中國儲能網(wǎng)訊：跑能源項目的人常常調(diào)侃稱自己是“銅頭、鐵嘴、飛毛腿”。
漫長的審批周期、復(fù)雜的程序、焦灼的等待、絞盡腦汁的公關(guān)組成一個能源項目審批的生態(tài)圖譜。
跑項目難，剝離政府審批利益更難。近兩年，能源系統(tǒng)多位高官和企業(yè)高管落馬，正是禍起于項目審批。
多位有能源審批經(jīng)歷的受訪人士告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，審批之難在于流程不公開、不透明、周期長，項目是否獲批沒有量化標準，企業(yè)不可控；審批過程面對多個管理部門，部門之間協(xié)調(diào)難，企業(yè)不得不反復(fù)周旋。
華能集團一位高管把項目核準比作是一場攻堅戰(zhàn),“但這場戰(zhàn)爭你看不見對手，層層闖關(guān)，跑斷腿磨破嘴。地方和企業(yè)專門派員駐京跟進項目進展，有的項目核準需要數(shù)年?！?
按照國務(wù)院簡政放權(quán)要求，今年將深化投資審批制度改革，取消或簡化前置性審批，充分落實企業(yè)投資自主權(quán)，推進投資創(chuàng)業(yè)便利化。該下放的事項要堅決下放，行政審批事項一律以清單形式向社會公開。
能源項目因投資規(guī)模大、建設(shè)周期長，最具代表性。長久以來，能源行業(yè)存在“重審批、輕監(jiān)管”的問題，審批鏈條長、環(huán)節(jié)多、權(quán)力集中飽受詬病。跑項目、拿“路條”成為能源企業(yè)不得不掌握的本領(lǐng)。
6月13日，習近平主持中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第六次會議，提出轉(zhuǎn)變政府對能源的監(jiān)管方式。國家能源局宣稱，加快實行陽光審批，規(guī)范和優(yōu)化項目審批流程，創(chuàng)新審批備案機制，建立健全網(wǎng)上公示制度和網(wǎng)上審批制度，保證行政權(quán)力公開透明、規(guī)范運行。
公關(guān)“路條”
跑“路條”是地方上項目的頭等大事。由于審批程序復(fù)雜和不透明，一些投資項目從開展前期準備到拿到“路條”，所需要的時間甚至達七八年。
所謂“路條”是指由國家發(fā)改委下發(fā)的同意項目開展工程前期工作的批文，是諸多前置審批最具代表的一項。項目業(yè)主只有在拿到“路條”后，環(huán)評、水土保持、礦產(chǎn)壓覆、地質(zhì)災(zāi)害、土地預(yù)審、電網(wǎng)接入等其他支持性文件的批復(fù)才能啟動。
這也意味著，投資項目拿到“路條”是第一道門檻兒。地方政府和項目業(yè)主必須要面對多個部門審批和上百份支持性文件，跑部委、進京“公關(guān)”成為常態(tài)，每年全國“兩會”更是地方大員游說項目的好時機。
但實際上，“路條”并不在國務(wù)院投資核準的審批程序之內(nèi)，屬于投資部門設(shè)立的行政許可。
一位接近發(fā)改委人士介紹，2004年國務(wù)院實施投資體制改革，對于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目，一律不再實行審批制，區(qū)別不同情況實行核準制和備案制。在投資制度改革后，一些地方政府和企業(yè)為規(guī)避項目風險，向投資部門咨詢項目是否納入投資計劃。“本是一項對特定項目出具的咨詢復(fù)函，演變成為針對所有核準項目下發(fā)"路條"，并作為核準前置條件?！?
