中國儲能網(wǎng)訊：
李建武1,2* 馬 哲1,2 李鵬遠1,2
1 中國地質(zhì)科學院 全球礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略研究中心
2 中國地質(zhì)科學院礦產(chǎn)資源研究所
作為全球關(guān)鍵礦產(chǎn)的重要消費者和我國主要競爭者，美國和歐盟制定了完整系統(tǒng)的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略，對我國的資源安全具有深遠影響。文章對美國和歐盟關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略進行了系統(tǒng)分析，指出其遏制中國發(fā)展的戰(zhàn)略企圖，總結(jié)了其在編制、實施機制和主要戰(zhàn)略措施方面的特點，并基于此提出提高我國關(guān)鍵礦產(chǎn)安全水平的建議，以期對制定我國的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略有所幫助。
關(guān)鍵礦產(chǎn)安全事關(guān)經(jīng)濟安全、國防安全和國家安全，在大國競爭背景下，已由產(chǎn)業(yè)問題上升為國家戰(zhàn)略問題。近年來，為應(yīng)對中國快速發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，加強在經(jīng)濟、科技領(lǐng)域?qū)χ袊母偁巸?yōu)勢，維護其世界統(tǒng)治地位，美國和歐盟兩大經(jīng)濟體（以下簡稱“美歐”）高度重視關(guān)鍵礦產(chǎn)安全，制定了完整的戰(zhàn)略。美歐此輪關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略調(diào)整將中國作為主要競爭對手，強調(diào)供應(yīng)鏈“去中國化”和抵消中國資源優(yōu)勢，對我國資源安全乃至國家安全具有重大和深遠的影響，值得我們高度重視。本文通過深入剖析美歐的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略，了解其手段、掌握其意圖、洞悉其本質(zhì)，以期對我國制定關(guān)鍵礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略和保障關(guān)鍵礦產(chǎn)資源安全有所裨益。
1、美歐關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略中的中國因素
在美歐關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略中，中國被視為主要對手，成為影響其戰(zhàn)略方向和措施的重要因素，這一點在美國的戰(zhàn)略中尤為明顯。
視中國為關(guān)鍵礦產(chǎn)安全的主要威脅
近年來，在美歐關(guān)鍵礦產(chǎn)安全的政府文件和學術(shù)文獻中，2010?年中國和日本的稀土供應(yīng)爭端是被提及頻度最高的所謂安全事件，并且將對中國供應(yīng)的依賴描述為主要供應(yīng)風險來源。美歐在制定關(guān)鍵礦產(chǎn)清單時，將大量高度依賴中國供應(yīng)的資源品種列入其中，聲稱這些資源具有高供應(yīng)風險。據(jù)統(tǒng)計，美國?2022?年正式公布的?50?種關(guān)鍵礦產(chǎn)中，中國是最大生產(chǎn)國的有?30?種，占?60%；中國是最大進口國來源國的有?26?種，占比?52%。歐盟?2020?年版“關(guān)鍵原料清單”所列的?30?種原料可展開為?44?種產(chǎn)品。其中，中國是最大生產(chǎn)國的有?29?種，占?66%；中國是最大進口來源國的有?17?種，占?44%。
與歐盟相比，美國對中國的敵對態(tài)度更為明確。2020?年?9?月，時任美國總統(tǒng)特朗普簽署了《解決依賴外國對手關(guān)鍵礦物對國內(nèi)供應(yīng)鏈構(gòu)成威脅的總統(tǒng)行政命令》，明確提出中國是美國關(guān)鍵礦產(chǎn)安全的主要威脅。在這份總統(tǒng)令中，中國是唯一被提及的所謂“對手國家”，且在文中出現(xiàn)多達?11?次，毫不掩飾對中國供應(yīng)的不信任和敵視。
將中國作為全球關(guān)鍵礦產(chǎn)的主要爭奪者
