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摘要:新能源汽車產業(yè)成為近年世界主要經濟體應對氣候變化、實現《巴黎氣候協定》承諾的重要手段。隨著鋰電池技術的進步及其在新能源汽車中的廣泛應用，鋰成為推動能源轉型的關鍵礦產。在需求不斷增加和鋰價持續(xù)上漲的壓力下，鋰的供給彈性和安全備受關注并將可能成為大國地緣政治競爭的問題。拉美特別是南美鋰三角地區(qū)因豐富的鋰資源及其開采優(yōu)勢成為外國投資的熱土。我國連續(xù)五年成為全球最大鋰電池消費市場，也擴大了對拉美鋰礦的投資。中國拓展在拉美鋰礦投資機會的同時，也應關注拉美資源民族主義帶來的政策、環(huán)境和社會風險，以及中美戰(zhàn)略競爭下的地緣政治風險。
關鍵詞:拉丁美洲;鋰;能源轉型;鋰三角;智利;阿根廷;玻利維亞;戰(zhàn)略競爭
近年來，世界主要經濟體都把發(fā)展新能源汽車作為減少碳排放、應對氣候變化，實現能源轉型的重要手段。歐洲議會在今年7月投票通過了 到2035年禁止在歐盟境內銷售燃油車的法案。拜登政府的目標是到 2030 年美國銷售的所有新乘用車和輕型卡車中有50%為零排放汽車。鋰離子電池作為目前最高效的儲能電池在新能源汽車中的廣泛應用，使鋰成為最重要的關鍵礦產。中國是全球最大的鋰電池生產商和鋰消費市場，80%的鋰資源依賴進口。拉美地區(qū)作為世界鋰資源儲量最豐富的地區(qū)，成為中國企業(yè)鋰礦投資的主要地區(qū)。但拉美鋰資源經濟民族主義、現有的鋰礦開采模式和中美戰(zhàn)略競爭也給中國在拉美鋰礦投資帶來了一些潛在的政策、環(huán)境、社會風險和地緣政治風險。
一、拉美的鋰礦資源及中國對拉美的鋰礦投資現狀
拉美，特別是南美鋰三角地區(qū)因鋰資源的豐富性及開采優(yōu)勢成為全球鋰礦投資的熱土。
（一)拉美鋰礦資源的豐富性
拉美是全球鋰礦資源最豐富的地區(qū)。根據美國地質調查局在2022 年5月公布的最新數據，拉美六國(玻利維亞、阿根廷、智利、墨西哥、秘魯和巴西)占世界鋰儲量的 59.36%。其中，南美鋰三角國家(玻利維亞、阿根廷和智利)占世界總儲量的 55.9%。與鋰儲量相比，雖然拉美的鋰產量不高，只占世界鋰產量 1/3 左右，但增長潛力巨大。隨著10個鋰礦項目陸續(xù)實現商業(yè)化開采，到 2025年阿根廷有望成為全球第二大鋰生產國。玻利維亞的鋰儲量居世界第一位，占世界鋰儲量的 23.6%。目前該國還沒有實現鋰礦的商業(yè)性開采，但巨大的鋰儲量使其有望成為“鋰沙特阿拉伯”。
拉美鋰礦資源不僅豐富，而且可開采性較高， 居世界鋰儲量一半以上的南美鋰三角地區(qū)，主要通過從鹽沼下的鹵水中提取鋰，它比使用傳統(tǒng)金屬礦物采礦法提煉鋰的成本低，如智利鹵水鋰比澳大利亞硬巖鋰的生產成本低1/3左右。另外， 鹵水鋰礦的開采年限長達30年，比硬巖鋰礦平均16年的開采年限要長。
（二)中國在拉美的鋰礦投資
中國在鋰電池的生產、技術和市場方面占據世界主導地位。根據工信部賽迪研究院在2022年5月發(fā)布的《2021 中國鋰電產業(yè)發(fā)展指數白皮書》顯示，2021 年中國連續(xù)五年成為全球最大的鋰電池消費市場，占世界鋰離子電池市場規(guī)模的一半。然而，生產鋰電池的關鍵礦產鋰成為制約中國鋰電池和新能源汽車發(fā)展的主要瓶頸。中國占全球鋰儲量的 5.73%，遠遠不能滿足需要，80% 依賴進口。在需求增長和價格持續(xù)上漲的壓力下，中國企業(yè)從 2012 年加快了海外鋰礦投資的步伐，投資目的地主要集中在澳大利亞和加拿大。2018 年以后中國企業(yè)掀起了對拉美鋰礦并購和投資的熱潮。