2013年底，國務(wù)院發(fā)布新版《政府核準的投資項目目錄》，取消和下放部分投資核準事項。國家發(fā)改委隨后下發(fā)《關(guān)于改進規(guī)范投資項目核準行為加強協(xié)同監(jiān)管的通知》，文件提出“對于國家法律、行政法規(guī)沒有明確規(guī)定作為項目核準前置條件的審批手續(xù)，一律放在核準后、開工前完成。除核電、大型水利水電等特定項目外，堅決取消前期工作咨詢復(fù)函等變相審批行為。”
但時至今日，跑“路條”仍是項目攻關(guān)的第一步。由于路條資源稀缺，在能源圈內(nèi)流行“買賣路條”的交易，這種交易多出現(xiàn)在風電、光伏領(lǐng)域。
業(yè)內(nèi)人士介紹，有的企業(yè)有政府資源優(yōu)勢，拿到路條后采取股權(quán)收購的方式轉(zhuǎn)讓，從中獲利。目前光伏電站路條交易的行情是0.3元/瓦左右。
為了“搶路條”，有的地方官員甚至不惜行賄。據(jù)《財經(jīng)》(博客,微博)雜志2013年8月中旬報道，在原國家發(fā)改委副主任、國家能源局局長劉鐵男貪腐案發(fā)生后，貴州的一名市長因涉嫌為跑“路條”向劉鐵男輸送利益而被調(diào)查。
國家能源局原局長劉鐵男正是借項目審批權(quán)力牟利，并在被調(diào)查前集中審批項目，以籠絡(luò)人心。
中紀委通報稱，劉鐵男利用職務(wù)上的便利為他人謀取利益，本人及其親屬收受巨額錢物；違規(guī)為其親屬經(jīng)營活動謀取利益；收受禮金禮品；道德敗壞。
在現(xiàn)有的審批制度下，審批鏈條長、審批進程不公開，審批者擁有一定的自由裁量權(quán)，使得能源項目審批成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。
今年以來，國家能源局先后有多名官員被帶走調(diào)查，國家能源局在總結(jié)腐敗案件時稱，“項目審批權(quán)力過于集中，批項目、批資金的運行不規(guī)范和公開程度不夠是主要薄弱環(huán)節(jié)”。
在這條漫長的審批鏈條中，發(fā)改委、能源局只是參與部門之一。從審批流程看，一個大型能源項目需要經(jīng)辦事科員—處長—副司長—司長—分管部委領(lǐng)導—部委內(nèi)辦公會討論通過—下發(fā)核準文件。
在這個冗長的審批鏈條中，每一個環(huán)節(jié)的進度都影響項目進展。由于同類申請核準的項目繁多，上報項目在發(fā)改委待核準的目錄中先后次序也大有學問?！跋朕k法進入審批名錄中是第一步，把項目排名靠前則更為重要?！鼻笆鼋咏l(fā)改委人士說。
“銅頭、鐵嘴、飛毛腿”
跑項目的人常常調(diào)侃稱，自己是“銅頭、鐵嘴、飛毛腿”。漫長的審批周期、復(fù)雜的程序、焦灼的等待、絞盡腦汁的公關(guān)組成一個項目審批的生態(tài)圖譜。
審批難之一是時間不可控。一位負責新能源項目前期推進的人士稱，以往報到發(fā)改委的項目經(jīng)常一兩年沒有正式反饋。這期間新規(guī)定出臺、一些支持性文件過期，又需要重新上報。有的能源項目“路條”申請需要八九年，申請過程中地方官員都換了幾屆。“有時等項目跑下來了，項目開工黃金期已經(jīng)過了。”
21世紀經(jīng)濟報道記者獲悉，廣東某上大壓小火電項目是當?shù)亍笆晃濉表椖浚h(huán)評等文件早已得到批復(fù)，至今未獲得核準；一些項目因核準進程慢，邊批邊建、未批先建，審計署在6月份就對大唐等中央企業(yè)違規(guī)建設(shè)進行過通報。
今年6月，修訂后的《政府核準投資項目管理辦法》正式實施。新辦法規(guī)定核準機關(guān)應(yīng)公開項目核準過程、核準結(jié)果，建立項目核準管理在線運行系統(tǒng)，實行限時辦結(jié)。
