中國儲能網(wǎng)訊：從3億千瓦到11億千瓦，十年間，我國可再生能源裝機規(guī)模大幅增長，發(fā)電量占比穩(wěn)步提升，水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電的裝機規(guī)模均穩(wěn)居世界第一，風(fēng)電光伏并網(wǎng)裝機合計6.7億千瓦，是2012年的近90倍。
回顧過去十年，可再生能源經(jīng)歷了從政策扶持到市場驅(qū)動的過程，從注重建設(shè)規(guī)模到“建與用”并重的跨越式發(fā)展，形成了較為完備的技術(shù)產(chǎn)業(yè)體系。
十年間，市場機制在可再生能源開發(fā)與利用中的作用凸顯。在平價階段，以電價補貼為核心的激勵政策退出，可再生能源電力消納保障機制初步建立，可再生能源開發(fā)建設(shè)管理由規(guī)模控制轉(zhuǎn)向消納責(zé)任引導(dǎo)。隨著可再生能源成為新增電源主體，參與市場成為必然趨勢，可再生能源的環(huán)境價值需要通過市場機制進一步體現(xiàn)。
大力發(fā)展可再生能源是我國實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的重要支撐。展望未來，我國可再生能源將進入高質(zhì)量躍升發(fā)展新階段，鞏固提升可再生能源產(chǎn)業(yè)核心競爭力，加快構(gòu)建新型電力系統(tǒng)，促進可再生能源大規(guī)模、高比例、市場化、高質(zhì)量發(fā)展，將成為建設(shè)清潔低碳、安全高效的能源體系的重要內(nèi)容。
任東明 中國宏觀經(jīng)濟研究院能源研究所
進入21世紀(jì)以來，經(jīng)歷了二十多年快速發(fā)展的中國可再生能源，無論是市場規(guī)模、制造能力、技術(shù)實力還是全球影響力，均取得了舉世矚目的巨大成就。以水電開發(fā)為例，截至2021年底，全國水電累計并網(wǎng)容量已達(dá)到3.91億千瓦，約占全國發(fā)電總裝機的17.7%，發(fā)電量1.34萬億千瓦時，約占全國發(fā)電量的15.7%。在三峽工程建設(shè)之前，我國能制造的水輪發(fā)電機組最大單機容量只有30萬—40萬千瓦，而在三峽工程完工之后，我國在2001年先后開工建造的小灣、龍灘電站的水輪發(fā)電機組單機容量就達(dá)到了70萬千瓦。之后，又開工了單機容量77萬千瓦的溪洛渡電站，世界首臺單機80萬千瓦的向家壩水電站和單機容量達(dá)100萬千瓦的白鶴灘水電站。截至目前，我國還參與建造了約320座海外水電站，總裝機超過8100萬千瓦，絕大部分裝備都來自國內(nèi)制造，業(yè)務(wù)遍及140多個國家和地區(qū)，已成為全球水電開發(fā)領(lǐng)域的引領(lǐng)者。
再以風(fēng)電開發(fā)為例，截至2021年底，我國風(fēng)電累計裝機容量超3.4億千瓦。同時，風(fēng)電全產(chǎn)業(yè)鏈已基本實現(xiàn)國產(chǎn)化，產(chǎn)業(yè)集中度不斷提高，風(fēng)電設(shè)備自主研發(fā)水平和制造水平持續(xù)上升，目前已能自主制造5兆瓦以上的陸上風(fēng)機和12兆瓦的海上風(fēng)機，且在不斷推出可靠性高、電網(wǎng)友好、場景適應(yīng)性強的機組，在智慧感知、智慧診斷、智慧協(xié)同方面正在實現(xiàn)智能化全面升級，為全球風(fēng)電技術(shù)進步和裝備成本下降奠定了基礎(chǔ)。2021年，中國向海外出口風(fēng)電機組886臺，容量為3268兆瓦，同比上漲175.2%；至2021年底，中國風(fēng)電整機制造企業(yè)已出口的風(fēng)電機組共計3614臺，累計容量達(dá)到9642兆瓦。
此外，我國太陽能產(chǎn)業(yè)發(fā)展也是一大亮點。截至2021年底，我國太陽能發(fā)電累計裝機已突破3億千瓦，占我國全部發(fā)電裝機的12.9%。同時，在市場快速發(fā)展的推動下，我國已建立起上下游一體化、自主完備的光伏產(chǎn)業(yè)鏈，生產(chǎn)能力已躍居全球首位。2021年，我國多晶硅的產(chǎn)量已增長到50.5萬噸，光伏電池的產(chǎn)量高達(dá)23吉瓦。從關(guān)鍵材料來看，2012—2021年這十年，我國多晶硅產(chǎn)量提升了6倍多，在全球市場的占有率也從30%提升到78.4%以上。
在可再生能源快速發(fā)展過程中，我國出臺的各種支持政策發(fā)揮了積極作用，其中許多成功的經(jīng)驗值得分析和總結(jié)。從政策演變的過程來看，我國對推動可再生能源實現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展的初心從未發(fā)生變化；對實現(xiàn)清潔能源逐步替代傳統(tǒng)能源的總目標(biāo)從未發(fā)生變化；對支持可再生能源產(chǎn)業(yè)盡快做大、做強的努力從未發(fā)生變化；對發(fā)揮政府引導(dǎo)與市場靈活性配置資源相結(jié)合共同促進可再生能源持續(xù)健康發(fā)展的理念從未發(fā)生變化。