據美國《地緣政治監(jiān)測》網報道，從 2018年到2020年，中國在南美鋰三角的采礦項目投資約160億美元。中國對拉美鋰礦投資形式多為股權并購，投資目的國主要集中在智利、阿根廷和墨西哥。2018 年天齊鋰業(yè)以 40 億美元收購了智利鋰礦企業(yè)，智利礦業(yè)化工(SQM)23.7%的股份，是近年中企最大的一筆鋰礦投資。阿根廷是投資項目和投資額最多的國家。由于受玻利維亞國內因素的制約，中國對玻利維亞鋰礦投資進展緩慢。2022 年末，玻利維亞將舉行首次鋰礦開采的公私合作招標，有 4 家中國公司入圍。表 1 是中國在拉美的主要鋰礦投資項目情況。
二、中國在拉美鋰礦投資面臨的挑戰(zhàn)
拉美地區(qū)政治制度較為健全，政局相對穩(wěn)定，政治風險不大。但政策、環(huán)境和社會風險以及地緣政治風險不能忽視。
（一)經濟民族主義回潮帶來的政策風險
拉美資源民族主義有歷史傳統(tǒng)。拉美地區(qū)資源富庶，但長期被外國資本控制，出口以初級產品為主。拉美國家希望擺脫外國資本控制，實現資源主權和國家自主發(fā)展。1938 年，墨西哥石油國有化開啟了拉美乃至世界國有化的先河。1973 年，智利銅礦國有化曾產生了世界性影響。20 世紀80年代，債務危機及新自由主義浪潮興起，拉美資源民族主義一度退潮。但進入新世紀后，拉美左翼浪潮及大宗商品周期性繁榮推動了拉美資源民族主義的回潮。其典型的案例是委內瑞拉查韋斯政府(1999- 2013)的石油國有化和玻利維亞莫拉萊斯政府的碳氫化合物國有化。拉美鋰資源民族主義實際上是新世紀以來拉美資源民族主義的延續(xù)，其政策特征主要有四個，但各國之間存在差異。
1. 鋰資源國有化
目前，拉美鋰資源國有化政策還沒有出現大規(guī)模將外國鋰礦投資收歸國有的問題。但多數國家已將鋰資源定義為“戰(zhàn)略資源”，這為加強鋰資 源監(jiān)管甚至實施進一步國有化奠定了政策基礎。
在已實施鋰資源國有化的國家，禁止轉讓外資獨家經營的特許權，但由于缺乏資金和技術，外資通過公私伙伴關系參與鋰礦開發(fā)。這種新型合作模式意味著外國企業(yè)自主經營權受到限制，項目決策權則由所在國的政府或國有公司持有，而投資者承擔所有財務風險。
玻利維亞是最早實施鋰資源國有化的國家。2008 年，玻利維亞時任總統(tǒng)莫拉萊斯提出鋰“百分百國有化”的口號。2009年2月修訂后的《玻利維亞憲法》第396條規(guī)定:鋰是一種戰(zhàn)略資源， 其開采、工業(yè)化和商業(yè)化保留給國家。2010 年，玻利維亞薩莫拉(Jaime Paz Zamora)政府終止了與美國鋰公司(FMC Corporation)在 1992年簽署的鋰開采合同。
墨西哥是第二個實施鋰資源國有化的拉美國家。墨西哥總統(tǒng)洛佩斯(Andrés Manuel López Obrador)主張“鋰是國家必須控制的戰(zhàn)略礦 物......不能把這種戰(zhàn)略礦產留給市場”。所以，在2018年12月上臺后就停止了鋰礦特許權轉讓，并啟動修憲進程。鋰資源國有化方案成為2020 年9月政府向國會提交的電力改革法案的重要內容。
