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摘要：經(jīng)過 10 余年的發(fā)展，我國海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)進入高質(zhì)量發(fā)展新階段，部分近海固定式風(fēng)電可實現(xiàn)平價上網(wǎng)，漂浮式風(fēng)電進入工程化，融合發(fā)展模式創(chuàng)新活躍。海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策體系逐步建立健全，系列舉措?yún)f(xié)同發(fā)揮效能，促進產(chǎn)業(yè)集聚，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。本研究梳理了我國當(dāng)前海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策框架，從發(fā)展規(guī)劃、資源配置、企業(yè)扶持、科研支持、電力系統(tǒng)、金融服務(wù)等方面分析了我國國家與地方的政策導(dǎo)向，針對當(dāng)前產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的產(chǎn)業(yè)布局、組織模式、產(chǎn)融結(jié)合等問題，提出了優(yōu)化場址和產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃與配套政策、促進漂浮式風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈的垂直和水平協(xié)同整合，加強綠色金融創(chuàng)新支持的政策建議。
關(guān)鍵詞：海上風(fēng)電；產(chǎn)業(yè)政策；可再生能源
2022 年，我國海上風(fēng)電累計并網(wǎng)裝機容量 3046 萬千瓦，同比增長 15.4%，占全國風(fēng)力發(fā)電總裝機的 8.3%，占比穩(wěn)步上升。漂浮式風(fēng)電進入工程化示范階段，“三峽引領(lǐng)號”、中國海裝“扶搖號”建成，中國海油“海油觀瀾號”“雙百”項目加快建設(shè)，萬寧百萬千瓦級漂浮式風(fēng)電示范項目開工。海上風(fēng)電發(fā)展模式創(chuàng)新活躍，與海洋牧場、海水淡化、制氫等融合發(fā)展模式正在從試驗探索走向產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，綜合能源島、油氣平臺供電等試驗項目陸續(xù)推出 ?！笆奈濉睍r期，我國海上風(fēng)電年新增裝機規(guī)模預(yù)計將呈現(xiàn)“先降后升”趨勢，產(chǎn)業(yè)經(jīng)過調(diào)整優(yōu)化，步入高質(zhì)量發(fā)展新階段。
我國產(chǎn)業(yè)政策包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)布局政策與對外開放政策 。過去 10 余年，從開發(fā)管理政策和建設(shè)速度綜合看，我國海上風(fēng)電經(jīng)歷了多個發(fā)展階段，包括 2007 年～ 2011 年的起步探索期， 2012 年～ 2017 年的鼓勵培育期，2018 年～ 2021 年的加速成熟期，目前正處于高速發(fā)展和競爭整合階段 。海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策體系框架初步建立，為產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供了良好的制度保障 。
一、 海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策框架體系
我國國家和地方政策相互銜接，從發(fā)展規(guī)劃到資源獲取、科研支持、電力市場、金融服務(wù)等配套政策，構(gòu)建了海上風(fēng)電“目標(biāo)牽引—配套支持—落地實施”的多層次立體政策框架。
（一）國家政策構(gòu)建“四梁八柱”
1. 規(guī)劃目標(biāo)明確發(fā)展節(jié)奏
