中國儲能網(wǎng)訊：近年來，我國電力市場建設(shè)進展迅速。如果說2017年是中國電力現(xiàn)貨的元年，那么2022年可以稱之為電力現(xiàn)貨的發(fā)展年。目前，第一批試點已有7個市場實現(xiàn)連續(xù)試結(jié)算，第二批試點將于近期全部開展模擬試結(jié)算，其他省區(qū)預(yù)計在本年末、下年初開展試結(jié)算工作。至此，電力現(xiàn)貨市場建設(shè)已在27個省區(qū)范圍內(nèi)展開，覆蓋了我國絕大部分省份?？傮w上各地方案及配套規(guī)則、細則已經(jīng)初具規(guī)模，各市場已基本建立了規(guī)則體系。除去很多內(nèi)容還需完善或糾錯糾偏，各地規(guī)則出現(xiàn)了共性不足，“燈下黑”現(xiàn)象非常明顯——即普遍缺乏“管理規(guī)則的規(guī)則”，也就是電力市場規(guī)則體系確立不可或缺的規(guī)則管理內(nèi)容。國際上，電力市場化國家都很重視規(guī)則管理，規(guī)則管理也發(fā)揮了良好的作用，例如，在科學(xué)合理的規(guī)則管理指導(dǎo)下，澳大利亞電力市場規(guī)則已發(fā)布至第182版，加拿大安大略省已發(fā)布至第47版，其市場規(guī)則完善迭代周期短，設(shè)計疏失糾偏迅速，規(guī)則內(nèi)容充分體現(xiàn)了市場主體意愿。他山之石可以攻玉，以上國家的經(jīng)驗都可為國內(nèi)學(xué)習(xí)借鑒。
01
電力市場規(guī)則管理的重要意義
法律上，制定規(guī)則的目的是削弱或防止法律上適用的“自由裁量權(quán)”。所以，規(guī)則約束了群體中成員的行為，使得各成員行為具有趨同性，因此規(guī)則有利于協(xié)同及合作順利開展，從而達到既定目標。具體到電力行業(yè)，由于電力商品的同質(zhì)性，電力市場交易各方的權(quán)利義務(wù)由人為設(shè)定，該市場通過規(guī)制形成（而非其他商品可以自發(fā)形成市場），電力市場規(guī)則的重要性相對其他市場顯得尤為重要。一般來說，“電力市場規(guī)則”指在電力市場中統(tǒng)一制定并通過的、由市場所有成員一起遵守的規(guī)章制度，用以保證電力市場有序運行。“電力市場規(guī)則管理”指通過規(guī)制、組織、協(xié)調(diào)、控制、反饋等手段，規(guī)范電力市場中規(guī)則制定所涉及的管理機構(gòu)、修編流程、審批發(fā)布等，滿足市場主體建立規(guī)則、完善規(guī)則的訴求，最終達到推動電力市場公平、公開、公正建設(shè)及運行的目的。
設(shè)計合理的規(guī)則管理制度對電力市場穩(wěn)定運行、發(fā)揮資源優(yōu)化配置作用具有重大意義。如果沒有對市場規(guī)則進行有效管理，未明確各方權(quán)責及工作流程，便存在著市場規(guī)則不完善、市場秩序混亂的風(fēng)險。一般來說，職責清晰、流程科學(xué)、快速處理機制合理是良好規(guī)則管理的三大突出特征。
明確的管理機構(gòu)、清晰的職責分工能大幅提高工作效率，減少推諉扯皮。如果規(guī)則的職責分工不明晰、不完善，則會影響市場正常運行。例如，國內(nèi)東南部某省某段時間內(nèi)未正式印發(fā)電力交易規(guī)則，僅依靠相關(guān)方案來指導(dǎo)市場主體的交易工作，易引發(fā)購售雙方產(chǎn)生交易糾紛，也影響了電力市場的建設(shè)進度。
科學(xué)的流程能保證規(guī)則質(zhì)量凝聚共識，維護市場權(quán)威，減少執(zhí)行偏差和爭議。反之，則易引起市場紛爭。例如，西北某省的市場運營機構(gòu)在交易結(jié)束后修改規(guī)則并發(fā)布，且規(guī)則修改過程中未征求市場主體意見，規(guī)則制定缺乏嚴肅性和合規(guī)性，影響了部分市場主體經(jīng)濟利益，傷害了市場機制的權(quán)威性，引發(fā)了市場主體的強烈不滿。
