中國儲能網(wǎng)訊：文/黃朱文 中國人民銀行郴州市中心支行，青海金融
2022年3月15日，歐盟經濟與金融事務委員會通過了碳邊界調整機制提案，明確從2026年起對全球進口歐盟的鋼鐵、水泥、鋁、化肥、電力生產等五類產品正式征收碳關稅，這標志著全球首個碳關稅政策正式出臺。歐盟碳關稅政策實施后，不僅會增加我國出口產品的成本，還會給我國實現(xiàn)“雙碳”目標帶來一定的壓力。
2020年9月，習近平主席向全世界明確宣告，我國將于2030年與2060年前分別實現(xiàn)碳達峰與碳中和的“雙碳”目標。碳稅作為一種可有效減少二氧化碳排放的經濟手段，目前已在全球30多個國家和地區(qū)推廣運行,并取得了積極成效。我國在2006年就啟動了碳稅研究工作，但由于種種原因碳稅政策至今仍未正式施行。歐盟碳關稅政策實施后，我國作為歐盟最大的貿易出口國，很可能成為歐盟國家征收碳關稅的主要目標。根據(jù)聯(lián)合國關于發(fā)達國家與發(fā)展中國家避免雙重征稅的有關協(xié)議，如果發(fā)展中國家實施碳稅后，發(fā)達國家將不得再對該國出口產品征收碳關稅。目前，我國已與歐美國家簽訂了關于避免雙重征稅的國際協(xié)議，只要我國事先在國內對高耗能產品征收了碳稅，則歐美國家就不得再對我國出口的高耗能產品征收碳關稅。
一、國外碳稅發(fā)展的現(xiàn)狀
碳稅是針對化石燃料（包括煤炭、天然氣、石油等）燃燒后產生的碳排放量以及其本身的含碳量而開征的一種稅收，其目的是通過控制和減少二氧化碳排放，緩解溫室效應，減緩全球變暖。自1990年起,北歐的一些國家如芬蘭、挪威、瑞典、丹麥等國便開始實施碳稅制度。此后，荷蘭、英國、德國也陸續(xù)開征了碳稅。進入21世紀后，歐洲、南美洲、亞洲以及非洲的國家和地區(qū)，也先后加入到征收碳稅的行列。從此，碳稅制度逐步在全球實施起來。
（一）直接碳定價工具運用日趨普遍，但覆蓋面仍然較低
據(jù)世界銀行發(fā)布的《2022碳定價機制現(xiàn)狀與未來趨勢》報告顯示，截至2022年4月，全球使用的直接碳定價工具共計68種，其中包括36種碳稅工具和32種碳排放權交易工具，比上年增加了4種新的碳定價工具，覆蓋全球約23%的溫室氣體排放量，同比增長約2%。2021年，全球碳定價總收入達840億美元，比上年增長近60%。同年，我國建立了全球規(guī)模最大的碳交易市場，首批參與碳交易的火電企業(yè)超過2162家，全年碳排放量為45億噸，約占我國碳排放總量的30%；全年總交易結算額為77億人民幣，周期末碳交易價格為54.2元。但與國外碳交易系統(tǒng)相比，目前中國碳交易系統(tǒng)的碳定價相對較低。
（二）全球碳稅價格日趨增長，但總體定價仍然偏低
2021年，全球碳稅定價比上年約上漲了6美元/每噸二氧化碳，2022年4月1日，碳稅定價又上漲了5美元。目前，大多數(shù)碳稅管轄區(qū)都提高了碳稅率。其中，碳稅率最高的國家和地區(qū)為瑞士、列支敦士登、瑞典、烏拉圭等，分別達130～137美元/每噸二氧化碳。但總體來看，與實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》2℃的溫度目標所要求的40~80美元的價格目標相比，大多數(shù)國家的碳稅稅率還遠遠沒有達到上述水平，尤其是要實現(xiàn)1.5℃的溫度目標，未來仍需繼續(xù)大幅度提高碳稅定價。
（三）部分國家和地區(qū)有提高碳稅或推遲執(zhí)行的計劃
據(jù)了解，目前南非的碳稅定價為10美元，計劃2026年提高至20美元，2030年提高至30美元，2050年提高至120美元；目前新加坡的碳稅定價為3.6美元，計劃2024~2025年提高至18美元，2026~2027年提高至33美元，2030年提高至37~59美元；加拿大的碳稅定價為12美元，計劃2030年提高至136美元。此外，由于俄烏戰(zhàn)爭的影響，還有部分國家推遲了碳稅執(zhí)行計劃。如印度尼西亞宣布由于受能源價格上漲因素的影響，將推遲征收碳稅。此外，墨西哥也宣布將免征汽油和柴油的碳稅。
