中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：近年來(lái)，我國(guó)電力市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)展迅速。如果說(shuō)2017年是中國(guó)電力現(xiàn)貨的元年，那么2022年可以稱之為電力現(xiàn)貨的發(fā)展年。目前，第一批試點(diǎn)已有7個(gè)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)連續(xù)試結(jié)算，第二批試點(diǎn)將于近期全部開展模擬試結(jié)算，其他省區(qū)預(yù)計(jì)在本年末、下年初開展試結(jié)算工作。至此，電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)已在27個(gè)省區(qū)范圍內(nèi)展開，覆蓋了我國(guó)絕大部分省份?？傮w上各地方案及配套規(guī)則、細(xì)則已經(jīng)初具規(guī)模，各市場(chǎng)已基本建立了規(guī)則體系。除去很多內(nèi)容還需完善或糾錯(cuò)糾偏，各地規(guī)則出現(xiàn)了共性不足，“燈下黑”現(xiàn)象非常明顯——即普遍缺乏“管理規(guī)則的規(guī)則”，也就是電力市場(chǎng)規(guī)則體系確立不可或缺的規(guī)則管理內(nèi)容。國(guó)際上，電力市場(chǎng)化國(guó)家都很重視規(guī)則管理，規(guī)則管理也發(fā)揮了良好的作用，例如，在科學(xué)合理的規(guī)則管理指導(dǎo)下，澳大利亞電力市場(chǎng)規(guī)則已發(fā)布至第182版，加拿大安大略省已發(fā)布至第47版，其市場(chǎng)規(guī)則完善迭代周期短，設(shè)計(jì)疏失糾偏迅速，規(guī)則內(nèi)容充分體現(xiàn)了市場(chǎng)主體意愿。他山之石可以攻玉，以上國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)都可為國(guó)內(nèi)學(xué)習(xí)借鑒。
01
電力市場(chǎng)規(guī)則管理的重要意義
法律上，制定規(guī)則的目的是削弱或防止法律上適用的“自由裁量權(quán)”。所以，規(guī)則約束了群體中成員的行為，使得各成員行為具有趨同性，因此規(guī)則有利于協(xié)同及合作順利開展，從而達(dá)到既定目標(biāo)。具體到電力行業(yè)，由于電力商品的同質(zhì)性，電力市場(chǎng)交易各方的權(quán)利義務(wù)由人為設(shè)定，該市場(chǎng)通過(guò)規(guī)制形成（而非其他商品可以自發(fā)形成市場(chǎng)），電力市場(chǎng)規(guī)則的重要性相對(duì)其他市場(chǎng)顯得尤為重要。一般來(lái)說(shuō)，“電力市場(chǎng)規(guī)則”指在電力市場(chǎng)中統(tǒng)一制定并通過(guò)的、由市場(chǎng)所有成員一起遵守的規(guī)章制度，用以保證電力市場(chǎng)有序運(yùn)行。“電力市場(chǎng)規(guī)則管理”指通過(guò)規(guī)制、組織、協(xié)調(diào)、控制、反饋等手段，規(guī)范電力市場(chǎng)中規(guī)則制定所涉及的管理機(jī)構(gòu)、修編流程、審批發(fā)布等，滿足市場(chǎng)主體建立規(guī)則、完善規(guī)則的訴求，最終達(dá)到推動(dòng)電力市場(chǎng)公平、公開、公正建設(shè)及運(yùn)行的目的。
設(shè)計(jì)合理的規(guī)則管理制度對(duì)電力市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行、發(fā)揮資源優(yōu)化配置作用具有重大意義。如果沒有對(duì)市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行有效管理，未明確各方權(quán)責(zé)及工作流程，便存在著市場(chǎng)規(guī)則不完善、市場(chǎng)秩序混亂的風(fēng)險(xiǎn)。一般來(lái)說(shuō)，職責(zé)清晰、流程科學(xué)、快速處理機(jī)制合理是良好規(guī)則管理的三大突出特征。
明確的管理機(jī)構(gòu)、清晰的職責(zé)分工能大幅提高工作效率，減少推諉扯皮。如果規(guī)則的職責(zé)分工不明晰、不完善，則會(huì)影響市場(chǎng)正常運(yùn)行。例如，國(guó)內(nèi)東南部某省某段時(shí)間內(nèi)未正式印發(fā)電力交易規(guī)則，僅依靠相關(guān)方案來(lái)指導(dǎo)市場(chǎng)主體的交易工作，易引發(fā)購(gòu)售雙方產(chǎn)生交易糾紛，也影響了電力市場(chǎng)的建設(shè)進(jìn)度。
