中國儲能網(wǎng)訊：回顧我國經(jīng)濟體制改革40年歷程，最能夠概括其改革特征，也是最重要的經(jīng)驗之一就是“摸著石頭過河”的漸進式改革。長期以來，電力等關系“國計民生”的競爭性行業(yè)市場化進程滯后，政府保留了大量管制性、干預性產(chǎn)業(yè)政策。自2002年國務院印發(fā)“5號文”提出“廠網(wǎng)分開，主輔分離，輸配分開，競價上網(wǎng)”的改革方案，到2015年3月發(fā)布中發(fā)“9號文”明確進一步深化電力體制改革“三放開、一獨立、三加強”的核心內容，兩輪電力體制改革篳路藍縷并非坦途。其間，電力市場建設者們繞不過去的一個共性困惑是“先有雞還是先有蛋”，即是先建電力市場，等市場成熟了再放開管制電價；還是等管制電價放開后再建立電力市場，由此引發(fā)了電力市場推進與管制電價政策取消優(yōu)先級問題長達二十年的爭論。剛剛進入連續(xù)試結算的蒙西電力現(xiàn)貨市場，在解決市場建設中“雞先蛋先”的問題上給出了獨樹一幟的方法論和路線圖，對我國長遠市場建設和市場化改革提供了重要的啟示。
“雞先蛋后”的
“一張白紙好畫圖”存在弊端
長期以來，電力市場化改革中的“雞先蛋先”爭論喋喋不休。“雞先蛋先”實際上是一個非常難回答的問題，兩者任取其一都會有可能陷入“一條道走到黑”的尷尬窘境。若“先有雞再有蛋”，即管制電價全部放開，產(chǎn)業(yè)政策甚至民生政策統(tǒng)統(tǒng)推倒，一步到位打破傳統(tǒng)價格體制的“壇壇罐罐”，看起來這種做法優(yōu)勢相當明顯，等于制造了一張白紙，電力市場設計在這張“白紙”上作畫，經(jīng)驗好借鑒、規(guī)律好落實、推動好簡單。但“休克療法”般激進式改革的問題是可能引發(fā)電力市場“不能承受之重”。
第一，管制電價政策快速退出存在影響社會經(jīng)濟穩(wěn)定性的可能。管制電價政策一直是計劃體制下調控經(jīng)濟的重要手段，部分地區(qū)部分行業(yè)得益于歷史上出臺的各種電價優(yōu)惠政策演化而來的輸配電價水平和交叉補貼，形成了一種符合目前管制電價布局和結構的發(fā)展模式。盡管時至今日，該部分用戶在當?shù)乩^續(xù)按其用電習慣使用電能，已經(jīng)是電力資源的劣化配置，但是其產(chǎn)業(yè)轉移和結構調整升級需要時間。如果輸配電價結構和交叉補貼即時得以理順，其將無法適應電價的短期劇烈波動，這無異于要求“襁褓巨嬰”立即學會奔跑，造成短期內對社會經(jīng)濟的擾動。
第二，管制電價的快速退出存在打斷電源投資節(jié)奏和造成電源企業(yè)短期劇烈兩極分化的可能。管制電價一直是燃氣、核電和風光發(fā)電等高成本機組的“奶瓶”，在管制電價的引導下上述機組發(fā)展迅速。由于這些機組長期缺乏參與電力交易的經(jīng)驗和技能，尤其是在保護之下缺乏參與市場的概念和“勇氣”，一步取消管制電價，短期戒斷反應會讓其長期形成的路徑依賴“生理紊亂”，也可能影響新增電源投資的節(jié)奏，盡管這些影響本身就是電力資源的優(yōu)化配置。同時，電力屬于技術密集型、資金密集型行業(yè)且企業(yè)普遍高負債，突然全部入市，企業(yè)營收容易產(chǎn)生兩極分化，部分企業(yè)“一夜暴富”，部分企業(yè)現(xiàn)金流突然斷裂，包括基于歷史收益模式建立的后續(xù)項目儲備制度也出現(xiàn)斷檔，轉型發(fā)展必備的土地、金融等政策難以配套。
