全性有望得到著力增強。
科技創(chuàng)新能力有望增強，當前能源格局和治理體系有望破冰，新格局新賽道有望打造
10年來，我國以風電、光伏為代表的新能源產業(yè)得到快速發(fā)展，相關領域的技術裝備水平也得到長足進步，儲能氫能、新一代核能、碳的捕集利用與封存（CCUS）等一批能源領域的全產業(yè)鏈關鍵技術自主化已得到高度重視和重點攻關。展望新型能源體系的建設過程，我國能源科技創(chuàng)新能力有望繼續(xù)得到重視和增強；伴隨著化石能源消費比重和化石能源對外依存度的雙下降，長期被動適應和約束于當前全球能源治理體系的我國能源行業(yè)有望借助能源革命和新能源這一突破口另辟蹊徑，打破以化石能源為主的傳統(tǒng)國際秩序和治理體系，重新構建國際能源新格局，在新能源這一新賽道上重新布局“游戲規(guī)則”。我國的國際能源話語權也有望真正從被動走向主動，從融入走向主導，例如參與國際標準化治理、鼓勵國內代表性能源企業(yè)積極參與清潔能源國際標準化制定工作、推動中國標準的對外翻譯等。截至目前，我國在國際標準化組織（ISO）、國際電工委員會（IEC）、國際電信聯(lián)盟（ITU）等全球性國際標準組織的工作實踐是很好的案例。
新型電力系統(tǒng)加快建設，能源體系的安全可控能力、靈活高效能力、友好互動能力有望著力提升
2021年3月，黨中央提出構建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，新型電力系統(tǒng)是新型能源體系的重要組成部分，承載著能源轉型的光榮使命?？稍偕茉础皹O熱無風、晚峰無光、云來無光、冬季枯水”的強不確定性和弱可控出力特性，帶來電力系統(tǒng)保障供應難度的持續(xù)增加；新能源發(fā)電裝機占比、車輛與電網互動（V2G）、分布式能源、儲能等交互式用能設備占比的持續(xù)提升，帶來電力系統(tǒng)轉動慣量下降和調頻調壓能力不足風險的持續(xù)提升；海量且分散的新技術、新產品廣泛接入源網荷儲各個環(huán)節(jié)，帶來電力系統(tǒng)資源調節(jié)調度和互動響應困難的持續(xù)加大。值得欣慰的是，上述困難挑戰(zhàn)已成為新型電力系統(tǒng)基礎理論和技術裝備創(chuàng)新領域的重大科技攻關對象且已取得階段性成果。展望未來，相信伴隨著構建新型電力系統(tǒng)工作的深入推進，新型能源體系的安全可控能力、靈活高效能力、友好互動能力都有望得到提升。
“加快規(guī)劃建設新型能源體系”為我國能源領域發(fā)展科學謀劃了未來5年乃至更長時期的目標任務和大政方針，進一步指明了我國能源事業(yè)的前進方向。展望未來，黨的二十大報告和2023年全國兩會已為我們繪就了美好未來的壯美藍圖，在“加快規(guī)劃建設新型能源體系”宏偉目標指引下，新時代中國能源事業(yè)必將篤行致遠、砥礪前行，向著高質量發(fā)展新階段奮勇邁進。