科學(xué)的流程能保證規(guī)則質(zhì)量凝聚共識(shí)，維護(hù)市場(chǎng)權(quán)威，減少執(zhí)行偏差和爭(zhēng)議。反之，則易引起市場(chǎng)紛爭(zhēng)。例如，西北某省的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)在交易結(jié)束后修改規(guī)則并發(fā)布，且規(guī)則修改過(guò)程中未征求市場(chǎng)主體意見，規(guī)則制定缺乏嚴(yán)肅性和合規(guī)性，影響了部分市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)利益，傷害了市場(chǎng)機(jī)制的權(quán)威性，引發(fā)了市場(chǎng)主體的強(qiáng)烈不滿。
有效、快速處理機(jī)制能增強(qiáng)市場(chǎng)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的能力，杜絕問題發(fā)生后的“次生災(zāi)害”。電力市場(chǎng)規(guī)則的快速處理機(jī)制，能夠解決失控風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在市場(chǎng)建設(shè)初期，可避免市場(chǎng)停擺等更極端工具過(guò)高頻率的使用。例如，華北某省在短短幾天內(nèi)產(chǎn)生較大額不平衡資金后，并未采取快速處理機(jī)制完善市場(chǎng)規(guī)則，而是采用了“中止市場(chǎng)運(yùn)行”的方法應(yīng)對(duì)。雖然避免了風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，但是市場(chǎng)停擺卻是對(duì)市場(chǎng)建設(shè)更為不利的結(jié)果，對(duì)解決問題并無(wú)益處。
從管理學(xué)上講，電力市場(chǎng)中合規(guī)的管理、明晰的分工、快速反應(yīng)是準(zhǔn)確執(zhí)行電力市場(chǎng)規(guī)則、穩(wěn)定市場(chǎng)運(yùn)行的內(nèi)在要求，也是規(guī)范管理機(jī)構(gòu)及市場(chǎng)成員行為的有效手段，能防止市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)失誤帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮整體效能，最終提高市場(chǎng)運(yùn)行效率。特別是，電力市場(chǎng)屬于人為規(guī)制的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，不存在完美的市場(chǎng)設(shè)計(jì)或規(guī)則（漏洞一定存在），完善合理的規(guī)則管理對(duì)于市場(chǎng)堵漏就是最好的管理工具。
02
國(guó)際上成熟的規(guī)則管理經(jīng)驗(yàn)
國(guó)際上，成熟市場(chǎng)擁有良好的規(guī)則管理機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)。澳大利亞依據(jù)“維護(hù)消費(fèi)者利益，兼顧能源價(jià)格和質(zhì)量，保障安全可靠供應(yīng)”的原則修編《國(guó)家電力規(guī)則》。自2005年實(shí)施以來(lái)，《國(guó)家電力規(guī)則》已發(fā)布182版，平均適用時(shí)間約34天，規(guī)則最長(zhǎng)更新周期為194天（第一次修訂），最短僅為1天（見下圖）。近年來(lái)，隨著市場(chǎng)的不斷完善，規(guī)則發(fā)布周期越來(lái)越短。加拿大安大略省遵循“效率、公平、公開、全面、可靠性和可執(zhí)行性”原則對(duì)《電力市場(chǎng)規(guī)則》進(jìn)行編制和修改，于1999年發(fā)布首版，現(xiàn)行規(guī)則采用的是2022年6月1日發(fā)布的第47.1版。規(guī)則中，“xx.1”表示此版本為批準(zhǔn)的有效版本，“xx.0”表示此版本中含有建議修改的條文，最終條文由待獨(dú)立電力系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商（Independent Electricity System Operator，IESO）董事會(huì)批準(zhǔn)生效。根據(jù)IESO網(wǎng)站發(fā)布的信息，《電力市場(chǎng)規(guī)則》半年修訂一次，基本固定于每年6月、12月的月初向市場(chǎng)主體公布并執(zhí)行。