《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》發(fā)布，海上風(fēng)電的發(fā)展秩序、發(fā)展節(jié)奏、發(fā)展模式得以明確 。“十四五”時期海上風(fēng)電的發(fā)展規(guī)劃呈現(xiàn)以下幾個特點：一是未專門制定海上風(fēng)電專項規(guī)劃以確定具體累計裝機容量目標(biāo)，而只是確定全國風(fēng)電、光伏等可再生能源的發(fā)電量目標(biāo)，極大地釋放市場主體的自主性。二是以重大項目規(guī)劃確保實現(xiàn)目標(biāo)，提出了山東半島、長三角、閩南、粵東和北部灣五大海上風(fēng)電基地，鼓勵分散式風(fēng)電因地制宜發(fā)展，支持開展分散式風(fēng)電向油氣平臺供電等融合發(fā)展示范。三是優(yōu)化近海風(fēng)電布局，啟動深遠海風(fēng)電規(guī)劃和開發(fā)示范。據(jù)課題組調(diào)研統(tǒng)計，各省上報海上風(fēng)電場址規(guī)劃量為 2.67 億千瓦，其中省管海域 7400萬千瓦，國管海域 1.93 億千瓦；正在編制的深遠海規(guī)劃涵蓋 150 千米以內(nèi)海域，規(guī)劃裝機容量超 3 億千瓦。
2. 配置政策優(yōu)化建設(shè)模式
海上風(fēng)電項目資源配置管理經(jīng)歷了四個階段，包括 2015 年前的特許權(quán)招標(biāo)， 2016年～ 2018 年省級能源主管部門直接核準(zhǔn)，2018 年～ 2019 年直接核準(zhǔn)與競爭配置共存，2020 年后的全面競爭配置。國家能源局發(fā)布的《風(fēng)電項目競爭配置指導(dǎo)方案（2019 年版）》，為各?。▍^(qū)、市）自行制定競爭配置工作細(xì)則或管理辦法提供了參考。從各地細(xì)化的競爭配置評分標(biāo)準(zhǔn)看，既往業(yè)績、設(shè)計方案、投資能力所占權(quán)重較大，綜合降本措施、創(chuàng)新融合、調(diào)峰資源成為新增關(guān)注重點，呈現(xiàn)從電價比選向綜合降本、從單純發(fā)電向全業(yè)務(wù)鏈輻射、從自主開發(fā)向限時完工、從資金投入向產(chǎn)業(yè)帶動轉(zhuǎn)變等發(fā)展趨勢。此外，深遠海項目將在示范開發(fā)中探索管理模式，優(yōu)化管理辦法 。
3. 科研支持積蓄發(fā)展動力
海上風(fēng)電技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新支持政策，主要包括三個方面。一是國家能源領(lǐng)域科技創(chuàng)新頂層設(shè)計支持政策，先后發(fā)布的《“十四五”能源領(lǐng)域科技創(chuàng)新規(guī)劃》《科技支撐碳達峰碳中和實施方案（2022-2030 年）》等政策文件，明確了深遠海、大機組、漂浮式等技術(shù)研發(fā)和示范的重點方向 。二是可再生能源重點專項，企業(yè)可按年度申請科研支持經(jīng)費，其中《“十四五”國家重點研發(fā)計劃“可再生能源技術(shù)”重點專項 2022 年度項目申報指南》為新型大功率風(fēng)能利用，深遠海超大型風(fēng)電機組建造等研發(fā)提供支持。三是高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，海上風(fēng)電技術(shù)研發(fā)企業(yè)可申請認(rèn)定高新技術(shù)企業(yè)，從而獲得所得稅減免、研發(fā)費用加計扣除、虧損結(jié)轉(zhuǎn)年限延長等優(yōu)惠。
4. 電力政策保障綠色價值
2015 年發(fā)布的《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（“9 號文”）明確了“管住中間、放開兩頭”的電改方向，中長期電力交易市場建設(shè)和電力現(xiàn)貨市場試點工作有序展開，增量“風(fēng)光”入市，綠色電力交易啟動， 2022 年市場交易電量占全社會用電量比重達到 60.8%。根據(jù)《加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場體系的指導(dǎo)意見》“構(gòu)建適應(yīng)新型電力系統(tǒng)的市場機制”的要求，新能源參與電力中長期、現(xiàn)貨、輔助服務(wù)市場的進程將提速，到 2030 年全國統(tǒng)一電力市場體系基本建成時，海上風(fēng)電將全面參與市場交易，綠電交易與綠證交易、碳排放權(quán)交易銜接更加順暢，可通過市場化方式發(fā)現(xiàn)綠色電力的環(huán)境價值 。
5. 財稅金融優(yōu)化發(fā)展環(huán)境
財稅政策包括企業(yè)所得稅免征、增值稅返還、用海租金減免等，企業(yè)所得稅執(zhí)行前三年免征、后三年減半征收的“三免三減半”和增值稅即征即退 50% 的政策；符合條件的海上風(fēng)電項目可按規(guī)定申請減免海域使用金 。金融政策支持包括項目優(yōu)惠貸款利率、信托基金、綠色 / 藍色債券、放寬外商投資限制等。央行推出的“碳減排支持工具”通過“先貸后借”可將項目貸款成本利率從5.2% 降至 3.85%，并納入外資銀行開辟“政策引導(dǎo) + 專業(yè)服務(wù)”模式 ；《綠色債券支持項目目錄（2021 年版）》提供清潔能源界定標(biāo)準(zhǔn)和重要依據(jù)，滬深交易所支持海上風(fēng)電相關(guān)企業(yè)發(fā)行藍色債券融資；探索將海上風(fēng)電等納入公募基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點范圍；鼓勵外商在海上風(fēng)電設(shè)備設(shè)計研發(fā)、廢棄回收處置等領(lǐng)域投資 。
