中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：英國(guó)碳中和政策體系特征分析及對(duì)我國(guó)的啟示
英國(guó)是全球首個(gè)立法承諾2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放的主要經(jīng)濟(jì)體，提出要再造碳中和時(shí)代綠色工業(yè)革命“發(fā)源地”。作為主要發(fā)達(dá)國(guó)家和傳統(tǒng)工業(yè)強(qiáng)國(guó)，英國(guó)也是全球應(yīng)對(duì)氣候變化的倡導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)者，特別是2019年“脫歐”以后迅速邁入凈零推進(jìn)期，在氣候治理上的相關(guān)行動(dòng)更加頻繁，形成愈加完善的碳中和戰(zhàn)略政策體系。本文通過系統(tǒng)梳理分析英國(guó)碳中和行動(dòng)特征和布局邏輯，將其歸納為“1+1+N+X”政策體系，即1項(xiàng)立法文件約束、1份戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)、N項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃推進(jìn)和X份高層次智庫咨詢報(bào)告，最后提出完善我國(guó)雙碳政策體系的建議。
英國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略演變階段
英國(guó)一直以來極為重視溫室氣體排放治理，并在過去二十余年進(jìn)行積極的探索，其應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略演變可分為三個(gè)階段：
01
約束探索期（2000—2009年）
這一階段英國(guó)開始推行能源低碳化轉(zhuǎn)型策略，碳排放量波動(dòng)性降低。期間，試行世界首個(gè)國(guó)家級(jí)碳排放市場(chǎng)交易體系（UK ETS），制定了全球首個(gè)具有約束力的國(guó)家《氣候變化法》，并成立氣候變化委員會(huì)獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)。
02
改革創(chuàng)新期（2010—2018年）
這一階段英國(guó)對(duì)能源和氣候政策框架實(shí)施重大改革，碳排放量快速削減。期間，修訂《能源法》推動(dòng)低碳電力發(fā)展，提出煤炭發(fā)電淘汰日程，并通過體制機(jī)制改革統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)家能源和氣候戰(zhàn)略，重組設(shè)立英國(guó)商業(yè)、能源與產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部。
03
凈零推進(jìn)期（2019年—）
這一階段世紀(jì)疫情、能源危機(jī)等因素導(dǎo)致英國(guó)碳排放量在降至最低點(diǎn)后有所反彈。2019年，英國(guó)重新修訂的《氣候變化法》拉開碳中和治理新階段的序幕，并開始密集部署新的能源與氣候戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃以重新領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理體系。
英國(guó)碳中和政策體系主要特征
圖1 英國(guó)碳中和“1+1+N+X”政策體系
01
重視宏觀戰(zhàn)略部署的系統(tǒng)全面性、決策科學(xué)性、反饋有效性
在政策宏觀部署上，英國(guó)碳中和政策體系從“咨詢建議—戰(zhàn)略決策—戰(zhàn)略執(zhí)行—外部評(píng)估”四階段螺旋式推進(jìn)。其中，咨詢建議層主要為政府資助成立的高層次專業(yè)智庫機(jī)構(gòu)，由相應(yīng)領(lǐng)域科學(xué)家、戰(zhàn)略專家以及政府管理專家等組成，以國(guó)家重大問題為導(dǎo)向，提供具體咨詢建議；戰(zhàn)略決策層作為國(guó)家戰(zhàn)略和政策最高制定者，為應(yīng)對(duì)氣候變化、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等制定頂層綱領(lǐng)；戰(zhàn)略執(zhí)行層由多個(gè)政府職能部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成，負(fù)責(zé)制定分部門分階段的行動(dòng)計(jì)劃和路線圖；外部評(píng)估層為第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，開展碳中和行動(dòng)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，并提出相關(guān)建議。
02
政府、智庫、私營(yíng)多方協(xié)同推動(dòng)成為全社會(huì)行動(dòng)共識(shí)
在政策組織實(shí)施上，英國(guó)構(gòu)建了中央統(tǒng)籌、部門分工、智庫支撐、私營(yíng)協(xié)同的推進(jìn)機(jī)制。
中央政府統(tǒng)籌部署。中央政府審定發(fā)布具有法律約束力的碳中和雄心目標(biāo)，并統(tǒng)籌制定未來30年內(nèi)的碳中和總體戰(zhàn)略規(guī)劃，全面拉開英國(guó)綠色工業(yè)革命序幕。
