中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：近期，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議，審議通過《關(guān)于推動(dòng)能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見》《關(guān)于深化電力體制改革加快構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進(jìn)一步深化石油天然氣市場(chǎng)體系改革提升國(guó)家油氣安全保障能力的實(shí)施意見》等六個(gè)重要文件，其中三個(gè)文件事關(guān)能源發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，在深化能源行業(yè)改革的同時(shí)，也都強(qiáng)調(diào)了能源安全。
保障能源安全是近年來能源發(fā)展的首要任務(wù)。2022年3月發(fā)布的《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》，也強(qiáng)調(diào)要“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持先立后破、通盤謀劃，以保障安全為前提構(gòu)建現(xiàn)代能源體系，不斷增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，確保國(guó)家能源安全”?？紤]到全球能源不穩(wěn)定因素明顯增加，特別是俄烏沖突給能源市場(chǎng)帶來沖擊，再加上2021年以來，國(guó)內(nèi)多地階段性電力供需偏緊，能源安全的重要性進(jìn)一步突顯。
一、中期評(píng)估向安全再傾斜
“十四五”已進(jìn)入中期，當(dāng)前正處于“十四五”中期評(píng)估階段，部分地區(qū)已對(duì)相關(guān)能源發(fā)展目標(biāo)值進(jìn)行了調(diào)整，更加強(qiáng)調(diào)安全。
從國(guó)家層面看，2022年初印發(fā)的《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》中強(qiáng)調(diào)了煤炭的安全托底保障作用和煤電的支撐性調(diào)節(jié)性作用。公開信息顯示，2022年8月，國(guó)家有關(guān)部門提出，2022—2023年每年開工煤電項(xiàng)目8000萬千瓦，2024年保障投運(yùn)煤電機(jī)組8000萬千瓦。國(guó)家能源局近年印發(fā)的《能源工作指導(dǎo)意見》對(duì)安全余量、系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力的要求進(jìn)一步提高。《2021年能源工作指導(dǎo)意見》更加注重應(yīng)急調(diào)峰能力建設(shè)，提出“研究促進(jìn)火電靈活性改造的政策措施和市場(chǎng)機(jī)制，加快推動(dòng)對(duì)30萬千瓦級(jí)和部分60萬千瓦級(jí)燃煤機(jī)組靈活性改造”；《2022年能源工作指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)“切實(shí)把能源飯碗牢牢地端在自己手里”“加強(qiáng)煤炭煤電兜底保障能力”，提出要“科學(xué)規(guī)劃建設(shè)先進(jìn)煤電機(jī)組，按需安排一定規(guī)模保障電力供應(yīng)安全的支撐性電源和促進(jìn)新能源消納的調(diào)節(jié)性電源，保持裝機(jī)合理余量，新建項(xiàng)目要嚴(yán)格執(zhí)行煤耗等最新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”；《2023年能源工作指導(dǎo)意見》則要求“把能源保供穩(wěn)價(jià)放在首位”，提出“加快建設(shè)具備條件的支撐性調(diào)節(jié)性電源，開工投產(chǎn)一批煤電項(xiàng)目?！?