（二）地方政策形成穩(wěn)固支撐
1. 裝機目標(biāo)積極樂觀
各地相繼發(fā)布省級能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃、可再生能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃等政策文件，“十四五”期間各省規(guī)劃新增裝機總量超5500 萬千瓦。行業(yè)對海上風(fēng)電的發(fā)展持樂觀預(yù)期，預(yù)計到 2025 年累計裝機容量有望達到1 億千瓦 。廣東規(guī)劃新增裝機容量達 1700萬千瓦，占總規(guī)劃新增裝機容量的近三分之一。除近海省管海域項目外，廣東、福建、浙江、江蘇、山東、天津等加快國管海域深遠海項目開發(fā)。
2. 布局規(guī)劃因地制宜
海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈已初步形成環(huán)渤海、長三角、珠三角三大集群，以及“產(chǎn)業(yè)集群—產(chǎn)業(yè)園 / 產(chǎn)業(yè)基地—生產(chǎn)基地”的多層次產(chǎn)業(yè)格局。各地明確海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈布局規(guī)劃，山東聚力打造東營、蓬萊、乳山、青島四大產(chǎn)業(yè)基地；江蘇已形成射陽、大豐、東臺、如東四大基地，正引導(dǎo)灌云、濱海產(chǎn)業(yè)集聚；浙江規(guī)劃構(gòu)建杭州、甬舟、溫臺“一中心兩基地”格局 ；福建重點建設(shè)福州、漳州、莆田三大基地；廣東打造陽江、珠海、粵東“一鏈引領(lǐng)、二核驅(qū)動、三區(qū)互聯(lián)”格局；廣西推進欽州、防城港“雙園、兩集群、三中心”產(chǎn)業(yè)格局建設(shè)；海南明確儋州、東方“一園兩基地”的產(chǎn)業(yè)布局。
3. 幫扶企業(yè)多措并舉
各地對企業(yè)的扶持體現(xiàn)在項目補貼、“鏈長”培育、市場拓展獎勵等方面。中央財政補貼退出后，廣東、山東、浙江、上海出臺地方補貼政策，主要面向 2024 年前開發(fā)的項目。江蘇支持綠色企業(yè)上市，設(shè)立分類別的一次性獎勵，大力培育“鏈主”領(lǐng)軍企業(yè)，重點支持通過并購、引進、參股等方式提升產(chǎn)業(yè)鏈垂直整合能力。福建面向三峽海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)園內(nèi)的風(fēng)電裝備制造及配套企業(yè)設(shè)立“市場開拓獎勵”，按照實際交易金額的一定比例給予獎勵。海南建立“風(fēng)電裝備產(chǎn)業(yè)專項工作日”月度會議制度，協(xié)調(diào)解決企業(yè)問題。
4. 科研支持精準(zhǔn)有力
各地建立了科研資助、股權(quán)投資、獎補引導(dǎo)等多元支持機制。江蘇將海上風(fēng)電納入“531”產(chǎn)業(yè)鏈遞進培育工程；浙江依托“雙尖雙領(lǐng)”計劃，構(gòu)建“產(chǎn)學(xué)研用金、才政介美云” 10 聯(lián)動的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)；福建支持搭建“福建省海上風(fēng)電科技創(chuàng)新平臺”等平臺；廣東聚焦實驗室和研發(fā)中心建設(shè)，推進先進能源科學(xué)與技術(shù)廣東省實驗室陽江分中心和汕尾分中心建設(shè)，支持柔性直流集中送出、漂浮式海上風(fēng)電與海洋牧場等示范工程。
5. 多措并舉促進消納
各地著力為海上風(fēng)電消納提供更堅強的電網(wǎng)架構(gòu)，營造體現(xiàn)綠色電力價值的市場環(huán)境。江蘇積極推進沿海第二通道和過江通道等建設(shè)，穩(wěn)步擴大北電南送、過江輸電規(guī)模；閩粵聯(lián)網(wǎng)工程建成投運，廣東福建兩省實現(xiàn)電力互濟；海南啟動跨海聯(lián)網(wǎng)第二通道建設(shè)研究，為清潔電力外輸提供基礎(chǔ)；廣東、浙江加快虛擬電廠等需求側(cè)響應(yīng)發(fā)展，為海上風(fēng)電就近消納提供堅強電網(wǎng) 。海上風(fēng)電參與電力市場的制度建設(shè)和試點運行加速，廣東、浙江加快新能源入市交易；福建明確提出探索引入海上風(fēng)電參與市場交易；南方區(qū)域電力市場正式啟動試運行，建立“電能量價格 + 環(huán)境溢價”價格機制。