主管部門分工推進(jìn)。政府職能部門出臺(tái)更加詳細(xì)、更具操作性的中長(zhǎng)期行動(dòng)計(jì)劃、技術(shù)路線圖及投融資計(jì)劃，其舉措相互響應(yīng)、協(xié)同配合，形成自上而下的政策分解落地體系。
智庫機(jī)構(gòu)評(píng)估支撐。英國(guó)高層次智庫機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略中發(fā)揮了重要支撐作用。氣候變化委員會(huì)提交了6份五年期碳預(yù)算和數(shù)份咨詢建議，英國(guó)皇家學(xué)會(huì)發(fā)布了《碳中和重大科學(xué)問題》等重要咨詢報(bào)告，英國(guó)政府還成立凈零創(chuàng)新委員會(huì)，均為碳中和戰(zhàn)略推進(jìn)和政策部署與評(píng)估提供有力的支撐。
私營(yíng)業(yè)界協(xié)同發(fā)力。英國(guó)碳中和政策極為注重私營(yíng)業(yè)界的協(xié)同作用，各項(xiàng)政策均提出了吸引私營(yíng)投資舉措。為此，國(guó)際貿(mào)易部專門新設(shè)投資辦公室，財(cái)政部全資成立國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，撬動(dòng)私營(yíng)業(yè)界投資為綠色工業(yè)革命提供資金。
03
戰(zhàn)略政策的內(nèi)在邏輯和重點(diǎn)布局清晰明確
在政策內(nèi)容邏輯上，英國(guó)從強(qiáng)化約束、面向整體、突出重點(diǎn)、明確路徑、領(lǐng)域協(xié)同、科技引領(lǐng)等方面縱深布局。
強(qiáng)化法律約束?！稓夂蜃兓ā沸薹槲磥?0年內(nèi)英國(guó)經(jīng)濟(jì)全領(lǐng)域的綠色工業(yè)革命賦予了最具約束力的立法保障，以保持目標(biāo)的長(zhǎng)期穩(wěn)健性。
面向經(jīng)濟(jì)整體。《綠色工業(yè)革命十點(diǎn)計(jì)劃》系統(tǒng)制定了經(jīng)濟(jì)全領(lǐng)域的發(fā)展路線圖，描繪了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新、創(chuàng)造就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、金融稅收、國(guó)際合作等政策路徑，并指導(dǎo)各排放部門和具體產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中長(zhǎng)期行動(dòng)計(jì)劃的出臺(tái)。
突出重點(diǎn)任務(wù)。聚焦國(guó)家現(xiàn)階段發(fā)展矛盾和困境，英國(guó)將綠色轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)重振、凈零目標(biāo)三大主題作為政策制定的主要依據(jù)，并提出重點(diǎn)發(fā)揮本土綠色技術(shù)優(yōu)勢(shì)，積極培育新興脫碳產(chǎn)業(yè)。
明確減排路徑。圍繞電力、工業(yè)、交通、建筑和農(nóng)業(yè)等主要排放部門排放現(xiàn)狀、減排困境，制定了具體明確的減排計(jì)劃和技術(shù)路線圖，并與總體規(guī)劃所提出的目標(biāo)、路徑等保持高度一致，體現(xiàn)出較強(qiáng)的政策執(zhí)行力。
領(lǐng)域相互支撐。英國(guó)碳中和戰(zhàn)略保持著全領(lǐng)域系統(tǒng)性的思路，各領(lǐng)域政策相互協(xié)同、相互關(guān)聯(lián)。在部署基礎(chǔ)設(shè)施、研發(fā)創(chuàng)新、減排計(jì)劃等方面，通盤考慮了碳中和相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域融合、主要排放部門協(xié)同，同時(shí)還從產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展和碳排放治理角度制定綜合性政策舉措。
突出科技引領(lǐng)。英國(guó)政府把科技創(chuàng)新作為實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的關(guān)鍵動(dòng)力，密集發(fā)布10億英鎊投資組合、凈零研究與創(chuàng)新框架等一系列研發(fā)計(jì)劃，旨在打造全球綠色工業(yè)革命“技術(shù)中心”。
我國(guó)碳達(dá)峰碳中和政策體系完善建議
我國(guó)“雙碳”行動(dòng)已邁入了實(shí)質(zhì)性落實(shí)階段，出臺(tái)了頂層指導(dǎo)文件，并陸續(xù)發(fā)布重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)實(shí)施方案，各省市雙碳規(guī)劃相繼公布。但與英國(guó)政策體系相比，我國(guó)在立法約束、智庫支撐體系上尚不健全，領(lǐng)域計(jì)劃、創(chuàng)新路線圖、推進(jìn)體系等方面存在不足，部門中長(zhǎng)期行動(dòng)計(jì)劃還需進(jìn)一步細(xì)化。因此，未來應(yīng)健全在頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng)下的“雙碳”推進(jìn)和支撐機(jī)制，持續(xù)完善我國(guó)“1+N”政策體系部署。具體建議如下：
01
健全“雙碳”相關(guān)法律保障和治理監(jiān)督體系