國(guó)內(nèi)可能很難理解澳大利亞和加拿大安大略省電力市場(chǎng)規(guī)則的高頻率、短周期更迭，但恰恰是在此頻繁更改之下，其市場(chǎng)逐漸趨于成熟與完善。澳大利亞、加拿大電力市場(chǎng)的成功很大程度上來(lái)源于健全的合理的規(guī)則管理機(jī)制，澳加兩國(guó)分別通過(guò)《國(guó)家電力法》《電力法》明確電力市場(chǎng)規(guī)則的管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)，為規(guī)則建立及落實(shí)提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)，同時(shí)制定了市場(chǎng)規(guī)則修編流程，規(guī)定了規(guī)則快速修訂機(jī)制，促進(jìn)電力市場(chǎng)規(guī)則不斷完善，推動(dòng)電力市場(chǎng)良好運(yùn)轉(zhuǎn)（見表所示）。
第一，法律法規(guī)明確了規(guī)則管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)管理委員會(huì)、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)各司其職。
澳大利亞1996年頒布的《國(guó)家電力法》賦予澳大利亞能源監(jiān)管局（Australian Energy Regulator，AER）監(jiān)管電力市場(chǎng)的職權(quán)，監(jiān)管對(duì)象包括市場(chǎng)主體、電網(wǎng)公司和發(fā)電側(cè)市場(chǎng)交易機(jī)構(gòu)，執(zhí)法權(quán)限為所有與電力行業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)。該法律還授權(quán)澳大利亞能源市場(chǎng)委員會(huì)1（Australian Energy Market Commission，AEMC）制定及完善關(guān)于電力市場(chǎng)、市場(chǎng)主體、用電服務(wù)的《國(guó)家電力規(guī)則》，促進(jìn)電力市場(chǎng)發(fā)展，AEMC委員由澳大利亞州、地區(qū)和聯(lián)邦政府任命。澳大利亞能源市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)商（Australian
Energy Market Operator，AEMO）
是電力市場(chǎng)成員，負(fù)責(zé)按照《國(guó)家電力規(guī)則》履行電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)職責(zé)。
加拿大根據(jù)1998年頒發(fā)的《電力法》在安大略省建立高效的、有競(jìng)爭(zhēng)的、可靠的買賣電力和輔助服務(wù)的批發(fā)市場(chǎng)。安大略省能源委員會(huì)（Ontario Energy Board，OEB）是IESO電力市場(chǎng)規(guī)則的最終審核機(jī)構(gòu)，OEB下屬的市場(chǎng)監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)指出市場(chǎng)規(guī)則的漏洞、不足并提出改進(jìn)建議，也擁有獨(dú)立調(diào)查和簽發(fā)報(bào)告、監(jiān)控IESO在市場(chǎng)中操控行為的權(quán)力。市場(chǎng)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)跟蹤IESO在市場(chǎng)規(guī)則修改方面的進(jìn)展，有權(quán)對(duì)規(guī)則提議進(jìn)行表決。IESO負(fù)責(zé)電力批發(fā)市場(chǎng)規(guī)則的設(shè)計(jì)，也是電力市場(chǎng)的運(yùn)行、調(diào)度機(jī)構(gòu)。
第二，電力市場(chǎng)規(guī)則明晰了規(guī)則制定修訂流程，從發(fā)起修改到研究修訂再到最后出臺(tái)，都有明確規(guī)定。
澳大利亞的規(guī)則制定流程從規(guī)則提議發(fā)起，提議者可以是政府主管部門、市場(chǎng)主體，或咨詢公司、研究機(jī)構(gòu)及專業(yè)團(tuán)體，甚至是個(gè)人。收到提議后，AEMC發(fā)布通告進(jìn)入公議階段，向市場(chǎng)及社會(huì)征求意見，必要時(shí)舉行聽證會(huì)討論規(guī)則條款制定、修訂過(guò)程中存在的問題。從初審?fù)ㄟ^(guò)到最終決定，整個(gè)過(guò)程通常需要六個(gè)月。遇到復(fù)雜或涉及范圍大的議題，AEMC會(huì)酌情延長(zhǎng)流程所需時(shí)間。