6. 金融服務(wù)持續(xù)創(chuàng)新
各地支持海上風(fēng)電發(fā)展的產(chǎn)融政策以擔(dān)保銀行信貸、鼓勵綠色債券為主，同時鼓勵融資租賃、運營階段資產(chǎn)證券化（ABS）、投資基金的創(chuàng)新探索。廣東為廣東省能源集團等企業(yè)擔(dān)保引入低息信貸資金；江蘇、廣西通過債券貼息提供低息資金；海南實施政府擔(dān)保、銀行授信的“瓊科貸”；山東設(shè)立了100 億元再貸款和 50 億元再貼現(xiàn)專項額度；浙江加強海上風(fēng)電等在金融領(lǐng)域的信息共享，引導(dǎo)金融保險機構(gòu)開展不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）、資產(chǎn)證券化（ABS）、保險等綠色金融產(chǎn)品。
二、海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的問題與挑戰(zhàn)
（一）重復(fù)建設(shè)產(chǎn)能過剩問題
各?。?區(qū)、市）發(fā)展海上風(fēng)電的意愿強烈，以產(chǎn)業(yè)帶動經(jīng)濟增長的預(yù)期高，著力招商引資打造本地產(chǎn)業(yè)鏈。當(dāng)前產(chǎn)業(yè)集聚的政策引導(dǎo)力量超過市場引領(lǐng)、企業(yè)主動選擇，省間產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)鏈布局同質(zhì)化競爭，下屬市縣間也存在不同程度的貿(mào)易壁壘。企業(yè)為確保連續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營、提高市場份額而大幅降價，如海上風(fēng)電機組競標(biāo)價跌破 3300 元 / 千瓦，價格下降幅度遠超技術(shù)進步預(yù)期。據(jù)不完全統(tǒng)計，整機生產(chǎn)商在各地的生產(chǎn)基地累計設(shè)計產(chǎn)能超過 3000 萬千瓦，在國外市場尚未完全打開、國內(nèi)建設(shè)放緩的行情下，疊加機組大型化節(jié)奏加快，重復(fù)過剩的落后產(chǎn)能面臨不同程度閑置和加速淘汰的風(fēng)險。
（二）現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)組織模式未有效凝聚合力
海上風(fēng)電開發(fā)涉及主體類型多元，建設(shè)管理模式有待探索優(yōu)化，“鏈長”企業(yè)和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟帶動作用尚未有效發(fā)揮。海上作業(yè)單位技術(shù)實力良莠不齊、施工裝備和作業(yè)條件與大型化發(fā)展不適應(yīng)，海上油氣作業(yè)的成熟經(jīng)驗技術(shù)轉(zhuǎn)化應(yīng)用少，應(yīng)急救援體系建設(shè)不足，安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺失與監(jiān)管不夠到位下安裝事故頻發(fā)。國內(nèi)海上風(fēng)電運維市場剛起步，市場主體較為分散，在運維經(jīng)驗尚缺乏、運維網(wǎng)絡(luò)未形成的條件下，運維成本占全壽命期成本比例提高至 30% 以上，給項目經(jīng)濟性帶來挑戰(zhàn)。創(chuàng)新聯(lián)合體以科研為主，應(yīng)用層面協(xié)作較少，數(shù)量不多，產(chǎn)品試驗驗證的硬件條件建設(shè)不足，與快速發(fā)展的產(chǎn)品系列形成矛盾。特別是漂浮式風(fēng)電的基礎(chǔ)建造、系泊系統(tǒng)、安裝施工、運維等與海上油氣供應(yīng)鏈重合，但海上風(fēng)電與油氣產(chǎn)業(yè)的協(xié)同規(guī)劃發(fā)展還遠不夠。
（三）產(chǎn)融結(jié)合緊密程度和覆蓋范圍不夠
海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)融資結(jié)構(gòu)較為簡單，融資主體主要為風(fēng)機制造企業(yè)和大中型風(fēng)電場，融資規(guī)模較大、渠道相對單一，金融產(chǎn)品主要為商業(yè)銀行信貸資金、綠色債券和少量的碳金融交易產(chǎn)品。綠色金融支持集中在收益水平較高的項目開發(fā)建設(shè)等下游環(huán)節(jié)，中上游主要以流動資金貸款為主，且貸款主要以固定資產(chǎn)抵押為主 。海上風(fēng)電參與電力市場的價格機制尚不健全，電力交易收入波動提高了項目未來收益的不確定性，金融產(chǎn)品設(shè)計難度增大 。此外，部分整機和零部件制造企業(yè)擴張過快，出現(xiàn)產(chǎn)能利用率不足、缺乏核心技術(shù)能力和生產(chǎn)經(jīng)營收益下降等問題，投資者意愿減弱。針對裝備技術(shù)服務(wù)出口的信用擔(dān)保、保險等跨國金融服務(wù)，尚在萌芽。