加快“雙碳”立法進(jìn)程，賦予國(guó)家層面的法律約束保障，完善出臺(tái)《應(yīng)對(duì)氣候變化法》《能源法》等相關(guān)法律體系，以保持長(zhǎng)期深度減排目標(biāo)的穩(wěn)定性。健全碳中和治理監(jiān)督管理體系，明確政府、行業(yè)、企業(yè)、社會(huì)組織等責(zé)任義務(wù)，把碳中和愿景轉(zhuǎn)化為全社會(huì)行動(dòng)共識(shí)。
02
健全部委協(xié)同、地方聯(lián)動(dòng)、行業(yè)融合推進(jìn)體系
進(jìn)一步完善“雙碳”政策的推進(jìn)體制機(jī)制，構(gòu)建統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)外、近中遠(yuǎn)期的跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)推進(jìn)體系。一是完善多部委協(xié)同機(jī)制，發(fā)揮其戰(zhàn)略政策制定、推進(jìn)、落實(shí)及定期更新等科學(xué)集中決策作用。二是引導(dǎo)地方完善省級(jí)“雙碳”工作領(lǐng)導(dǎo)小組和推進(jìn)體系，因地制宜出臺(tái)差異化政策，形成全國(guó)上下聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)“一盤棋”。三是推動(dòng)不同行業(yè)碳中和行動(dòng)方案融合發(fā)展，鼓勵(lì)傳統(tǒng)行業(yè)與戰(zhàn)略新興行業(yè)的交叉融合，加快低能耗、低排放、低成本技術(shù)在“兩高”行業(yè)的規(guī)模應(yīng)用。
03
完善細(xì)分領(lǐng)域中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)和政策路徑
一是面向能源和電力、工業(yè)、交通、建筑、農(nóng)林等主要排放部門，持續(xù)更新完善中長(zhǎng)期行動(dòng)計(jì)劃和減排戰(zhàn)略。二是面向化石能源清潔高效利用轉(zhuǎn)型以及光伏、風(fēng)電、氫能、先進(jìn)核能、CCUS及循環(huán)利用等關(guān)鍵綠色產(chǎn)業(yè)壯大，從產(chǎn)業(yè)集群、技術(shù)創(chuàng)新、資金投入、稅收工具等方面，合理制定中長(zhǎng)期發(fā)展政策舉措。三是面向政府、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織及個(gè)人等不同層面，制定有針對(duì)性碳中和行動(dòng)指引，營(yíng)造全社會(huì)普及的“雙碳”行動(dòng)濃厚氛圍。
04
完善“雙碳”技術(shù)研發(fā)路線圖和創(chuàng)新指南
一是加快出臺(tái)《科技支撐碳達(dá)峰碳中和技術(shù)路線圖》，明確提出“雙碳”科技發(fā)展近、中、遠(yuǎn)期目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，作為能源電力、工業(yè)、交通、建筑、農(nóng)林等主要排放部門的研發(fā)創(chuàng)新指南，引導(dǎo)各類科技資源投入。二是每年更新碳中和關(guān)鍵技術(shù)清單及重要度排序研究，加快推進(jìn)低碳、脫碳、零碳、負(fù)碳關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)、示范和應(yīng)用。包括：加大高效節(jié)能、光伏、風(fēng)電、電動(dòng)汽車等主流優(yōu)勢(shì)低碳技術(shù)的支持力度，按重要度分級(jí)突破尚處于發(fā)展早期的前沿新興脫碳技術(shù)和流程再造工藝，提前儲(chǔ)備一批CCUS、固碳增匯等零碳、負(fù)碳關(guān)鍵技術(shù)，推動(dòng)新一代數(shù)字化技術(shù)在電力、工業(yè)、交通、建筑等領(lǐng)域的融合創(chuàng)新。
05
構(gòu)建“雙碳”行動(dòng)監(jiān)測(cè)評(píng)估與決策咨詢支撐體系
發(fā)揮中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)工程院等國(guó)家高端科技智庫在“雙碳”態(tài)勢(shì)研判、進(jìn)程評(píng)估、重大部署建議等方面的決策咨詢作用，構(gòu)建建制化的雙碳戰(zhàn)略研究支撐體系。一是組建高級(jí)別、跨部門、綜合性“雙碳”戰(zhàn)略決策咨詢委員會(huì)，系統(tǒng)跟蹤評(píng)估我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、能源和工業(yè)革命、氣候治理、技術(shù)創(chuàng)新等發(fā)展水平，適時(shí)向國(guó)家最高決策層提出發(fā)展建議；二是建立雙碳戰(zhàn)略行動(dòng)實(shí)施成效的監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制，提前委托第三方機(jī)構(gòu)開展科學(xué)評(píng)估方法體系的研究，成熟后適時(shí)開展雙碳行動(dòng)進(jìn)展的定期評(píng)估，并前瞻提出下一階段戰(zhàn)略部署的政策建議；三是針對(duì)排放部門、產(chǎn)業(yè)企業(yè)、社會(huì)大眾等層面，定期發(fā)布“雙碳”行動(dòng)白皮書報(bào)告與參考指南，引導(dǎo)全社會(huì)深度參與。
（李嵐春 陳偉）