在加拿大安大略省電力市場(chǎng)中，一般情況下，規(guī)則修訂程序同樣從提交修訂提案開始。此環(huán)節(jié)可以由技術(shù)小組、IESO發(fā)起，也可以由IESO外部的任何人提交，包括OEB或其他公共機(jī)構(gòu)。修訂過(guò)程在適當(dāng)?shù)膱?chǎng)合進(jìn)行公開，以便公眾就修正案提出意見。之后，市場(chǎng)管理委員會(huì)收到IESO提交的初步修改意見，決定是否修改規(guī)則，將進(jìn)入修改流程的規(guī)則申報(bào)至OEB，最終由OEB作出修改意見，印發(fā)規(guī)則。
第三，規(guī)則制定機(jī)構(gòu)確定了緊急修訂流程，緊急修訂是澳加兩國(guó)規(guī)則管理的重中之重。
澳大利亞市場(chǎng)中，AEMC針對(duì)特定的緊急情形或異議較小的規(guī)則修改建議，將初審期限定為六周。經(jīng)公議階段后由AEMC直接做出最終決定，可以將整個(gè)過(guò)程縮短為四個(gè)月。
在加拿大安省，緊急修訂流程由IESO委員會(huì)或IESO下設(shè)的緊急規(guī)則修訂委員會(huì)與相關(guān)方協(xié)商后發(fā)起。期間，IESO委員會(huì)審議報(bào)告并進(jìn)行表決，內(nèi)容一旦通過(guò)便即刻生效。不論緊急修訂提案是否通過(guò)，IESO都應(yīng)立即發(fā)出通知（包括生效日期），并告知所有市場(chǎng)參與者。
03
對(duì)我國(guó)規(guī)則管理的啟示
我國(guó)電力市場(chǎng)建設(shè)方興未艾，規(guī)則管理制度的建立完善顯得尤為重要。與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)相比，我國(guó)的規(guī)則管理工作仍處于起步階段。已推行現(xiàn)貨市場(chǎng)的山西省在三年半內(nèi)發(fā)布了12版電力市場(chǎng)規(guī)則，為規(guī)則更迭最快的省份，但是與國(guó)外完備的市場(chǎng)相比，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)在規(guī)則管理方面仍存有差距，特別是缺乏規(guī)范的緊急修改機(jī)制，存在市場(chǎng)中止、暫停等工具過(guò)度使用的隱患。我國(guó)應(yīng)盡快建立科學(xué)合理的規(guī)則管理機(jī)制。
一是建議明確規(guī)則管理權(quán)責(zé)。規(guī)則管理機(jī)構(gòu)是電力市場(chǎng)規(guī)則的管理主體，對(duì)規(guī)則的制定、修訂等工作實(shí)行全流程負(fù)責(zé)。按照職責(zé)劃分，規(guī)則管理的牽頭管理機(jī)構(gòu)可為各省區(qū)發(fā)改委、工信廳、能源局或電力市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，國(guó)家應(yīng)明確各地規(guī)則管理機(jī)構(gòu)，授予其在發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)的最終規(guī)則裁定權(quán)（印發(fā)）。牽頭管理機(jī)構(gòu)需負(fù)責(zé)電力市場(chǎng)規(guī)則及配套細(xì)則的編寫組織、審批、發(fā)布、修改、廢止等工作，過(guò)程中可以根據(jù)市場(chǎng)成員的反饋意見和專家論證，審批、確定其中的關(guān)鍵條款和主要參數(shù)，并對(duì)編制內(nèi)容進(jìn)行最終審定。
可完善中發(fā)9號(hào)文配套文件《關(guān)于電力交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運(yùn)行的實(shí)施意見》建立的市場(chǎng)管理委員會(huì)制度，由其負(fù)責(zé)向牽頭管理機(jī)構(gòu)提交電力市場(chǎng)交易規(guī)則提案。完善后的電力市場(chǎng)管理委員會(huì)，委員中發(fā)電企業(yè)、電力用戶、售電公司各自占比分別不少于40%、20%、20%，運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和第三方專家占比分別不超過(guò)10%，每位委員擁有一票投票權(quán)，其他人無(wú)投票權(quán)。委員可任期兩年并連任2~3次，市場(chǎng)成員和運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的委員不得擔(dān)任市場(chǎng)管理委員會(huì)的主任委員或副主任委員。市場(chǎng)管理委員會(huì)下設(shè)電力市場(chǎng)化改革工作專班（或全職規(guī)則制修訂小組，下同），具體負(fù)責(zé)規(guī)則提案的編制及修訂工作。