把過去可再生能源發(fā)展的二十年分成不同階段來分別研究，不難發(fā)現(xiàn)，在不同的發(fā)展階段，我國的可再生能源政策目標(biāo)、具體路線和措施也呈現(xiàn)出明顯的差異，究其原因，主要是不同發(fā)展階段可再生能源發(fā)展面臨的主要矛盾是不同的，因此相關(guān)政策也必然在具體目標(biāo)、實現(xiàn)路線和措施方面做出相應(yīng)調(diào)整，這也恰恰說明了我們的政策制定工作具有實事求是和靈活性的特征。
本文將重點對過去二十年我國可再生能源的發(fā)展歷程進行回顧，并對不同發(fā)展階段我國可再生能源政策的變化和特征進行歸納總結(jié)，同時對未來政策發(fā)展方向進行展望。
規(guī)模化推進階段
（2001-2010）
規(guī)?；七M階段主要是指2001年到2010年這十年，即“十五”規(guī)劃和“十一五”規(guī)劃實施階段。這期間我國經(jīng)濟呈現(xiàn)高速增長，同時能源供應(yīng)出現(xiàn)明顯不足。能源資源總量少、優(yōu)質(zhì)資源少、人均占有量低、保障程度低等問題凸顯。以當(dāng)時的能源消費量估計，我國煤炭剩余儲量不夠使用100年，石油剩余儲量不足15年，天然氣剩余儲量不足30年，能源供應(yīng)形勢非常嚴(yán)峻。同時，隨著化石能源消費量的不斷攀升，環(huán)境污染的壓力也與日俱增。例如，當(dāng)時的煤炭開采累計已造成40萬公頃的土地塌陷，每年污水排放量約30億立方米?；茉刺貏e是煤炭的使用排放二氧化硫造成的酸雨面積更是占到全國國土面積的1/3以上，局部地區(qū)更為嚴(yán)重。因此，盡快以清潔的可再生能源替代高污染的煤炭等化石能源就成為必要。于是，千方百計擴大可再生能源產(chǎn)業(yè)規(guī)模，解決我國能源供給不足和環(huán)境污染問題就成了這一時期可再生能源發(fā)展的基調(diào)，各類政策也相繼出臺并實施。
具有里程碑意義的政策是2006年1月1日正式實施的《可再生能源法》，提出了包括總量目標(biāo)制度、強制上網(wǎng)制度、分類電價制度、費用分?jǐn)傊贫群蛯ｍ椯Y金制度在內(nèi)的五種基本制度。
在以《可再生能源法》為基礎(chǔ)出臺的諸多政策中，比較有代表性的政策包括《可再生能源發(fā)電價格和費用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》《可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄》《可再生能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法》《國家發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整電網(wǎng)電價的通知》《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》等。上述政策初步構(gòu)建了我國可再生能源政策體系，有力推動了這一時期我國可再生能源的規(guī)模化發(fā)展。從2001年到2010年，水電裝機規(guī)模從7700萬千瓦增加到2.16億千瓦，風(fēng)電裝機規(guī)模從38萬千瓦增加到3131萬千瓦，光伏發(fā)電裝機規(guī)模從24萬千瓦增加到86.4萬千瓦。
這一時期，在關(guān)于可再生能源發(fā)展的相關(guān)新聞報道中我們經(jīng)常會聽到諸如風(fēng)電三峽、七大千萬千瓦風(fēng)電基地、金太陽工程、綠色能源示范縣等熱詞，這從另一側(cè)面反映了該階段我國可再生能源產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展進程和政策發(fā)展軌跡。
快速規(guī)?；A段
（2011-2020）
快速規(guī)?；l(fā)展階段主要是指2011年到2020年這十年，即“十二五”規(guī)劃和“十三五”規(guī)劃實施階段。這期間，隨著經(jīng)濟繼續(xù)高速增長，能源消費總量也在同步快速增加，人口、資源與環(huán)境之間的矛盾更加明顯，因此，提高清潔能源消費比重、推動能源轉(zhuǎn)型就成為這一階段能源發(fā)展的戰(zhàn)略方向。國家也適時提出了推動能源生產(chǎn)和消費革命的戰(zhàn)略，并明確提出了到2020年實現(xiàn)非化石能源消費占比15%的目標(biāo)。
伴隨可再生能源的快速發(fā)展，一些問題也逐步暴露，例如補貼資金嚴(yán)重不足，并網(wǎng)消納問題日益嚴(yán)重，具體表現(xiàn)為“三棄（棄水、棄風(fēng)和棄光）問題”的出現(xiàn)。同時，光伏產(chǎn)品的大量出口又引發(fā)了歐美的“雙反”，出口受阻的現(xiàn)實迫切需要我們啟動國內(nèi)市場以消化過剩的光伏產(chǎn)能。因此，解決上述問題就成為該階段各類政策出臺的總基調(diào)。在所有政策推薦方案中，呼聲最高的政策是可再生能源配額制（RPS）和綠色證書。這一時期陸續(xù)推出的政策包括全額保障性收購制度、風(fēng)電開發(fā)預(yù)警機制、目標(biāo)引導(dǎo)機制、光伏“531新政”、風(fēng)電“競價新政”、平價上網(wǎng)、補貼退坡、自愿性綠證系統(tǒng)、消納責(zé)任權(quán)重等。