地方層面，以廣東省為例，廣東省能源局5月24日發(fā)布的《廣東省推進(jìn)能源高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施方案》，對(duì)2025年廣東能源發(fā)展相關(guān)目標(biāo)進(jìn)行了調(diào)整，相比《廣東省能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃》，調(diào)增省內(nèi)電源裝機(jī)2200萬千瓦（其中煤機(jī)調(diào)增超1000萬千瓦、氣電調(diào)減約400萬千瓦、新型儲(chǔ)能調(diào)增100萬千瓦），下調(diào)非化石裝機(jī)占比5個(gè)百分點(diǎn)到44%，下調(diào)非化石能源消費(fèi)占比3個(gè)百分點(diǎn)至29%。
二、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，安全是基礎(chǔ)
近幾年煤電新建項(xiàng)目增多，社會(huì)上開始有聲音認(rèn)為，過于強(qiáng)調(diào)安全，放松煤電審批“緊箍咒”，或?qū)Α半p碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有所影響。實(shí)際上回顧我國(guó)能源發(fā)展歷程，能源安全一直是能源發(fā)展的基本原則。
1.不同時(shí)期，保障能源安全的緊迫性不同
早在20世紀(jì)60年代，我國(guó)便提出了“自給自足”的能源戰(zhàn)略，只不過在經(jīng)濟(jì)發(fā)展節(jié)奏、國(guó)際環(huán)境變化和能源價(jià)格周期等多種因素的作用下，不同時(shí)期能源規(guī)劃各有側(cè)重，保障能源安全的相關(guān)舉措也經(jīng)歷了階段性調(diào)整。
改革開放初期，能源供應(yīng)緊張是制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，黨的十二大（1982年）指出“必須加強(qiáng)能源開發(fā)，大力節(jié)約能源消耗”“必須在能源、交通等方面進(jìn)行一系列必要的基本建設(shè)”。此后，我國(guó)能源戰(zhàn)略重點(diǎn)放在加強(qiáng)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、保障能源供應(yīng)，在山西、內(nèi)蒙古、新疆等地建設(shè)了多個(gè)大型能源生產(chǎn)基地。為達(dá)到能源增產(chǎn)目標(biāo)，黨和政府也創(chuàng)造性地推出了“1億噸原油包干”“2分錢集資辦電”等政策?！鞍宋濉钡健笆濉鼻捌?，由于能源供需緊張態(tài)勢(shì)得以緩解，能源發(fā)展提高效率、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的重要性顯著提升?！熬盼濉焙笃谂c“十五”前期，我國(guó)發(fā)展的外部環(huán)境相對(duì)平穩(wěn)，安全形勢(shì)相對(duì)樂觀。能源產(chǎn)量迅速增長(zhǎng)，供需矛盾總體趨于緩和，主管部門及行業(yè)專家認(rèn)為結(jié)構(gòu)性問題為主要矛盾?！丁笆濉蹦茉窗l(fā)展重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃》提出，要抓住能源供應(yīng)緩和的歷史機(jī)遇，在保障能源安全的前提下，把優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)作為能源工作的重中之重，努力提高能源效率、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快西部開發(fā)?！笆濉逼陂g受伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)等影響，國(guó)際石油價(jià)格大幅攀升?！赌茉窗l(fā)展“十一五”規(guī)劃》指出要“努力構(gòu)筑穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔的能源體系，以能源的可持續(xù)發(fā)展支持我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。“十二五”期間國(guó)際能源供需形勢(shì)又轉(zhuǎn)向樂觀，《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出國(guó)際能源供需寬松化、格局多元化、結(jié)構(gòu)低碳化，國(guó)內(nèi)消費(fèi)增速明顯回落?！笆濉蹦茉匆?guī)劃出臺(tái)之際，國(guó)際油價(jià)正經(jīng)歷自2014年開始的下跌，國(guó)內(nèi)煤炭?jī)r(jià)格也處于下降周期，煤電利用小時(shí)數(shù)持續(xù)走低。在能源供給側(cè)，去產(chǎn)能和能源體制改革成為重要主題。