對西方國家而言，作為全球關(guān)鍵礦產(chǎn)的主要消費國之一，中國的需求加劇了部分關(guān)鍵礦產(chǎn)資源供應(yīng)的緊張形勢，對西方國家關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)構(gòu)成威脅。美國地質(zhì)調(diào)查局研究人員?Gulley?等在《美國國家科學院院刊》發(fā)文認為，中國和美國將會為獲取戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展不可或缺的礦產(chǎn)展開競爭，并將鈮、鉻、鉑、鈀、銠、錸、鉭、鈦、錳、鋰、鋯等?11?種礦產(chǎn)列為爭奪的焦點對象。美國地質(zhì)調(diào)查局作為美國資源戰(zhàn)略制定工作的重要參與機構(gòu)，其學者的觀點無疑會對美國關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的取向產(chǎn)生影響。
把遏制中國發(fā)展作為其關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略內(nèi)在目標
關(guān)鍵礦產(chǎn)競爭，本質(zhì)上是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)競爭的延伸。中國的快速崛起，特別是新興技術(shù)領(lǐng)域的進步，使美國等西方傳統(tǒng)強國感受到威脅。目前，遏制中國發(fā)展已成為美國國會兩黨共識和對華基本戰(zhàn)略，新能源、新能源汽車、高端制造、信息技術(shù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)則是美國打壓中國的主要領(lǐng)域；而在作為產(chǎn)業(yè)鏈源頭的資源供應(yīng)領(lǐng)域，“打壓中國”被視作遏制中國的有效手段。近年來，美國以推行“負責任”“可持續(xù)”方式開采礦產(chǎn)資源的名義，通過某些東道國政府對我國海外礦業(yè)企業(yè)施壓。2022?年?8?月，美國國務(wù)卿布林肯在對剛果（金）進行外交訪問期間，將剛果（金）采礦業(yè)改革列為重要議題；出訪前夕，美國國務(wù)院發(fā)文稱支持剛果（金）政府審查采礦合同和加強該部門的問責制決定，并且正在提供超過?3000?萬美元援助，以幫助剛果（金）政府促進負責任和可持續(xù)的采礦實踐。據(jù)報道，部分在剛果（金）的中資礦業(yè)企業(yè)已經(jīng)開始受到相關(guān)調(diào)查。不排除美國此舉是針對中國企業(yè)在剛果（金）建立的鈷資源產(chǎn)品供應(yīng)鏈，意在通過限制中國獲取鈷資源的能力，來削弱中國在動力電池領(lǐng)域已取得的全球優(yōu)勢地位，并進一步遏制中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
2、美歐關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的主要特征
近?10?余年來，美國和歐盟根據(jù)戰(zhàn)略環(huán)境變化，不斷對其關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略進行調(diào)整和完善，日臻成熟，在戰(zhàn)略的編制、執(zhí)行機制和具體措施選擇方面主要表現(xiàn)出以下?4?個方面的特征。
統(tǒng)一組織、協(xié)同行動，系統(tǒng)、協(xié)調(diào)推進戰(zhàn)略制定和實施
多部門聯(lián)合行動是美國關(guān)鍵礦產(chǎn)清單厘定、總體戰(zhàn)略制定和實施等方面表現(xiàn)出的一個重要特征。美國關(guān)鍵礦產(chǎn)清單由美國內(nèi)政部通過地質(zhì)調(diào)查局來制定，同時以白宮科技政策辦公室（OSTP）下屬的美國國家科學技術(shù)委員會（NSTC）為依托，內(nèi)部設(shè)立由國務(wù)院、內(nèi)政部、國土安全部、商務(wù)部、國防部等?9?個部門組成的“關(guān)鍵和戰(zhàn)略礦產(chǎn)供應(yīng)鏈小組”負責對清單進行審核?！洞_保關(guān)鍵礦產(chǎn)安全和可靠供應(yīng)的聯(lián)邦戰(zhàn)略》的制定由商務(wù)部牽頭，同時設(shè)立一個由中央情報局、國土安全部、國防部、內(nèi)政部、司法部、環(huán)保署、國家科學基金會等?14?個部門組成的“關(guān)鍵礦產(chǎn)小組”共同參與。多部門協(xié)同形成一個系統(tǒng)性的國家級關(guān)鍵礦產(chǎn)安全戰(zhàn)略，內(nèi)容涵蓋從資源勘查、開發(fā)、冶煉、提純、加工、制造到廢舊產(chǎn)品二次資源回收的完整產(chǎn)業(yè)鏈，涉及法律、行政審批、科技研發(fā)、教育、國際貿(mào)易與合作等多個領(lǐng)域。在組織實施方面，該戰(zhàn)略設(shè)置了六大行動、24?個目標和?61?項具體措施；并且，每項措施都確定了負責部門、協(xié)同部門和完成時限，各部門各司其職，責任分工明確，從而充分體現(xiàn)了多部門協(xié)同的機制優(yōu)勢。