二是建議明晰規(guī)則編制、審批流程。在規(guī)則編制過(guò)程中，牽頭管理機(jī)構(gòu)以國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局及國(guó)家有關(guān)部門出臺(tái)的電力市場(chǎng)建設(shè)方案、指導(dǎo)意見、配套細(xì)則等文件為強(qiáng)制執(zhí)行依據(jù)，在市場(chǎng)管理委員會(huì)的組織和電力市場(chǎng)化改革工作專班的具體負(fù)責(zé)下，完成規(guī)則的討論及編制。期間，牽頭管理機(jī)構(gòu)可以組織第三方專家及市場(chǎng)相關(guān)方對(duì)重點(diǎn)問題進(jìn)行公開深入討論，必要時(shí)進(jìn)行規(guī)則調(diào)整或補(bǔ)充，再由牽頭管理機(jī)構(gòu)審議，該環(huán)節(jié)可以重復(fù)多次。牽頭管理機(jī)構(gòu)有權(quán)批準(zhǔn)、不批準(zhǔn)或有條件批準(zhǔn)市場(chǎng)規(guī)則。
按照信息披露有關(guān)要求，市場(chǎng)管理委員會(huì)需對(duì)規(guī)則編制、審批過(guò)程及發(fā)布后相應(yīng)的討論、書面陳述、會(huì)議紀(jì)要、意見等進(jìn)行披露，第三方專家意見應(yīng)以實(shí)名方式向市場(chǎng)主體公開。
三是建議確定規(guī)則的一般及緊急修改程序。在市場(chǎng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)情況下，至少每季度按照一般修改程序?qū)σ?guī)則進(jìn)行一次修訂。市場(chǎng)主體及市場(chǎng)管理委員會(huì)成員均有權(quán)對(duì)現(xiàn)行規(guī)則提出修改意見。市場(chǎng)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)建議進(jìn)行初步分析，決定是否進(jìn)入提案研究階段，進(jìn)入提案的規(guī)則具體由電力市場(chǎng)化改革工作專班完成修訂。市場(chǎng)管理委員會(huì)在完成修訂提案的表決后，將通過(guò)的提案報(bào)送牽頭管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行批復(fù)。如果市場(chǎng)主體不接受批復(fù)后的市場(chǎng)規(guī)則，可以向牽頭管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核。
在市場(chǎng)建設(shè)起步階段，如遇到重大規(guī)則漏洞、國(guó)家政策重大變動(dòng)等情況，市場(chǎng)成員均有權(quán)向牽頭管理機(jī)構(gòu)提出啟用規(guī)則緊急修改程序的建議。經(jīng)牽頭管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)（1個(gè)工作日內(nèi)），由市場(chǎng)管理委員會(huì)宣布中止有關(guān)規(guī)則條款，同時(shí)向市場(chǎng)成員解釋中止理由。具體由電力市場(chǎng)化改革工作專班負(fù)責(zé)編制規(guī)則修改提案，市場(chǎng)管理委員會(huì)完成提案表決并提交牽頭管理機(jī)構(gòu)。最后，牽頭管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)提案進(jìn)行審批，向成員發(fā)布審批通過(guò)的提案并開始執(zhí)行。從緊急程序啟動(dòng)到修訂后規(guī)則的下發(fā)，應(yīng)在10天內(nèi)完成。同樣，市場(chǎng)管理委員會(huì)需按照要求完成規(guī)則修改過(guò)程涉及的背景、論證材料、各成員意見及建議等信息的披露。
摸著石頭過(guò)河的先頭“部隊(duì)”在發(fā)展中需要“制度化、規(guī)?；?，電力市場(chǎng)規(guī)則管理也不例外。相信以我們建設(shè)電力市場(chǎng)的勇氣和設(shè)計(jì)電力市場(chǎng)的智慧，能夠建立一套具有中國(guó)特色的市場(chǎng)規(guī)則管理制度，推動(dòng)電力市場(chǎng)長(zhǎng)周期平穩(wěn)運(yùn)行，最終實(shí)現(xiàn)電力市場(chǎng)優(yōu)化資源配置的作用。
本文刊載于《中國(guó)電力企業(yè)管理》2022年06期，作者單位：國(guó)家能源集團(tuán)