具體而言，項目核準機關(guān)在正式受理申報材料后20個工作日內(nèi)做出是否予以核準的決定，或向上級項目核準機關(guān)提出審核意見。20個工作日內(nèi)不能做出決定的，經(jīng)本機關(guān)負責人批準，可以延長10個工作日，并應(yīng)當將延長期限的理由告知項目單位。
除審批涉及部門多、審批周期長外，部門之間不協(xié)調(diào)也讓企業(yè)陷入困境。
按照發(fā)改委投資核準制度要求，企業(yè)在上報申請報告前，需完成可研報告、專題報告和諸多支持性文件。這些文件包括，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門出具的選址意見書、國土資源部門出具的用地預(yù)審意見、環(huán)保部門出具的環(huán)境影響評價審批文件；節(jié)能審查機關(guān)出具的節(jié)能審查意見；根據(jù)規(guī)定應(yīng)當提交的其他文件。
除已經(jīng)明確支持文件外，“其他文件”數(shù)量龐大。21世紀經(jīng)濟報道記者跟蹤的某項目顯示，在核準前僅土地規(guī)劃、生態(tài)影響、地震地質(zhì)、水資源、文物、水土保持等核心組件就有30余項，外加其他大小文件上百個。
另一個問題是，一些審批文件互為前置條件，政府部門之間互相鉗制，讓審批變得更為復(fù)雜。一位負責煤電項目審批的人士介紹：“舉例說，投資項目選址研究報告批復(fù)應(yīng)該是首位的，但一些地方需要附加用地預(yù)審、水土保持、環(huán)評批復(fù)等，問題是廠址沒有確定，環(huán)評位置誰來定呢？再如，一些地方林地審批要土地文件，土地審批也要林地批復(fù)文件，企業(yè)不知如何開展工作。”
國家能源局近日開展的簡政放權(quán)監(jiān)管中，也發(fā)現(xiàn)類似問題。如，江蘇省發(fā)改委《關(guān)于取消和下放行政審批事項實施方案的通知》明確提出，對于實行核準制管理的企業(yè)投資項目，取消出具同意項目開展前期工作的意見，在前置審批手續(xù)齊備的前提下直接辦理項目核準手續(xù)。但在一些地區(qū)，出現(xiàn)項目業(yè)主因無“路條”而無法辦理國土、規(guī)劃等手續(xù)的現(xiàn)象。
一個大型水電的審批歷程
不同能源項目審批流程和所需要支撐性文件有所不同。以大型水電為例，其從開展前期工作到投產(chǎn)，多在10年上下。
國電大渡公司原總經(jīng)理付興友撰文指出，水電建設(shè)的速度主要取決于國家的審批，取決于國家審批程序的優(yōu)化，取決于國家及地方各級相關(guān)部門的協(xié)作和對項目的真心的支持力度。
一般說來，大型電力項目建設(shè)基本程序是:項目前期選點地勘等前期準備工作—預(yù)可研—可研—相關(guān)技術(shù)部門的審核—電力行政主管部門較多的審核審批—國家發(fā)改委審核—國務(wù)院審批。
但在實際操作過程中，一個水電項目前期工作時間十分漫長，除開流域規(guī)劃工作以外，前期預(yù)可研以前的工作少則5年，多則數(shù)十年，建設(shè)期時間根據(jù)審批程序的快慢而定，但一般100萬千瓦的水電站建設(shè)期不會少于5年。
業(yè)內(nèi)人士介紹，水電站核準前的設(shè)計工作分三個階段:規(guī)劃設(shè)計、預(yù)可研設(shè)計、可研設(shè)計。在流域水電規(guī)劃設(shè)計階段，企業(yè)在獲得省發(fā)改委的有關(guān)文件后可以開展水電規(guī)劃設(shè)計，完成后報省級發(fā)改委審批，而跨省區(qū)的流域水電規(guī)劃要由國家發(fā)改委委托或組織審批。