具體來說，為解決補貼資金不足問題，2015年12月，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于完善陸上風(fēng)電光伏發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價政策的通知》，對風(fēng)電、光伏電價進行了下調(diào)。隨后在2016年底和2017年底，國家發(fā)展改革委又分別發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整光伏發(fā)電陸上風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價的通知》和《關(guān)于2018年光伏發(fā)電項目價格政策的通知》，繼續(xù)對風(fēng)電和光伏上網(wǎng)電價進行調(diào)減，這個過程也就是業(yè)界俗稱的“補貼退坡”。
除了“補貼退坡”之外，為了緩解補貼資金不足問題，2017年有關(guān)部門還頒布了《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》，目的是引導(dǎo)全社會的綠色消費，促進清潔能源利用。
2019年，國家發(fā)展改革委、國家能源局又公布了《關(guān)于積極推進風(fēng)電、光伏發(fā)電無補貼平價上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》，明確提出鼓勵滿足不要國家補貼、執(zhí)行煤電標(biāo)桿電價兩個條件的風(fēng)電、光伏項目發(fā)展。2020年，財政部等部委又下發(fā)了《關(guān)于促進非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》，明確提出以收定支，合理確定新增補貼項目規(guī)模，以及按合理利用小時數(shù)核定中央財政補貼額度的規(guī)定，預(yù)示著我國對可再生能源項目進行大規(guī)模電價補貼的時代將退出歷史。
為解決可再生能源發(fā)電并網(wǎng)消納問題，經(jīng)過多年的醞釀，2016年3月《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》終于出臺。隨后2016年7月，又公布了風(fēng)電投資監(jiān)測預(yù)警機制，明確提出在紅色預(yù)警區(qū)域暫停風(fēng)電開發(fā)建設(shè)等要求。2018年《關(guān)于2018年度風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》（所謂“競價新政”）和《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項的通知》（所謂“531新政”）也紛紛出臺。2019年5月，具有中國特色的可再生能源配額制政策即《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》也終于發(fā)布，明確提出對電力消費設(shè)定可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重的要求。
在這一階段，政府還發(fā)布了《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，實施了包括金太陽工程、新能源示范城市、光伏領(lǐng)跑者計劃、農(nóng)（湖、漁）光互補項目、光伏扶貧工程、北方清潔供暖示范項目等在內(nèi)的眾多示范工程。
在上述政策的推動下，我國可再生能源出現(xiàn)快速規(guī)?；l(fā)展。從2011年到2020年，水電裝機量從2.3億千瓦增加到3.7億千瓦，風(fēng)電裝機從4784萬千瓦增加到2.8億千瓦，光伏發(fā)電從293萬千瓦增加到3億千瓦，生物質(zhì)能發(fā)電從700萬千瓦增加到2952萬千瓦。
這一時期的相關(guān)新聞報道中經(jīng)常能聽到的熱詞包括高比例可再生能源、綠色電力市場、外送通道、靈活性電源、智能電網(wǎng)、融合發(fā)展、光儲直柔、能源互聯(lián)網(wǎng)等，同樣也反映了該階段我國可再生能源產(chǎn)業(yè)快速規(guī)模化發(fā)展中面臨的主要矛盾和政策調(diào)整方向。
高質(zhì)量發(fā)展階段
（2021—）
可再生能源高質(zhì)量發(fā)展階段主要是指2021年之后我國可再生能源發(fā)展時期，主要包括“十四五”規(guī)劃和“十五五”規(guī)劃實施階段。這期間，正是我國社會主義建設(shè)進入新時代，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的重要階段，可再生能源發(fā)展應(yīng)順應(yīng)新時代高質(zhì)量發(fā)展的要求，進一步提升在能源電力中的占比，以助力“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)。同時要提高發(fā)展質(zhì)量，以自身的高質(zhì)量來推動全社會的高質(zhì)量發(fā)展。可再生能源政策將緊緊圍繞大規(guī)模、高比例、高速度、高水平、高效率、高效益的總基調(diào)陸續(xù)推出。