第三，管制電價的快速退出需要監(jiān)管機構能力建設水平同步提高。電力無法大量儲存、潮流分布遵循物理規(guī)律以及輸配環(huán)節(jié)自然壟斷的特性，兼之電力市場涉及電力、金融、財會等多個專業(yè)，都對監(jiān)管機構提出了精細化和專業(yè)化的要求?，F(xiàn)代電力市場體系監(jiān)管需要新的監(jiān)管制度、技術支持和高水平的監(jiān)管經(jīng)費，廉價的監(jiān)管會毀掉市場的高效率，但是監(jiān)管的能力提升是一個較長的過程，原有計劃機制下的簡單監(jiān)管轉型需要時間。市場并不接受原來“拿著木棍趕羊”的監(jiān)管即刻轉變?yōu)椤澳弥竟鲗Ω短箍恕?。監(jiān)管人員的培養(yǎng)同樣需要沉淀，否則“職業(yè)恐慌”會催發(fā)靠近決策線的反對的聲音，無形中增強了阻礙市場建設的力量。
“蛋先雞后”的“雙軌制”
直接阻礙市場建設
管制電價一步放開到位，有這樣那樣的弊端，那么通過“雙軌制”，逐步減少管制電價的“先有蛋再有雞”是否可行呢？即市場建設好了，再逐步放開管制電價，行不行呢？實踐經(jīng)驗告訴我們，其弊端也顯而易見，總體上仍然不可行。
首先，電力現(xiàn)貨市場是計劃調度機制的替代者，調度指揮電網(wǎng)運行本身是全潮流管控，在電力系統(tǒng)運行過程中，無法考慮電量是管制價格的，還是市場形成價格的，這也是電力現(xiàn)貨市場必須以技術中立為設計基本原則的根本原因，一次動力不是電力現(xiàn)貨市場定價需要考慮的因素。作為電力現(xiàn)貨市場運營機構的調度機構只能全市場統(tǒng)一定價。目前所謂的“雙軌制”，其實在調度機構的出清軟件系統(tǒng)中，設置了地板價，要求管制電價機組按照“價格接受者”方式生產(chǎn)，即“無論市場給不給錢我都要生產(chǎn)”，結算的時候不按照市場價格結算，而是按照管制電價結算，也就是說由于電網(wǎng)運行特性的影響，管制價格電源必須參加現(xiàn)貨市場，否則電網(wǎng)無法正常運行。
其次，管制電價機組分割了市場、扭曲了市場價格。通過電網(wǎng)利用電能量，是不存在“庫存”的，發(fā)輸配售用必須同時完成。特別是國內采用的集中式市場模式需要全電量競價，同質化商品需要被調用的最后一度電確定市場價格（邊際電價定價理論）。一旦出現(xiàn)管制電價機組不參與市場，實際上割裂了整體供需情況，造成供需定價的市場發(fā)現(xiàn)錯誤價格。假設自然供需比為5∶4，“雙軌制”人為切割出管制電源、管制用戶（切出管制電價電源必須對應切出一部分用戶作為管制用戶，否則系統(tǒng)無法平衡），市場供需從5∶4變成了3∶2，從基本平衡的1.25變成了較為寬松的1.5（供應能力是消費能力的1.5倍），那么人為形成的供應寬松（切出管制電價主體的供需比是1∶1）會直接導致市場發(fā)現(xiàn)“人為”的價格，市場的價格發(fā)現(xiàn)功能消失。
再次，管制電價機組在現(xiàn)行管制方式下產(chǎn)生了大量市場無法結算的費用。由于電能的同質化，管制電價機組參加電力市場，其實管制電價的用戶也參加了市場。其參加市場后，由于電源出力與其服務的用戶用電功率不能重合，市場化機組為其提供了大量的平衡服務，相當于管制電價機組購買了大量平衡服務，按照道理應當向市場化機組支付不平衡費用，但是現(xiàn)實是該部分不平衡費用沒有得到支付，而是出現(xiàn)了權責分明電力市場難得一見的“不平衡資金分攤”，其本質是電源間的交叉補貼，設計分攤的行為本質是“捏軟柿子”，市場公平性、公信力大打折扣。從國際經(jīng)驗上看，國外對管制電價機組也好，對管制電價用戶也好，都給予政府授權合約，配套管制電價。管制電價的主體仍然參加電力市場，只是在結算階段，按照市場電價結算后，再由政府對其購買平衡服務成本等因素引發(fā)的盈虧進行差價結算，即“誰管制、誰找錢”的制度。管制電價政策并非沒有義務只有權力，國外對管制電價覆蓋的范圍慎之又慎，核心原因是一旦決策失誤，政府制定產(chǎn)業(yè)政策的部門將面臨籌集巨額資金的尷尬境地。