修憲失敗后，洛佩斯總統(tǒng)以行政令的方式在2022年4月20日簽署了新《礦業(yè)法》(Ley Minera)。根據修改后的《礦業(yè)法》，墨西哥將鋰的勘探、開采和使用置于國家專屬控制之下。與鋰有關的任何特許權、許可證等都不會授予第三方。但私人資本可與墨西哥公共機構合作，這表明私營部門仍有機會參與墨西哥的鋰資源開發(fā)。新《礦業(yè)法》生效前簽署的鋰礦特許權經營合同不受影響，可繼續(xù)開采50年，意味著中國投資企業(yè)贛鋒鋰業(yè)在墨西哥的特許開采權不會受到影響。
智利目前還未實施鋰礦國有化，但其國有化訴求存在一定的歷史和法律基礎。鋰作為核聚變材料，早在1979年皮諾切特軍政府時期就將鋰 列為“戰(zhàn)略資源”，置于智利核能委員會(CChen) 的監(jiān)管之下。智利政府在 1982 年頒布的《采礦特許權組織法》和1983年頒布的《礦業(yè)法》都規(guī)定鋰礦特許權不可出讓。因為智利礦業(yè)化工(SQM) 和智利鋰公司(SCL，即今天美國的 Albemarle)是在這兩個法律生效之前簽訂的經營合同，因此成為在阿卡塔馬一直從事鋰開采和加工的唯一兩家企業(yè)，但他們的經營受到開采配額、特許權費等諸多方面的限制。由于擔心現有法律會限制鋰產業(yè)的發(fā)展，時任總統(tǒng)皮涅拉2012年6月宣布出讓鋰礦20年開采權，通過競標，出價最高者與智利生產促進局(CORFO)簽署鋰運營特別合同(CEOL)。智利現任總統(tǒng)博里奇(Gabriel Boric)是鋰資源民族主義政策的積極倡導者和推動者，在競選期間及2022年3月上臺后多次表示，“智利不能再犯資源私有化的歷史性錯誤”。6 月底，智利制憲會議提交的新憲法草案雖然否決了將所有礦山收歸國有的提案，但規(guī)定國家對所有礦山和礦物質擁有絕對的控制權。該憲法草案雖然被9月4日公投否決，但修憲進程并沒有結束，鋰資源國有化仍是未來修憲的一個重要議題。
阿根廷和秘魯目前還沒有實施鋰國有化政策， 允許外資對鋰礦獨立經營，但他們都有實施鋰資源國有化的想法。阿根廷鋰資源集中的胡胡伊省在2011年頒布的第5674號法已宣布鋰為戰(zhàn)略礦物。費爾南德斯總統(tǒng)在 2022年9月曾表示“必須把鋰視為一種戰(zhàn)略資源”。秘魯總統(tǒng)卡斯蒂略(Pedro Castillo)雖然表示沒有實施礦業(yè)國有化計劃，但該國在 2021 年 7月15日頒布的第31283號法律，宣布“秘魯境內鋰及其衍生物的勘探、 開發(fā)和工業(yè)化是公共需要和國家利益”。
為加強鋰資源的監(jiān)管和推動國有化政策的實施，拉美鋰資源國相繼成立了國有的鋰公司。玻利維亞在 2017年4月27日成立了玻利維亞鋰公司(YLB)，2022年8月24日墨西哥鋰公司(LitioMx)成立。2020年阿根廷國家石油公司 (YPF)創(chuàng)建了一個專門的鋰礦開采部門。2022年8月24 日，阿根廷國家石油公司和卡塔馬卡國家礦業(yè)和能源公司(CAMYEN)簽署了探礦協議，引發(fā)了人們對阿根廷鋰公共政策未來走向的擔憂。智利總統(tǒng)博里奇表示將成立國家鋰公司。
2. 促進鋰資源的工業(yè)化