《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》編制之際，不斷涌現(xiàn)各類“黑天鵝”“灰犀牛”事件，原油期貨價(jià)格一度跌至負(fù)數(shù)。我國(guó)部分地區(qū)在編制能源規(guī)劃初稿時(shí)，有觀點(diǎn)認(rèn)為“新五年前期能源供需將維持寬松”。疊加新能源開發(fā)熱潮，一些地方出現(xiàn)“運(yùn)動(dòng)式減碳”現(xiàn)象。
俄烏沖突進(jìn)一步加劇了能源供需錯(cuò)配，造成世界范圍的能源價(jià)格暴漲，歐洲國(guó)家面臨艱難選擇。新能源轉(zhuǎn)型較為激進(jìn)的部分歐洲國(guó)家轉(zhuǎn)而啟動(dòng)了關(guān)停已久的煤電機(jī)組。可見在極端情況下，保障能源供應(yīng)是首要任務(wù)。近兩年，國(guó)內(nèi)能源供應(yīng)保障也遇到一定挑戰(zhàn)，部分地區(qū)的電力供應(yīng)問題引發(fā)全社會(huì)關(guān)注?！澳茉吹娘埻氡仨毝嗽谧约菏掷铩背蔀樾碌陌l(fā)展基調(diào)，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次強(qiáng)調(diào)立足以煤為主的基本國(guó)情。因此，在確定“十四五”能源規(guī)劃基本原則時(shí)，安全再次被放在首位。在確定保供、低碳、效率、創(chuàng)新、服務(wù)五方面目標(biāo)時(shí)，保供也被放在了第一位。
表1：“六五”以來我國(guó)能源規(guī)劃中能源生產(chǎn)目標(biāo)與完成情況
注：表格注釋見文末
數(shù)據(jù)來源：歷次中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃和能源發(fā)展五年規(guī)劃
2、我國(guó)能源消費(fèi)總量還將持續(xù)增長(zhǎng)，對(duì)外依存度或?qū)⒊掷m(xù)提升
2000年以來，我國(guó)嚴(yán)格實(shí)施節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，嚴(yán)控能源強(qiáng)度，除2003—2005年、2020年、2022年之外，其余年份GDP增幅均高于能源消費(fèi)增長(zhǎng)幅度。考慮到我國(guó)很難靠去工業(yè)化實(shí)現(xiàn)能源消費(fèi)達(dá)峰，以及人民對(duì)美好生活的追求將進(jìn)一步提高全社會(huì)能源消費(fèi)需求，我國(guó)能源消費(fèi)總量今后一定時(shí)期內(nèi)還將維持上升態(tài)勢(shì)。
加入世界貿(mào)易組織（WTO）以來，我國(guó)能源對(duì)外依存度持續(xù)提高，由不到10%提高到近25%?！笆濉币詠?，煤炭進(jìn)口在消費(fèi)中占比在8%以下，石油一度接近75%，天然氣已接近45%。盡管相比2021年，2022年進(jìn)口量和對(duì)外依存度出現(xiàn)雙下降，但考慮到國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、國(guó)際油氣價(jià)格趨于理性等因素，未來幾年油氣進(jìn)口量或?qū)⒃鲩L(zhǎng)。
此外，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)油氣戰(zhàn)略儲(chǔ)備嚴(yán)重不足。2022年我國(guó)地下儲(chǔ)氣庫(kù)工作氣量192億立方米，約占年度天然氣消費(fèi)量的5.2%左右，仍然遠(yuǎn)低于世界12%—15%的平均水平。目前，儲(chǔ)氣調(diào)峰能力不足仍然是我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的短板。
3、新能源發(fā)展取得了舉世矚目的成績(jī)，但短期內(nèi)仍難堪大任
相較我國(guó)超過50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的能源消費(fèi)體量以及8.64萬億千瓦時(shí)的全社會(huì)用電量，新能源發(fā)展成主力電源尚需時(shí)日。一方面，從電量平衡的角度來看，新能源發(fā)電量占比仍較低。2023年上半年，全國(guó)可再生能源發(fā)展勢(shì)頭良好，發(fā)電裝機(jī)達(dá)到13.22億千瓦。占我國(guó)總裝機(jī)的48.8%。其中新能源合計(jì)新增裝機(jī)超過1億千瓦，占全部新增裝機(jī)容量71.9%，新能源總裝機(jī)達(dá)到8.6億千瓦，達(dá)到我國(guó)總裝機(jī)的31.8%。然而，新能源發(fā)電利用小時(shí)數(shù)則明顯低于傳統(tǒng)電源，上半年風(fēng)電、太陽能合計(jì)電量7291億千瓦時(shí)，僅占全部發(fā)電量的17.5%，相比煤電六成左右的發(fā)電量占比，依然還有很大差距。