最后，管制電價政策影響電網(wǎng)公平開放。市場公平開放，實際上是基于電網(wǎng)使用是公平開放的。電網(wǎng)的公平開放分三個層次，一是接入的公平，二是運行信息的公平公開，三是電網(wǎng)使用的公平。根據(jù)經(jīng)濟學原理，電源應當使用隱式拍賣獲得電網(wǎng)使用權，即誰的電便宜誰先用。如果有大量電源以管制電價為理由不參加市場，等同于允許其優(yōu)先使用電網(wǎng)，實際上破壞了市場配置資源的最優(yōu)方式，擠占了別人的使用權。
“蛋雞同時”：蒙西求解思路的啟示
“雞先蛋后”存在風險和弊端，“蛋先雞后”直接阻礙市場進程，似乎形成了“市場不成熟管制電價不能放、管制電價不能放市場不成熟”的死循環(huán)。改革推動者也通過實踐經(jīng)驗認識到了這一點。目前，電力現(xiàn)貨市場建設采用試點推進的方式，就是力圖在局部地區(qū)盡量放開管制電價，以期盡量減少市場建設的障礙，控制管制電價大地理范圍快速放開的風險。不過這種方式影響因素太多，“潛規(guī)則、隱約束”太多，效果非常有限。通常，少數(shù)試點單兵突進面臨的困難有二：一是“白天鵝嬰兒期的丑小鴨狀態(tài)跑不過真的丑鴨子”，會在社會上形成“電力現(xiàn)貨市場行不行”和“電力現(xiàn)貨市場的旗幟能扛多久”的疑問；二是局部地區(qū)試點會讓產(chǎn)業(yè)存在競爭的?。▍^(qū)）身處兩難境地。例如內蒙古、山西、陜西、河南等多?。▍^(qū)）存在產(chǎn)業(yè)競爭，電價是其爭奪新增投資的重要參照物。通常在歷史上治理電力專場交易（定向輸血）過程中會發(fā)現(xiàn)這些地區(qū)，只要有一家試圖打造“電價洼地”必然會出現(xiàn)“獨洼變眾洼”的“比爛效應”，其實地方政府的苦衷能夠理解：總不能要求某個試點承受“待到現(xiàn)貨成功日，產(chǎn)業(yè)全部都轉移”的代價。
本輪電改前期，包括蒙西在內的各個試點，同樣陷入了“雞先蛋先”問題的纏斗中。蒙西地區(qū)經(jīng)濟結構相對簡單，以原材料生產(chǎn)為主，屬于欠發(fā)達的中西部地區(qū)，電價承受能力差，可再生能源比例高，承擔保華北、保京津唐的外送壓力，再加上電價水平低，大量電煤和煤電外輸。囿于這些壓力，首批電力現(xiàn)貨試點建設中，蒙西電力現(xiàn)貨市場設計模式幾易其稿，連續(xù)試結算遲遲不能起步，按照很多市場研究者的說法，就是“蒙西根本不具備建設電力現(xiàn)貨市場的基本條件”。2021年以來，國際國內煤炭市場大幅波動，電煤價格飆升，市場供應緊張，煤電企業(yè)成本高企，導致蒙西全網(wǎng)供電緊張，頻繁進入有序用電狀態(tài)，成為倒逼蒙西新一輪電改起航的重要推手。蒙西電力現(xiàn)貨市場建設索性對“雞先蛋先”問題進行了揚棄，趟出了“蛋雞同時”的新思路。