二、國外碳稅的主要模式與特點
（一）國外碳稅的主要模式
總體來看，目前國外碳稅課征的方式，有的是采取獨立稅種的方式，有的是采取原有能源稅或消費稅的方式，還有的是直接取代了之前的燃料稅。歸納起來，主要有以下三種模式：
1.由低到高累進性模式。以全球最早實施碳稅的芬蘭為例，1990年起芬蘭就開始征收碳稅，但稅率非常低。2003年以后，芬蘭政府才逐步提高了碳稅定價，2022年達到59美元（其他化石燃料）至85美元（化石燃料）。在提高碳稅稅率的過程中，芬蘭制定了詳細的累進性措施,其中對窮人的稅負輕，對富人的稅負重，而且對工業(yè)企業(yè)也未采取優(yōu)惠政策。這樣做的好處是，可以有效減少碳稅開征阻力，同時還可避免經濟受到較大的沖擊。
2.高稅率多優(yōu)惠模式。以瑞典為例，1991年瑞典在下調原有能源稅稅率的同時，開始征收獨立的碳稅。此后，瑞典的碳稅稅率逐年提高,2022年達到130美元。同時，出于保護本國企業(yè)競爭力的考慮,瑞典對工業(yè)企業(yè)采取了一系列的碳稅優(yōu)惠政策，如減半征收工業(yè)企業(yè)碳稅、免征高耗能工業(yè)企業(yè)碳稅、免除制造業(yè)、商貿園藝企業(yè)能源稅和設置工業(yè)企業(yè)能源稅繳納上限等。這些稅收優(yōu)惠政策，降低了工業(yè)企業(yè)稅收負擔,提高了國際競爭力,但同時加重了瑞典家庭的碳稅負擔。
3.非獨立碳稅模式。以英國為例，政府并沒有設置單獨的碳稅,而是通過征收化石燃料稅、氣候變化稅的方式，達到激勵企業(yè)碳減排之目的。1990年，英國政府引入化石燃料稅，對原能源類稅種課稅對象以外的以及稅率低于碳稅稅率標準的化石燃料征收燃料稅；2001年,政府又引入氣候變化稅，對非家庭部門使用的電力、天然氣、液化石油氣等燃料的含碳量，征收相應的稅費，其稅率由低到高，2022年達到99美元。實施此種征收模式，可有效地保障企業(yè)總體稅負基本不變,但對不同的工業(yè)部門將會產生不同的影響。
（二）國外碳稅的主要內容
從國外碳稅的實踐看，推行碳稅涉及納稅人、征收對象、計征依據(jù)、碳稅稅率、優(yōu)惠政策、收入使用等6個方面的內容：
1.納稅人。國外碳稅的納稅人主要有兩類：一類是開采與加工含碳能源的工業(yè)部門；另一類是消費與使用含碳能源的居民家庭及各類企業(yè)等。國外碳稅的納稅人,除個別國家如英國明確居民家庭無需繳納碳稅外，幾乎涵蓋了家庭和企業(yè)。其中，家庭還是主要的碳稅納稅者。這一點與發(fā)達國家較高的人均收入、完善的社會福利是密不可分的，他們認為個人有條件承擔更重的稅賦，同時這樣做也是為了保障本國的經濟發(fā)展。
2.征收對象。國外的碳稅征收對象幾乎包含了所有的化石燃料，但主要集中于石油及石油類能源產品，包括柴油及各類成品油、天然氣、煤炭和電力。以挪威為例，1991年挪威政府開始對石油、天然氣征收碳稅、硫稅，1992年增加了對煤、焦炭的征稅，1998年又新增了對商用柴油的征稅。再如，丹麥1992年起對家庭用能源、工業(yè)用天然氣征收碳稅，1996年開始對包括二氧化碳、二氧化硫的所有能源產品均實施征稅。這樣做的好處是，有利于國家全面掌握各領域各行業(yè)的碳減排情況，從而推動整個國家經濟社會綠色轉型發(fā)展。
3.計征依據(jù)。從理論上看，碳稅應按能源消耗過程中產生的碳排放量或當量為稅基,實施從量計征。但實踐中,芬蘭、瑞典、挪威、丹麥、英國等國家，是按能源含碳量和耗能總量估算碳排放量計征碳稅，只有波蘭、捷克等少數(shù)國家是直接按二氧化碳的排放量征收碳稅，荷蘭等國家是按能耗及能源的碳含量各半征收碳稅。無論是按含碳量或排碳量征稅，還是按“含碳量+能源含量”征稅，都是與該國的碳監(jiān)測技術水平的提高與碳核算方法的完善分不開的。