拉美國家想擺脫原料出口地位，希望推動鋰資源的工業(yè)化，參與鋰資源的開采、加工、鋰電池生產乃至電動汽車的全產業(yè)鏈發(fā)展，提高鋰資源的價值，擴大就業(yè)，促進本國工業(yè)發(fā)展。2010年10月21日，玻利維亞政府制定了三步走的《玻利維亞鋰資源工業(yè)化國家戰(zhàn)略》。玻利維亞中央銀行專門撥款 2 億美元，推動鋰工業(yè)項目。2022年8月12日，智利生產促進局邀請礦業(yè)公司討論創(chuàng)建鋰衍生電池、陰極和其他產品的本地產業(yè)。阿根廷總統(tǒng)費爾南德斯強調“不僅要出口鋰，還要將其工業(yè)化?！? 月28日，秘魯礦業(yè)部副部長杰米 ? 查韋斯(Jaime Chavez)表示，將推動 鋰資源工業(yè)化，發(fā)展本地鋰電池生產。拉美國家發(fā)展鋰工業(yè)的做法和訴求對中國在拉美的鋰礦投資短期內不會產生太多的負面影響，但長期影響還需關注。
3. 加強對鋰資源的稅收調控
拉美鋰資源國通過提高特許權使用費、對鋰的出口定價、征收出口稅等措施，希望分享鋰價上漲帶來的利益的做法，雖然可以理解并給予尊重，但也會增加企業(yè)的經營成本。比如2022年5月，智利眾議院通過一項法案，對銅、鋰和其他礦業(yè)產品的銷售征收新的累進稅。根據評級機構惠譽(Fitch)，該提案將使礦業(yè)公司的平均稅收提高20個百分點，從稅前利潤的40%提高到60%， 智利由此成為世界上稅收最高的礦業(yè)國家之一。阿根廷為緩解外匯短缺，在2018年9月宣布征收新出口稅。在鋰價不斷創(chuàng)新高后，阿根廷在2022年6月為碳酸鋰出口設定了每千克53美元的參考價格。
4. 拉美鋰歐佩克組織
拉美國家正在推動建立類似石油輸出國組織的鋰出口國組織，外界將其稱為“鋰歐佩克” (OPEP del Litio)。其主要目標是加強政策協調，增加本地區(qū)談判能力，共同抵御外部風險，提升地緣政治影響力。
建立拉美“鋰歐佩克”從技術上說是可行的。拉美鋰資源國在世界鋰儲量及產量上的地位雖然不像有些拉美人說的那么重要，“可以決定世界 能源的未來走向”，但可能對鋰的生產和價格產生重要影響。據拉美地緣戰(zhàn)略中心(CELAG)在 2022年5月發(fā)布的報告，建立拉美鋰出口國組織(OLPEL)不僅是必要的而且是可能的。據該報告估計，如果以2022年4 月中國碳酸鋰每噸 6.9 萬美元的價格計算，預計2040年，拉丁美洲六個國家的鋰出口額將達到5300億美元，將占到拉美鋰三角國家出口總額的81%。
建立拉美“鋰歐佩克”組織的政治條件也比較成熟。拉美國家目前正處于左翼執(zhí)政周期，在推動鋰資源民族主義政策上高度一致，政治意愿高和政策協調性強。2021年7月，墨西哥和玻利維亞政府簽署“意向書”，同意制定在鋰勘探、生產和加工方面的國際合作項目。2022 年 5 月，阿根廷外長卡菲埃羅(Santiago Cafiero)訪問墨西哥，討論以工業(yè)化和高效及可持續(xù)技術促進鋰價值鏈的開發(fā)方面開展合作。2022年5 月墨西哥總統(tǒng)洛佩斯宣布，墨西哥尋求與阿根廷、玻利維亞和智利建立鋰聯盟。隨著拉美國家一系列的外交行動， 拉美“鋰歐佩克”已呼之欲出。
（二)環(huán)境約束及社會風險
鋰是應對氣候變化、推動能源轉型的關鍵礦產，但它的開采仍建立在舊模式的基礎上，與氣候正義是相沖突的?，F有鋰礦開采模式對環(huán)境的影響不僅受到詬病，并在智利等國引發(fā)了社會沖突，進而影響了包括中國在內的外國鋰礦投資。