既往的一貫做法是將管制電價和市場機制并列，管制電價在國內狹義被理解為不參加市場，即“管制電價結算+計劃調度執(zhí)行”。蒙西電力現(xiàn)貨市場建設第一責任單位在內蒙古現(xiàn)貨專班和內蒙古電力公司的支持下，種了一塊不同于以往的“試驗田”。總的來說，蒙西求解的精髓就是市場機制和政府干預改并列為串列，第一階段運行市場，電力現(xiàn)貨市場該什么樣子就是什么樣子，怎么符合經(jīng)濟理論怎么來，全部接在電網(wǎng)上的各類型電源和用電設備均要參加現(xiàn)貨市場，將電力現(xiàn)貨市場設計的技術中立原則貫徹到底，在現(xiàn)金結算前告知所有主體關于應得市場價格和費用的詳細數(shù)據(jù)（交易結果），先將反映真實現(xiàn)貨價格的市場跑完;第二階段，政府干預介入，蒙西電力現(xiàn)貨市場在發(fā)布市場交易結果后和現(xiàn)金結算前留下了一個政府干預環(huán)節(jié)，當然蒙西電力現(xiàn)貨市場的政府干預也并非是有關部門直接給市場費用“扒堆兒”和“打哪指哪”，而是事前寫在了規(guī)則里、擺在了臺面上，提前成文，依據(jù)白紙黑字的規(guī)則行事（用戶側具體規(guī)定為中長期合同在核定電價±20%波動基礎上，用戶最終綜合結算電價最高相對中長期價格上漲不超過10%，極限情況下電力現(xiàn)貨價格可帶動用戶的全部結算電量綜合電價上漲30%），規(guī)則中明確市場建設起步階段，各方盈利可真正獲取的上限，損失真正結算的下限，這里要注明的是只針對用戶、電源群體，不針對單個的用戶和電源。這種做法優(yōu)勢明顯：
一方面，讓全部用戶和電源能夠接受，并且讓干干凈凈的市場先跑起來了?！耙卉壷啤钡碾娏ΜF(xiàn)貨市場，既有利于保證安全，也有利于調度優(yōu)化操控，更有利于發(fā)現(xiàn)準確的價格，市場功能得以良好發(fā)揮。各方主體參加了蒙西電力現(xiàn)貨市場之后，用戶認識到?jīng)]有人為壓制電價的現(xiàn)貨環(huán)節(jié)跑出了真正的用電價格，中長期限價確實是用戶占了“便宜”；風電認識到自身承擔不了平衡責任，地方政府和風電認識到由于購買平衡責任，風電的真實價格遠遠低于國家核定價格；火電企業(yè)在去“污名化”之后，體現(xiàn)了電力系統(tǒng)中的基礎作用，顧大局識大體地將平衡服務獲得的部分收益進行了利益再分配，扶植了可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也兼顧了用戶利益。全體用戶和電源都在學習用市場的尺子看待自己的盈虧，“贏者自豪，拿走部分增量盈利，輸者服輸，交出部分增量虧損”，沒有出現(xiàn)站在各自角度、按照不同標準進行的“雞同鴨講”。目前看完全市場化的蒙西地區(qū)反而沒有產(chǎn)生“雙軌制”市場常見的各種主體極端“不滿意”，確實有利于市場在初期平穩(wěn)起步。
另一方面，蒙西市場的真實價格數(shù)據(jù)使市場各主體對新型電力系統(tǒng)建設成本的認知得以提升。市場機制優(yōu)化的紅利是有限的，市場機制核心的紅利體現(xiàn)在高效優(yōu)化上，因為市場機制建設的核心目的是“在長周期（10~20年）內以社會經(jīng)濟和居民農業(yè)能夠承受的電價上限實現(xiàn)電力安全可靠供應”，落點在供應、手段在規(guī)劃。構建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)是實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標的重要手段。在高比例可再生能源和高比例電力電子設備的“雙高”趨勢下，多元化的海量投資主體、多元化海量交易主體特征逐漸顯化，新型電力系統(tǒng)逐漸呈現(xiàn)“兩高雙多”新特征。新舊交替過程中，各種技術“八仙過?！