4.碳稅稅率。國外碳稅國家一般都是依據(jù)二氧化碳排放量或當量按比例征收，但各國之間的稅率水平差距較大，從1美元至137美元不等，如2022年，烏克蘭碳稅價格僅為1美元，而烏拉圭則高達137美元?？傮w來看，亞洲、非洲國家的稅率相對較低，而歐盟、美洲國家的稅率相對較高。盡管各國的碳稅率差別較大，但稅率發(fā)展趨勢還是比較一致的，即從低稅率起步，然后逐步提高。這樣做的好處是可以給予家庭和工業(yè)部門調整和適應的時間，以推動其逐步樹立減排觀念，改善傳統(tǒng)行為方式與完成企業(yè)的技術創(chuàng)新。
5.優(yōu)惠政策。在碳稅政策方面，除芬蘭等少數(shù)國家無特殊稅收條款，國外絕大多數(shù)的國家均制定實施了相應的碳稅減免、返還等優(yōu)惠措施，主要是對本國支柱產業(yè)、高能耗產業(yè)等給予一定的碳稅減免優(yōu)惠，對密集型產業(yè)給予一定的差別稅率或收入返還等。如挪威、荷蘭、德國等國，都對本國的捕魚業(yè)和農業(yè)實施一定的稅收優(yōu)惠，對高能耗產業(yè)例如造紙、航空、鋼鐵等行業(yè)，還享有稅收豁免權，這樣做的好處是可以減少碳稅對本國經濟的影響，保護這些行業(yè)的國際競爭力。還有一些國家如德國、英國等國政府與企業(yè)簽訂減排協(xié)議，如企業(yè)完成其減排承諾，也可獲得稅收減免。此外，瑞典、英國等國還對可再生生物能源免征碳稅，以此達到引導和推動可再生能源的開發(fā)與利用的目的。
6.稅收使用。在碳稅收入使用上，國外大多數(shù)碳稅國家都遵循稅收中性原則，除了將碳稅收入作為一般的財政收人外,主要有兩種重要的使用方式：一是?？顚Ｓ?如建立環(huán)境項目基金,投資環(huán)境保護工程,補貼耗能設備更新改造,用于清潔能源技術研究等；二是用于對受碳稅影響較大的企業(yè)和居民的經濟補償,其對象包括能源密集型企業(yè)、國家能源戰(zhàn)略儲備、低收人者、失業(yè)人群等。如芬蘭、瑞典、挪威等國，都將碳稅所得收入用于降低個人所得稅、企業(yè)社會保險稅與勞動稅，同時還用于對農業(yè)和碳匯工程、高能耗企業(yè)、低收入者的稅收返還等；丹麥除了用于降低企業(yè)社會保險稅、個人所得稅外，還用于補償政府節(jié)能項目的投資等；英國、德國、斯洛文尼亞等國，還用于節(jié)能減排費用支出以及設立政府碳基金，或列入政府專項資金，用于發(fā)展環(huán)?？萍?，支持可再生能源的開發(fā)利用與能源效率改革等。
三、政策建議
（一）加強研究，適時開征碳稅
1.深化研究，加快立法。我國2006年啟動的碳稅方面的研究結果表明，我國實施碳稅有利于推動企業(yè)加快節(jié)能減排技術的研發(fā)與應用，有利于促進我國產業(yè)、能源與稅收結構的調整與優(yōu)化，有利于提升與鞏固我國的國際形象與地位，還可有效避免被歐盟等國家征收我國出口產品的碳關稅。為此，我國應在現(xiàn)有碳稅研究成果的基礎上，盡快制定出一套適合我國國情的碳稅制度。由于我國目前已有完整的環(huán)境保護稅法體系，加之碳稅政策又屬于環(huán)保政策范圍，因此可以考慮將碳稅作為環(huán)境保護稅的一個稅目，這樣不僅具有一定的合理性，而且其難度也比單獨為碳稅立法要低得多。
2.選準時機，開征碳稅。從國外碳稅推行時間來看，大部分國家如芬蘭、瑞典、丹麥、荷蘭等，都是選擇在碳達峰之前2~4年開征碳稅，還有少數(shù)國家是在碳達峰之后才推出碳稅的，如挪威是在碳達峰一年之后開征碳稅，德國、英國更是在碳達峰9~10年之后才開征碳稅的。就我國而言，如果考慮在2030年碳達峰之后推出的話，那么可以給我國企業(yè)留出相對多一點的過渡時間，以便企業(yè)將更多的資金投入到碳達峰工作之中；但如果考慮在2026年歐盟實施碳關稅之前推出的話，則可有效避免被歐盟國家征收我國出口產品的碳關稅，還可倒逼我國企業(yè)加快低碳減排，形成良好的低碳循環(huán)發(fā)展格局。
（二）完善碳稅措施，分步循序推進
1.選擇合適的碳稅模式。作為全球最大的碳排放國家，考慮選擇由低到高、循序漸進式的累進性碳稅征收模式較為妥當，這樣做更有利于納稅人對碳稅政策的逐步認可，從而減少碳稅政策實施的阻力，確保碳稅新政順利推行。