歐盟委員會是歐盟政治上獨立的執(zhí)行機構(gòu)，不具備與美國聯(lián)邦政府相似的行政權(quán)力；但是，為制定關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略，歐盟委員會下設(shè)了專門機構(gòu)負責清單厘定和戰(zhàn)略決策支撐。自?2011?年以來，歐盟委員會已形成了每?3?年進行?1?次清單動態(tài)更新的工作機制。
加強國內(nèi)礦業(yè)開發(fā)，降低對國外資源供應(yīng)的依賴
提高國內(nèi)資源供應(yīng)能力是美國關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的一項重要內(nèi)容。美國商務(wù)部發(fā)布的《確保關(guān)鍵礦產(chǎn)安全和可靠供應(yīng)的聯(lián)邦戰(zhàn)略》中，“支持國內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)”被列為六大行動之一，主要措施包括：修改現(xiàn)有制度、規(guī)定和程序，減少礦產(chǎn)資源開發(fā)在獲取土地許可方面的障礙和限制；建立在線系統(tǒng)以跟蹤采礦項目的審批流程，加快政府部門審批速度；審查環(huán)境法律法規(guī)的流程，加快環(huán)境審查進度，簡化和改進環(huán)境相關(guān)許可證處理程序。
受經(jīng)濟發(fā)展階段影響，歐盟國家的礦業(yè)早已衰落，但為保障關(guān)鍵礦產(chǎn)的安全，歐盟仍提出要加強本土的關(guān)鍵礦產(chǎn)開發(fā)。2020?年?9?月，歐盟委員會在向歐洲理事會、歐洲議會提交的《關(guān)鍵原材料彈性：繪制更加安全和可持續(xù)的發(fā)展之路》報告中，提出保障關(guān)鍵礦產(chǎn)安全供應(yīng)的十大行動。其中，第?5—8?項行動致力于提高歐洲的生產(chǎn)供應(yīng)能力，具體包括：調(diào)查確定歐盟內(nèi)部礦產(chǎn)開采和加工項目，提高礦產(chǎn)開發(fā)專業(yè)知識和技能，部署地球探測和遙感監(jiān)測項目，以及實施降低環(huán)境影響的研發(fā)和創(chuàng)新項目。
高度重視供應(yīng)鏈安全，努力實現(xiàn)供應(yīng)鏈本土化和“去中國化”
供應(yīng)鏈的安全和本土化被美國視作實現(xiàn)關(guān)鍵礦產(chǎn)安全戰(zhàn)略目標的重要途徑。美國政府認識到，解決關(guān)鍵礦產(chǎn)安全問題不能僅靠控制上游礦產(chǎn)品供應(yīng)，必須要打通整個供應(yīng)鏈。2021?年?2?月，美國總統(tǒng)拜登上任伊始便簽署了?14017?號行政命令，要求商務(wù)部、能源部、國防部、衛(wèi)生與公共服務(wù)部對關(guān)鍵礦產(chǎn)等?4?類產(chǎn)品的供應(yīng)鏈開展百日審查，分析各供應(yīng)鏈的現(xiàn)狀和潛在風險，提出確保美國供應(yīng)鏈安全的建議，這足見其對供應(yīng)鏈安全的重視。為促進本土供應(yīng)鏈的建設(shè)，美國采取了多種措施。2022?年?6?月，美國國防部與澳大利亞萊納斯（Lynas）公司簽署?1.2?億美元協(xié)議，支持該公司在美國建立首條重稀土冶煉分離生產(chǎn)線，以解決美國雖有稀土礦山但沒有冶煉加工產(chǎn)能、稀土產(chǎn)品供應(yīng)仍依賴中國的問題。2022?年?8?月，美國剛剛通過的《降低通貨膨脹法案》，對美國家庭購買新能源汽車提供高達?7?500?美元/輛的稅收減免，但規(guī)定只有在北美制造、使用北美或其伙伴國家開采或回收的關(guān)鍵礦產(chǎn)，以及在北美或其伙伴國家制造或組裝的電池部件達到一定比例的電動汽車才能獲此項稅收減免。美國此舉顯然是要將中國在全球具有一定優(yōu)勢地位的動力電池供應(yīng)鏈排除在其新能源汽車產(chǎn)業(yè)之外。
歐盟同樣將關(guān)鍵礦產(chǎn)安全擴展到整個供應(yīng)鏈安全來加以考慮。2020?年，在新版“關(guān)鍵原料清單”的發(fā)布的同時，歐盟委員會發(fā)布了《戰(zhàn)略性技術(shù)和產(chǎn)品供應(yīng)鏈評估報告》，對歐盟可再生能源、電動交通、國防與航空?3?個戰(zhàn)略性部門相關(guān)的鋰離子電池、燃料電池、風力發(fā)電機、牽引電機（永磁）等?9?種關(guān)鍵技術(shù)的供應(yīng)鏈安全進行了評估，并提出降低供應(yīng)風險的相關(guān)建議。
建立資源聯(lián)盟穩(wěn)定國外供應(yīng)，限制中國獲取海外資源能力