保澈蟛环Y本炒作。更好地發(fā)揮政府作用一旦被壓制住了以市場配置資源為主，政策被某些主體和技術誤導的可能性上升，付出沉重經(jīng)濟代價的概率上升。若采用蒙西求解方式，在一個完整的市場里檢驗技術存活率、適用率以及退出頻率，可以為新型電力系統(tǒng)投資選擇技術路線、裝備類型，逐步確定退出培養(yǎng)序列的名單，提供對行業(yè)長期發(fā)展有利的規(guī)劃激勵，同時讓大家清晰地看到可再生能源快速發(fā)展需要付出的經(jīng)濟代價。蒙西電力現(xiàn)貨市場中可再生能源獲得的風險防范收益目前來自火電，實際上這是全體用戶應當承擔的費用，當政府部門看到量化數(shù)據(jù)之后，能逐步學會“看菜吃飯”，在社會經(jīng)濟和居民農業(yè)能夠承受的價格上漲范圍內，確定可再生能源的發(fā)展速度。
道理上講，市場化改革必然是對存量利益進行調整，初期有形之手由于歷史慣性必然會存在，在最優(yōu)不現(xiàn)實的情況下，蒙西電力現(xiàn)貨市場承認次優(yōu)，并且要求政府干預由暗轉明，在不改變利益調整方向的前提下，控制調整幅度，并且強制將“手放在桌面上操作”，這是一種有益的嘗試。特別是這種方式相對于直接的管制電價，在市場主體的監(jiān)督下非常容易設計退坡機制。以蒙西地區(qū)風電價格為例，若全部補回其中長期合同價格，則現(xiàn)貨市場建設沒有意義，市場起步初期火電補貼風電是將其補到中長期價格的90%，待可再生能源適應市場后就可以按照70%-50%-0%快速退坡。一方面給新市場建設騰出了時間和空間，逐步實現(xiàn)完全按照市場交易結果結算現(xiàn)金；另一方面倒逼管制電價提高效率，減少政策尋租的風險，督促“溫室里的花朵”迎接天然的光照。
面對社會主要矛盾的深刻變化，面對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要，改革也是解決突出矛盾的必經(jīng)之路。改革是一個過程，不會一蹴而就，也不會一勞永逸，改革是探索未知的過程，對規(guī)律的認識和把握，需要在實踐中不斷摸索，正確的改革路線圖和方法論可以事半功倍。電力市場改革，要堅持市場化方向，要相信基本的經(jīng)濟理論，要把真正的“特色”和偽裝成“特色”的強制干預區(qū)分開來。當然，“蒙西求解”剛剛起步，只是個“咿呀學語”的孩子，身上有還有許許多多短處，并不能作為成功的范式推廣，但是其建設市場的方法論和路線圖，可供后來者借鑒。電改一路艱辛的歷史經(jīng)驗告訴我們，市場建設還會碰到無數(shù)暗礁淺灘，從解決“雞先蛋先”的問題開始，每走一步的分岔口無時無刻不考驗著蒙西電力市場建設者的智慧和勇氣。尤其是當前經(jīng)濟發(fā)展承壓，能不能抵抗住“有形之手”見效迅速的誘惑，還有待觀察。特別是其規(guī)則還沒完全形成制度、信息披露等短板問題還有待蒙西電力市場這個“新學生”去解決。但是縱觀新一輪電力市場建設7年軌跡，浙江首提電力現(xiàn)貨市場設計方案，南方(以廣東起步)首個現(xiàn)貨市場結算試運行，甘肅首個現(xiàn)貨市場季度結算，山西首個現(xiàn)貨市場年度結算及長期運行都將在電力現(xiàn)貨市場建設史留下了濃墨重彩的一筆，我們也相信，蒙西單一制市場也會給行業(yè)留下深刻印象，蒙西對于“蛋雞同時”的求解也會引發(fā)其他市場設計者的頭腦風暴。
知難而進，志在必成。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2022年08期，作者系本刊特約撰稿人