三、政策建議
（一）優(yōu)化布局規(guī)劃與細(xì)化配套政策
首先，統(tǒng)籌全國海上風(fēng)電場址規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)布局，以“化零為整、立體開發(fā)”的場址規(guī)劃帶動產(chǎn)業(yè)“集中布局、合理外延”。優(yōu)先聚力建設(shè)五大海上風(fēng)電基地，深遠海場址集中連片規(guī)劃，形成規(guī)模開發(fā)效應(yīng)，并充分考慮海洋牧場、海上風(fēng)電制氫等產(chǎn)業(yè)協(xié)同開發(fā)需求，提升立體集約開發(fā)水平 。區(qū)別固定式與漂浮式，統(tǒng)籌謀劃做好海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)在大基地周邊的布局設(shè)計，整合油氣產(chǎn)業(yè)資源、通過聯(lián)盟合作形成空間集聚，延長儲能、海洋牧場、制氫等融合發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈，打造協(xié)同發(fā)展新業(yè)態(tài)，提升供應(yīng)鏈韌性。其次，細(xì)化落地實施制度，前置做好用海規(guī)劃協(xié)調(diào)，優(yōu)化油氣平臺周邊風(fēng)電場資源配置辦法，簡化海洋油氣與海上風(fēng)電協(xié)同開發(fā)建設(shè)的審批流程，針對并網(wǎng)規(guī)范、共享送出、交易規(guī)則等問題加快出臺細(xì)化規(guī)范的運行管理辦法。
（二）促進深遠海產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)同整合
促進深遠海漂浮式風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈的垂直和水平協(xié)同整合。需摒棄近海風(fēng)電遍地開花的粗放開發(fā)模式，充分利用重大工程、專項基金，整合產(chǎn)業(yè)鏈上下游市場主體，集中力量開展漂浮式風(fēng)電的技術(shù)研發(fā)和示范開發(fā)，適時營造政策環(huán)境鼓勵國外優(yōu)勢技術(shù)企業(yè)參與開發(fā)或技術(shù)合作 。針對漂浮式風(fēng)電整機制造、安裝施工、運營維護、應(yīng)急救援、廢棄處置等環(huán)節(jié)，應(yīng)在遵循市場化的原則下，綜合考慮企業(yè)基礎(chǔ)能力和參與意愿，支持組建多個創(chuàng)新聯(lián)合體開展適應(yīng)不同區(qū)域環(huán)境條件的工程應(yīng)用技術(shù)攻關(guān)，避免大量同質(zhì)化能力建設(shè)帶來的浪費。此外，綜合近海和深遠海風(fēng)電項目的運維需求，把握海上風(fēng)電立體開發(fā)綜合運維發(fā)展趨勢，合理規(guī)劃海上風(fēng)電運維網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建應(yīng)急救援力量體系，形成高質(zhì)量的運維能力。
（三）加強綠色金融引導(dǎo)與創(chuàng)新支持
在綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新支持和海上風(fēng)電融資項目信息標(biāo)準(zhǔn)化雙向施策，加大國際合作形成與世界接軌的金融產(chǎn)品規(guī)則與合規(guī)性設(shè)計，促進產(chǎn)融深度融合。發(fā)揮政府產(chǎn)業(yè)基金等支持作用，加大對社會資本參與意愿不強、金融支持不足環(huán)節(jié)的支持力度。引導(dǎo)海上風(fēng)電行業(yè)加強各環(huán)節(jié)金融產(chǎn)品所需基礎(chǔ)信息的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，有效識別并逐步降低投資風(fēng)險，為綠色金融持續(xù)發(fā)展提供堅實基礎(chǔ)；明確綠證與電力市場的銜接設(shè)計，充分釋放海上風(fēng)電的綠色價值，提升項目經(jīng)濟性。同時，發(fā)揮海上風(fēng)電引外資、穩(wěn)外資的作用，豐富產(chǎn)業(yè)融資渠道。
作者簡介
王震，男，教授、博士生導(dǎo)師，中國海油集團能源經(jīng)濟研究院院長，主要從事能源經(jīng)濟和綠色金融等領(lǐng)域研究工作。
文章來源
本篇文章發(fā)表于《中國能源》雜志2023年1-2合刊。