南美鋰三角地區(qū)開采鋰是將地下鹵水抽出， 然后放入蒸發(fā)池中。經過18-24個月的陽光照射，95%的鹵水被蒸發(fā)，然后經化學處理、分離并轉移到加工廠生產電池級金屬鋰。南美鋰三角地區(qū)是地球上最干燥的地區(qū)之一，水資源十分珍貴。在智利阿卡塔馬鹽湖地區(qū)，65% 的水被用于采礦活動，因此這種開采鋰的方式對水及其相關的環(huán)境影響非常大，主要有三個方面:一是對水資源的消耗，生產一千克鋰消耗的水最高可達200萬公升。二是污染問題，抽取鹽湖下的鹵水需要鉆探 300 米深，這有可能將淡水層和鹽水層打通，導致地下水被污染。此外，在采礦過程中使用有毒化學物質，會造成水源和土壤的污染。三是生態(tài)影響，南美鋰三角地區(qū)的鹽湖是國際公認的濕地保護區(qū)，也是遷徙動物和本地動物重要的棲息場所，例如世界上最稀有的火烈鳥每年夏天都會聚集在阿根廷、玻利維亞和智利安第斯山脈的鹽沼和瀉湖中覓食和筑巢，而濕地面積減少將影響這些生物的生存環(huán)境。
智利是拉美最早開始鋰商業(yè)化開采的國家， 鋰礦開采對環(huán)境的影響最明顯，已產生較大的社會沖突。阿卡塔馬地區(qū)的一些社區(qū)組織，如阿 卡塔馬人民委員會(CPA)自 2016 年一直推動取消在該地區(qū)開采鋰的活動。2017 年鋰能源金屬公司(LiCo Energy Metals)收購智利阿卡塔馬鹽湖的部分資產，居民以環(huán)境問題為由封鎖道路，抵制公司的采礦活動，該公司不得不于2019年放棄在智利的業(yè)務。2022年1月12日，比亞迪在智利中標了8萬噸金屬鋰產量配額合同。但僅2天后，智利法院因環(huán)境等因素叫停了這個項目。
阿根廷的鋰礦開發(fā)目前還處于早期階段，環(huán)境影響尚未顯現，且大多數鋰礦位于人煙稀少地區(qū)，目前面臨的環(huán)境和社會壓力較小。但環(huán)保 組織已開始指責鋰礦開發(fā)對環(huán)境影響沒有得到充分討論和評估，并推動起草《濕地法》(Ley de Humedales)。
玻利維亞烏尤尼鹽沼所在的波多西地區(qū)是玻利維亞最貧窮的地區(qū)，當地經濟嚴重依賴農業(yè)和旅游業(yè)，其面臨的環(huán)境和社會壓力更大。
（三)中美戰(zhàn)略競爭帶來的地緣風險
石油是化石能源時代引發(fā)地緣政治緊張和沖突的重要因素。在從化石燃料向清潔能源轉型的過程中，能源地緣政治也將發(fā)生變化。鋰作為能 源轉型的關鍵礦產，其重要性雖遠不如石油，但對地緣政治的影響不可忽視。其原因主要有三個: 第一，鋰作為能源轉型的關鍵礦產，地理集中度與石油有某種相似性。拉美是鋰資源最集中的地區(qū)，美國鋰資源高度依賴從拉美進口。根據美國地質調查局2021年1月的報告，2016-2019 年阿根廷和智利占美國鋰進口總額的91%。拉美被美國視為后院，對奉行門羅主義的美國來說還有特殊的地緣政治意義。第二，電動汽車是將能源轉型與制造業(yè)完美結合的未來產業(yè)，全球大國對鋰資源的競爭不僅涉及能源轉型，還涉及產業(yè)競爭， 鋰的供給彈性和產業(yè)鏈安全的重要性由此上升。第三，隨著大國競爭的回歸，特別是中美戰(zhàn)略競爭的加劇，中國在鋰產業(yè)鏈的優(yōu)勢甚至支配性地位加劇了美國的戰(zhàn)略焦慮。2021年5月國際能源署(IEA)的報告指出，“ 關鍵礦產在提取和加工方面的集中度.....增加了主要生產國的實際破壞、 貿易限制或其他事態(tài)發(fā)展可能產生的風險”。美國戰(zhàn)略與國際研究中心(CSIS)的學者認為，“未來幾年，鋰將在美國與其競爭對手(主要是中國) 之間的大國競爭中扮演重要角色?！?