2019?年?6?月，美國國務(wù)院提出《能源礦產(chǎn)資源治理倡議》，旨在建立能源關(guān)鍵礦產(chǎn)國際聯(lián)盟。目前，已有剛果（金）、贊比亞、納米比亞、博茨瓦納、秘魯、阿根廷、巴西、菲律賓、澳大利亞和加拿大?10?個國家加入該倡議；這些國家均是全球礦產(chǎn)資源生產(chǎn)大國，其中不乏中國多種短缺關(guān)鍵礦產(chǎn)的主要供應(yīng)國和海外礦產(chǎn)資源投資集中地。利用這一聯(lián)盟，美國一方面可降低其關(guān)鍵礦產(chǎn)對中國的依賴程度，另一方面可影響中國關(guān)鍵礦產(chǎn)的海外供應(yīng)，對中國資源安全形成重大威脅，可謂攻守兼?zhèn)洹?
2022?年?6?月，美國國務(wù)院宣布美國與加拿大、澳大利亞、芬蘭、法國、德國、日本、韓國、瑞典、英國、歐盟委員會等國家和組織建立“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”（MSP），以構(gòu)建強大、負責任的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈，確保其經(jīng)濟繁榮和實現(xiàn)應(yīng)對氣候變化目標。從參與國家來看，MSP?既包括礦產(chǎn)資源生產(chǎn)大國（如加拿大和澳大利亞），也包括加工強國（如日本、韓國、芬蘭等），還包括消費大國（如美國、日本、韓國和德國等），構(gòu)成了一個完整的產(chǎn)業(yè)鏈條。顯然，這又是一個美國主導(dǎo)、主要西方國家參與并謀求將中國排除在外的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)盟。
相較于美國致力于構(gòu)建具有排他性的區(qū)域化、集團化礦產(chǎn)資源供應(yīng)體系，歐盟強調(diào)更為廣泛的國際合作。歐盟主張加強貿(mào)易政策工具的利用，與國際組織合作一同保證公正的國際貿(mào)易秩序，通過與資源供應(yīng)國簽訂自由貿(mào)易協(xié)議來保證供應(yīng)安全。盡管與美國相比，歐盟的戰(zhàn)略更為溫和，但擺脫對中國依賴的戰(zhàn)略意圖也非常明顯。
3、啟示和建議
啟示和認識
通過對美歐關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的分析，得到?4?點啟示和認識。
1. 中國與美歐之間對關(guān)鍵礦產(chǎn)的競爭關(guān)系到產(chǎn)業(yè)發(fā)展和大國競爭，已不可避免。
2. 關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略是國家戰(zhàn)略的一部分，其制定和實施是一項系統(tǒng)工程，需要政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和多部門共同參與。
3. 關(guān)鍵礦產(chǎn)安全依賴于整個供應(yīng)鏈的安全，關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的區(qū)域化、本土化已是大勢所趨。
4. 國外主要關(guān)鍵礦產(chǎn)資源供應(yīng)地是大國競爭的焦點之一。
建議
與美歐相比，我國還缺乏國家層面針對戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦產(chǎn)的統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)機制。在美歐推動國內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)的同時，我國國內(nèi)礦產(chǎn)資源供應(yīng)能力呈下降趨勢，關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全存在資源性或技術(shù)性短板，海外礦產(chǎn)資源投資也將面臨更大競爭和風險?；谝陨险J識，結(jié)合我國關(guān)鍵礦產(chǎn)資源安全所面臨的問題，提出?4?點建議。
1、成立戰(zhàn)略性礦產(chǎn)委員會，統(tǒng)籌國家資源安全問題