當水電流域規(guī)劃經(jīng)省級發(fā)改委批文下達后，業(yè)主即可向發(fā)改委申請前期工作權(quán)，并經(jīng)批準后即可委托設(shè)計院開展預(yù)可行性研究設(shè)計工作。
在預(yù)可行性研究通過審查及相關(guān)批準文件下達后，可開展可行性研究工作。一般大中型以上的水電項目可行性研究要完成40-50個專題報告，大約有30個專題報告需要有關(guān)部門的審查。
具體而言，在預(yù)可研階段，需要完成電站構(gòu)造穩(wěn)定性專題研究報告、場地地震安全性評價報告、河流段輸電規(guī)劃設(shè)計報告、電站預(yù)可研報告。
可研階段工作量強度最大，需要完成電站可研勘測設(shè)計、電站構(gòu)造穩(wěn)定性、正常蓄水位、對外交通、泄洪消能、設(shè)計概算、抗震措施、節(jié)能、勞動安全與工業(yè)衛(wèi)生預(yù)評價、機組臺數(shù)主變選型及參數(shù)選擇、征地移民工作方案、土地勘界、建設(shè)用地評估、移民安置、地質(zhì)災(zāi)害、壓覆礦產(chǎn)資源調(diào)查、文物調(diào)查評價、水資源論證、防洪評價、環(huán)評大綱、環(huán)境影響報告書、水土保持方案大綱、電網(wǎng)接入系統(tǒng)設(shè)計報告、可行性研究報告、電站項目申請報告等50余項。
在上述專題報告完成后，項目業(yè)主需要上報相關(guān)部門和機構(gòu)審批，并需要獲得批復(fù)文件或復(fù)函。在這個過程中，審批機關(guān)既有國家部委、咨詢機構(gòu)，又有省、市、縣主管部門。
21世紀經(jīng)濟報道記者統(tǒng)計，要完成上述報告的審批，需要上報水規(guī)總院、中咨公司等技術(shù)咨詢研究機構(gòu)；省發(fā)改委、環(huán)保局、林業(yè)廳、水利廳、移民辦、省國土資源廳、文物局、地震局等地方行政部門；國家環(huán)保部、國家發(fā)改委、能源局、國家地震局、國家安監(jiān)局、國土資源部、電網(wǎng)公司或區(qū)域電網(wǎng)公司、水利部等國家層面審批部門。
在這些需要批復(fù)的文件中，國家發(fā)改委對水電規(guī)劃審查意見的批復(fù)、省政府對電站建設(shè)征地移民安置規(guī)劃大綱的批復(fù)、國土部對電站建設(shè)用地預(yù)審意見的復(fù)函、環(huán)保部對環(huán)境影響報告書的批復(fù)、國家發(fā)改委同意電站開展前期工作的通知、中咨公司對水電站項目申請報告評估意見、國家發(fā)改委對水電站項目的核準意見等文件最為重要，事關(guān)項目核準進程。
水電項目在完成預(yù)可行性研究、可行性研究及相關(guān)準備工作，取得各級政府相關(guān)審批文件后，業(yè)主委托設(shè)計單位編制《項目申請報告》?！斑@些文件的取得和項目報告編制的前提是該電站已列入了國家或省級5年電力規(guī)劃或調(diào)整規(guī)劃?！备杜d友說。
《項目申請報告》通過發(fā)電集團和項目所在地省發(fā)改委報國家發(fā)改委、能源局待批，上報項目申請報告需要附約需要40多個各級政府的文件?！俄椖可暾垐蟾妗钒ㄈ缦聝?nèi)容:工程概況；建設(shè)征地及移民安置；生態(tài)環(huán)境影響分析及對策措施；投資估算及資金來源；節(jié)能降耗分析；經(jīng)濟評價和社會效果分析等。