目前，已經(jīng)出臺的相關(guān)政策包括2020年12月生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《2019—2020年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》和《納入2019—2020年全國碳排放權(quán)交易配額管理的重點排放單位名單》，這標(biāo)志著全國碳市場建設(shè)邁出關(guān)鍵一步。特別是《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》明確提出光伏、風(fēng)電、生物質(zhì)能供熱及發(fā)電等項目均可開發(fā)出CCER（國家核證減排量），并在全國碳市場交易。
2021年，國務(wù)院發(fā)布了《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動》和《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030年前碳達(dá)峰行動方案的通知》。前者明確提出大力發(fā)展可再生能源，在沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)加快規(guī)劃建設(shè)大型風(fēng)電光伏基地項目。后者明確提出了大力實施可再生能源替代，加快構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系和全面推進風(fēng)電、太陽能發(fā)電大規(guī)模開發(fā)和高質(zhì)量發(fā)展。
2022年4月，國家能源局、科學(xué)技術(shù)部發(fā)布了《“十四五”能源領(lǐng)域科技創(chuàng)新規(guī)劃》，明確將先進可再生能源發(fā)電及綜合利用技術(shù)列入重點任務(wù)。聚焦大規(guī)模高比例可再生能源開發(fā)利用，研發(fā)更高效、更經(jīng)濟、更可靠的水能、風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能、地?zé)崮芤约昂Ｑ竽艿瓤稍偕茉聪冗M發(fā)電及綜合利用技術(shù)。2022年5月，財政部發(fā)布了《財政支持做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》，明確將可再生能源高比例應(yīng)用，推動構(gòu)建新能源占比逐漸提高的新型電力系統(tǒng)等內(nèi)容列入重點支持的方向和領(lǐng)域。
2022年6月，國家發(fā)展改革委等九部門聯(lián)合印發(fā)了《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》，明確提出了圍繞2025年非化石能源消費比重達(dá)到20%左右的要求設(shè)置的4個目標(biāo)：一是總量目標(biāo)，2025年可再生能源消費總量達(dá)到10億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右，“十四五”期間可再生能源消費增量在一次能源消費增量中的占比超過50%；二是發(fā)電目標(biāo)，2025年可再生能源年發(fā)電量達(dá)到3.3萬億千瓦時左右，“十四五”期間發(fā)電量增量在全社會用電量增量中的占比超過50%，風(fēng)電和太陽能發(fā)電量實現(xiàn)翻倍；三是消納目標(biāo)，2025年全國可再生能源電力總量和非水電消納責(zé)任權(quán)重分別達(dá)到33%和18%左右，利用率保持在合理水平；四是非電利用目標(biāo)，2025年太陽能熱利用、地?zé)崮芄┡⑸镔|(zhì)供熱、生物質(zhì)燃料等非電利用規(guī)模達(dá)到6000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上。同時提出了包括城鎮(zhèn)屋頂光伏行動、“光伏+”綜合利用行動、千鄉(xiāng)萬村馭風(fēng)行動、千家萬戶沐光行動、新能源電站升級改造行動、抽水蓄能資源調(diào)查行動、可再生能源規(guī)?；嵝袆印⑧l(xiāng)村能源站行動和農(nóng)村電網(wǎng)鞏固提升行動在內(nèi)的九大行動。
上述政策的出臺進一步明確了未來十年甚至更長時間內(nèi)，我國可再生能源發(fā)展的路徑和具體策略，將有力推動可再生能源產(chǎn)業(yè)朝著高質(zhì)量發(fā)展方向邁進。
這一時期的相關(guān)新聞報道中經(jīng)常能聽到的熱詞包括“雙碳”目標(biāo)、碳達(dá)峰、碳中和、零碳城市、零碳村鎮(zhèn)、新型電力系統(tǒng)、新型儲能、倍速發(fā)展等，比較準(zhǔn)確地反映了新發(fā)展階段我國可再生能源產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展方向、發(fā)展路線和政策措施。
結(jié)語