另一方面，從電力平衡的角度來看，新能源天生“任性”，間歇性、波動(dòng)性、逆調(diào)峰特性都比較強(qiáng)，不能提供有效容量，高達(dá)8.6億千瓦的風(fēng)電、光伏裝機(jī)受阻系數(shù)分別達(dá)到95%、100%，基本不能參與電力平衡。該問題在迎峰度夏、迎峰度冬的時(shí)候尤為突出。在7月26日舉行的國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上，國(guó)家發(fā)展改革委副秘書長(zhǎng)歐鴻表示，全國(guó)最高用電負(fù)荷兩創(chuàng)歷史新高，最高達(dá)到13.39億千瓦，較2022年峰值高出4950萬千瓦，經(jīng)濟(jì)回升疊加高溫天氣，能源電力安全保供的復(fù)雜、艱巨程度明顯加大。如果新型電力系統(tǒng)要做到“以新能源為主”，技術(shù)方面亟待突破，需解決隨機(jī)性波動(dòng)性大、逆調(diào)峰特性、轉(zhuǎn)動(dòng)慣量不足等問題，同時(shí)也要考慮機(jī)制問題，如隨著新能源滲透率逐步提高，系統(tǒng)成本與消納如何平衡、系統(tǒng)成本與綠色溢價(jià)如何合理分?jǐn)偟取＿@是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。
近幾年來，伴隨著“雙碳”目標(biāo)提出和平準(zhǔn)化度電成本的下降，新能源邁入高速發(fā)展階段。一些地方政府把資源當(dāng)作籌碼，要求電力企業(yè)配套產(chǎn)業(yè)、引入投資；為了保證電力系統(tǒng)安全，各地要求強(qiáng)配儲(chǔ)能，一定程度上忽視了儲(chǔ)能設(shè)施利用的經(jīng)濟(jì)性。同時(shí)，除了“五大六小”等電力央企、地方能源國(guó)企之外，油氣、制造類央企，甚至很多民營(yíng)企業(yè)都開始入局風(fēng)電光伏開發(fā)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域，資源競(jìng)爭(zhēng)加劇，對(duì)行業(yè)有序發(fā)展造成了一定的影響。
三、兼顧經(jīng)濟(jì)性，提升市場(chǎng)配置資源的能力
當(dāng)然，在注重安全的同時(shí)，推動(dòng)能源行業(yè)發(fā)展也要堅(jiān)持統(tǒng)一開放、有序競(jìng)爭(zhēng)，合理提升市場(chǎng)配置資源能力。
一方面，要兼顧戰(zhàn)略性、安全性和經(jīng)濟(jì)性，統(tǒng)籌謀劃近期和中長(zhǎng)期能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。保障安全也是要付出成本的，如果對(duì)充裕度的要求不合理，很有可能造成過度投資，引發(fā)資產(chǎn)擱淺風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)近幾年來部分行業(yè)可能出現(xiàn)的過熱態(tài)勢(shì)、過度投資，主管部門已輕踩剎車：2023年初，國(guó)家能源局印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)液化天然氣接收站規(guī)劃建設(shè)運(yùn)營(yíng)工作的通知》，要求準(zhǔn)確把握行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，強(qiáng)化項(xiàng)目集約布局，提高利用效率，高質(zhì)量公平開放；7月19日，國(guó)家能源局綜合司印發(fā)《申請(qǐng)納入抽水蓄能中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃重點(diǎn)實(shí)施項(xiàng)目技術(shù)要求（暫行）》，對(duì)抽蓄申請(qǐng)納規(guī)工作提出了具體要求。
另一方面，能源領(lǐng)域政策要合理體現(xiàn)市場(chǎng)的價(jià)格引導(dǎo)與資源配置作用。針對(duì)能源供應(yīng)所需的靈活性、低碳等屬性，成本如何分?jǐn)偂⒗嫒绾喂蚕淼葐栴}在很大程度上依然受行政手段影響，比如進(jìn)行不合理的價(jià)格限制導(dǎo)致部分用戶對(duì)用能的真實(shí)成本難以感知，也就很難引導(dǎo)用戶根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格調(diào)整用能習(xí)慣，實(shí)現(xiàn)節(jié)能增效。能源規(guī)劃需要兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、綠色低碳轉(zhuǎn)型目標(biāo)和價(jià)格可承受能力等，加快現(xiàn)代能源市場(chǎng)建設(shè)，增強(qiáng)能源治理效能，要更多依靠市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)節(jié)能減排降碳、保障能源安全，構(gòu)建與中國(guó)式現(xiàn)代化相適應(yīng)的能源價(jià)格機(jī)制。