2.合理確定納稅人及計征對象。根據(jù)現(xiàn)階段我國經濟發(fā)展與國民生活水平狀況，在碳稅開征之初，可以考慮先對生產環(huán)節(jié)的鋼鐵、水泥、鋁、化肥、電力生產等相關高碳行業(yè)進行征稅，以對沖歐盟碳關稅帶來的成本壓力，避免被歐盟國家征收高額碳關稅。在此基礎上，再根據(jù)情況逐步擴大到其他的工業(yè)生產領域，包括家庭（個人）等消費環(huán)節(jié)，最后再過渡到以家庭（個人）為主、工業(yè)部門為輔的納稅模式。在計征對象上，考慮到現(xiàn)階段我國依據(jù)“碳排放量”計征碳稅還存在一定的技術與操作的困難，可考慮先按化石燃料耗用量與二氧化碳排放系數(shù)估算的“含碳量”計征碳稅，待條件許可后再逐漸過渡到按“碳排放量”計征碳稅。
3.科學設定碳稅稅率。在設定碳稅時，應遵循“前低后高、差別稅負”的原則，即在碳稅開征初期，先實行較低的稅率，再根據(jù)我國碳減排機制的成熟與碳檢測技術的完善情況，逐步提高碳稅稅率。同時，應針對不同的能源產品、不同產品的能源效率與排放量、不同消費者的能源消費梯度等情況，實施有差別化的比例稅率。此外，還應根據(jù)新形勢的發(fā)展與變化情況，及時對碳稅稅率進行相應的調整，以保證碳稅征收的效率和公平，最終達到調節(jié)碳排放的目的。
4.實施碳稅優(yōu)惠政策。為了減少碳稅征收給納稅人帶來的影響與沖擊，有效保護企業(yè)的國際競爭力，我國應針對不同的納稅人制定相應的稅收優(yōu)惠政策。如對于國家鼓勵發(fā)展的新型戰(zhàn)略性產業(yè)、新能源開發(fā)與綠色低碳產業(yè)、國家重點出口型企業(yè)、公益性社會組織和已經簽訂減排協(xié)議的企業(yè)等，可給予一定的稅率減免與稅收返還等，以達到資源有效配置、提高經濟效率的目的。在對家庭與個人征稅時，對低收入家庭與個人，也可考慮給予相應的生活用電用氣補貼或個人所得稅減免等，以減輕低收入家庭與個人的經濟負擔。
5.完善碳稅收入的管理與使用。根據(jù)碳減排工作需要，我國應遵循“專款專用、公開透明”的方針，將碳稅收入納入中央財政進行統(tǒng)一管理與使用。如，可將碳稅收入用于設立國家碳基金、鼓勵新能源項目建設與投資、支持綠色低碳新技術的開發(fā)與應用等方面，還可用于清潔能源、公共交通與新能源汽車補貼等，從而更好地發(fā)揮碳稅政策的綜合效應。
（三）加強國內外合作，促進協(xié)調發(fā)展
1.加強國內協(xié)調合作。在推進碳稅過程中，國家發(fā)改委、財政部、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、國家稅務總局等職能部門應加強溝通與協(xié)作，在加快推進碳稅研究與制定實施方案的同時，加快完善稅收立法，妥善協(xié)調與處理好碳稅與環(huán)境保護稅、資源稅、個人所得稅等相關稅種之間的關系，同時不斷加強碳稅與碳排放政策的協(xié)同，保持兩種制度在調控力度上基本一致。各級新聞媒體、網(wǎng)絡平臺、社區(qū)組織等要積極配合，廣泛開展好碳稅政策宣傳，不斷增強國民的綠色低碳意識，從而為碳稅政策順利實施營造良好的社會環(huán)境。
2.加強國際間交流合作。在推進全球氣候與環(huán)境保護、實現(xiàn)綠色發(fā)展的國際大背景下，我國應主動加強與聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會、世界氣象組織等相關機構以及《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等各國的溝通與合作，積極參與全球氣候與環(huán)境方面的對話交流以及全球碳市場、氣候投融資標準等國際規(guī)則的制定，在全球氣候變化問題上掌握話語權和主動權。同時，密切加強與國外碳稅國之間的交流合作，并積極就碳關稅問題與歐盟進行談判，努力構建我國與國外碳稅預約稅率與饒讓抵免機制，最大限度地爭取國際社會的廣泛認同，有效避免國際爭端與重復征稅問題的發(fā)生，為我國實現(xiàn)“雙碳”目標創(chuàng)造有利的國際環(huán)境。