從特朗普政府開始，關鍵礦產就已成為美國與中國戰(zhàn)略競爭的問題。2018年2月16日，特朗普政府公布了包括鋰和鈷在內的 35 種礦物的清單，美國時任國務卿蓬佩奧稱此舉是為了“確保這些重要的礦產商品不受國際脅迫和控制。拜登政府頒布的幾個行政令無不涉及以鋰為代表的關鍵礦產的供給安全和彈性問題。2021 年2月拜登總統(tǒng)簽署的第14017號行政令，將電動汽車的電池和與之相關的關鍵礦物視為產業(yè)鏈安全的最重要的一環(huán)。
為“建立強大、多樣化和有彈性的美國電動汽車電池供應鏈”，美國從國內和國際兩條路線推進。在國內，美國通過《兩黨基礎設施法案》《芯片與科學法案》和《減少通貨膨脹法》，共投資超過1350億美元，用于建設與電動汽車發(fā)展相關的關鍵礦產采購和加工以及電池制造 。在國際層面，美國于2022年6月14日宣布與加拿大、澳大利亞等盟國建立礦產安全伙伴關系(MSP)，被稱為“金屬北約”(Metallic NATO)伙伴關系，雖然不會對中國在拉美鋰礦投資安全產生直接影響，但美國希望通過與這些國家協調，為鋰礦開采項目設立更高的環(huán)境、社會和治理標 準，來限制或影響中國在拉美的鋰礦投資，以期達到美國國務卿布林肯所宣稱的使鋰等關鍵礦產的開發(fā)“成為一場面向頂端的競賽，而不是面向 底部的競賽”。
拉美不僅鋰資源豐富，而且地理上的鄰近 性更符合美國構建新能源汽車產業(yè)鏈的近岸原則。因此，美國與中國對拉美鋰資源的地緣政 治競爭不可避免。美國已有學者表示，“中國在鋰市場的主導地位可能使中國能夠操縱鋰產量，損害美國的利益......中國公司在阿根廷、玻利維亞和智利購買頂級的鋰礦會破壞美國未來在鋰三角內的經濟和貿易前景。”2022年7月美國南方司令部司令理查森(Laura Richardson)將軍在一個活動上對中國在鋰三角地區(qū)日益擴大的存在提出警告。
三、結論
目前，中國在拉美的鋰礦投資還處于早期階段，雖然各種風險還未對中國在拉美的投資構成現實的威脅，但潛在風險不容忽視。
如何化解這些風險是一個值得研究的問題。一是控制中國對拉美鋰礦投資的節(jié)奏和規(guī)模。中國企業(yè)對拉美鋰礦投資大多是在鋰價處于相對高位時以并購方式進行。隨著全球鋰礦投資的增長，特別是美國加大對國內鋰礦開采技術及資金的投入，鋰供給的增加可能使鋰價出現波動，從而影響鋰礦投資收益，并由此產生一定的經營風險。二是加強技術創(chuàng)新。鋰作為關鍵礦產雖然在新能源轉型中的作用越來越大，但它的地位仍受制于電池及鋰資源開采技術創(chuàng)新的影響。以鋰的開采模式為例，直接提鋰(DLE)的技術就被認為是一種改變鋰開采游戲規(guī)則的技術，該技術不僅可大量減少水的消耗，對經濟和環(huán)境也更友好。因此，技術創(chuàng)新將是中國能否在新能源汽車全產業(yè)鏈勝出的關鍵。三是加強與拉美國家在鋰產業(yè)鏈的一體化合作。中拉同屬發(fā)展中國家，有共同的歷史和身份認同，在規(guī)避拉美鋰資源民族主義政策的風險時，也應根據中國自身利 益，對拉美資源民族主義的發(fā)展訴求給予理解，并做出適當回應。其中一個做法是在拉美擴大鋰礦開采的同時，中國企業(yè)應加強與拉美國家在鋰產業(yè)鏈上的合作，包括鋰的加工、電池制造及新能源汽車的生產，以滿足拉美國家對發(fā)展鋰工業(yè)的訴求，此舉將有助于解決拉美去工業(yè)化的問題，提升中拉關系的發(fā)展。
作者簡介
賀雙榮，女，中國社會科學院拉丁美洲研究所研究員，主要從事中國與拉丁美洲國家關系、巴西外交、全球治理等研究。
文章來源
本篇文章發(fā)表于《中國能源》雜志2022年第10期。