關(guān)鍵礦產(chǎn)已成為地緣政治博弈的工具，其安全問題是國家安全的組成部分，需站在國家戰(zhàn)略高度來應(yīng)對。資源安全問題涉及國內(nèi)資源勘查、采選、冶煉、加工等產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)，以及海外礦產(chǎn)資源投資、進出口等多個方面，相關(guān)管理職能分布于國家發(fā)展和改革委員會、自然資源部、工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部、外交部、國家能源局、國家糧食和物資儲備局等眾多部門。為解決政出多門、“九龍治水”的問題，避免系統(tǒng)目標碎片化，有必要在中央層面建立戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源委員會，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各相關(guān)部門，保障國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全戰(zhàn)略的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和高效實施。
2、多措并舉提高國內(nèi)資源供應(yīng)能力，筑牢資源安全的基石
面對西方遏制中國發(fā)展逐步升級，全球關(guān)鍵礦產(chǎn)競爭日趨激烈，我國大宗礦產(chǎn)需求進入高位平臺期、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)礦產(chǎn)需求快速增長期“雙期”疊加的復(fù)雜戰(zhàn)略環(huán)境，亟須保障國內(nèi)礦業(yè)健康發(fā)展，避免我國礦業(yè)過快、過早退出，以穩(wěn)定國內(nèi)資源供應(yīng)這一資源安全的“壓艙石”。
1. 營造有利于礦業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境，認真梳理礦業(yè)權(quán)配置、流轉(zhuǎn)、價款（權(quán)益金）收取、行政審批、生產(chǎn)安全和環(huán)境等相關(guān)政策，消除礦業(yè)發(fā)展的政策堵點。
2. 積極推動新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動，實現(xiàn)增儲目標，夯實礦業(yè)發(fā)展資源基礎(chǔ)。
3. 構(gòu)建戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源風險勘查資本市場，疏通社會資本參與風險勘查投入的路徑，實現(xiàn)資源勘查的可持續(xù)發(fā)展。
3、做強關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈，增強與西方競爭實力
充分利用我國稀土、鎢、銻、鎵、銦和鍺等關(guān)鍵礦產(chǎn)資源優(yōu)勢，加大產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)投入，補齊供應(yīng)鏈短板，在礦產(chǎn)品、冶煉加工產(chǎn)品和材料等供應(yīng)鏈的各個環(huán)節(jié)強化優(yōu)勢地位；進一步加強業(yè)已形成的鋰、鈷等資源在全球冶煉加工環(huán)節(jié)的產(chǎn)能和技術(shù)優(yōu)勢，提高我國在全球供應(yīng)鏈中的地位；利用供應(yīng)鏈優(yōu)勢，在關(guān)鍵礦產(chǎn)競爭中占得先機，挫敗西方國家遏制我國發(fā)展的企圖。
4、堅定不移開展國際礦業(yè)投資合作，提升資源全球配置能力
尊重全球資源分布不均衡的客觀規(guī)律和現(xiàn)實，在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域貫徹構(gòu)建人類命運共同體理念，通過開展國際礦業(yè)開發(fā)合作和促進全球礦業(yè)發(fā)展來解決關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)問題。緊緊圍繞“一帶一路”建設(shè)，以中亞、東南亞、非洲、南美等沿線國家為重點，利用技術(shù)、資金和市場優(yōu)勢，加強礦業(yè)投資和開發(fā)合作，堅持負責任開發(fā)和互利雙贏原則，構(gòu)建開放合作的國際礦業(yè)“朋友圈”，穩(wěn)定海外資源供應(yīng)。
李建武 中國地質(zhì)科學院全球礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略研究中心副主任、研究員。長期從事礦產(chǎn)資源經(jīng)濟與戰(zhàn)略研究，近年主要集中于戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦產(chǎn)的評價篩選方法和模型、關(guān)鍵礦產(chǎn)安全戰(zhàn)略、資源安全評價和海外礦產(chǎn)資源投資戰(zhàn)略等領(lǐng)域，較早提出了我國戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦產(chǎn)清單。