有效、快速處理機制能增強市場規(guī)避風(fēng)險的能力，杜絕問題發(fā)生后的“次生災(zāi)害”。電力市場規(guī)則的快速處理機制，能夠解決失控風(fēng)險，尤其是在市場建設(shè)初期，可避免市場停擺等更極端工具過高頻率的使用。例如，華北某省在短短幾天內(nèi)產(chǎn)生較大額不平衡資金后，并未采取快速處理機制完善市場規(guī)則，而是采用了“中止市場運行”的方法應(yīng)對。雖然避免了風(fēng)險擴大，但是市場停擺卻是對市場建設(shè)更為不利的結(jié)果，對解決問題并無益處。
從管理學(xué)上講，電力市場中合規(guī)的管理、明晰的分工、快速反應(yīng)是準確執(zhí)行電力市場規(guī)則、穩(wěn)定市場運行的內(nèi)在要求，也是規(guī)范管理機構(gòu)及市場成員行為的有效手段，能防止市場機制設(shè)計失誤帶來的風(fēng)險，發(fā)揮整體效能，最終提高市場運行效率。特別是，電力市場屬于人為規(guī)制的經(jīng)濟關(guān)系，不存在完美的市場設(shè)計或規(guī)則（漏洞一定存在），完善合理的規(guī)則管理對于市場堵漏就是最好的管理工具。
02
國際上成熟的規(guī)則管理經(jīng)驗
國際上，成熟市場擁有良好的規(guī)則管理機制和經(jīng)驗。澳大利亞依據(jù)“維護消費者利益，兼顧能源價格和質(zhì)量，保障安全可靠供應(yīng)”的原則修編《國家電力規(guī)則》。自2005年實施以來，《國家電力規(guī)則》已發(fā)布182版，平均適用時間約34天，規(guī)則最長更新周期為194天（第一次修訂），最短僅為1天（見下圖）。近年來，隨著市場的不斷完善，規(guī)則發(fā)布周期越來越短。加拿大安大略省遵循“效率、公平、公開、全面、可靠性和可執(zhí)行性”原則對《電力市場規(guī)則》進行編制和修改，于1999年發(fā)布首版，現(xiàn)行規(guī)則采用的是2022年6月1日發(fā)布的第47.1版。規(guī)則中，“xx.1”表示此版本為批準的有效版本，“xx.0”表示此版本中含有建議修改的條文，最終條文由待獨立電力系統(tǒng)運營商（Independent Electricity System Operator，IESO）董事會批準生效。根據(jù)IESO網(wǎng)站發(fā)布的信息，《電力市場規(guī)則》半年修訂一次，基本固定于每年6月、12月的月初向市場主體公布并執(zhí)行。
國內(nèi)可能很難理解澳大利亞和加拿大安大略省電力市場規(guī)則的高頻率、短周期更迭，但恰恰是在此頻繁更改之下，其市場逐漸趨于成熟與完善。澳大利亞、加拿大電力市場的成功很大程度上來源于健全的合理的規(guī)則管理機制，澳加兩國分別通過《國家電力法》《電力法》明確電力市場規(guī)則的管理機構(gòu)及職責，為規(guī)則建立及落實提供了強有力的法律依據(jù)，同時制定了市場規(guī)則修編流程，規(guī)定了規(guī)則快速修訂機制，促進電力市場規(guī)則不斷完善，推動電力市場良好運轉(zhuǎn)（見表所示）。
第一，法律法規(guī)明確了規(guī)則管理機構(gòu)及職責，監(jiān)管機構(gòu)、市場管理委員會、運營機構(gòu)各司其職。
澳大利亞1996年頒布的《國家電力法》賦予澳大利亞能源監(jiān)管局（Australian Energy Regulator，AER）監(jiān)管電力市場的職權(quán)，監(jiān)管對象包括市場主體、電網(wǎng)公司和發(fā)電側(cè)市場交易機構(gòu)，執(zhí)法權(quán)限為所有與電力行業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)。該法律還授權(quán)澳大利亞能源市場委員會1（Australian Energy Market Commission，AEMC）制定及完善關(guān)于電力市場、市場主體、用電服務(wù)的《國家電力規(guī)則》，促進電力市場發(fā)展，AEMC委員由澳大利亞州、地區(qū)和聯(lián)邦政府任命。澳大利亞能源市場運營商（Australian
Energy Market Operator，AEMO）
是電力市場成員，負責按照《國家電力規(guī)則》履行電力市場運營職責。
加拿大根據(jù)1998年頒發(fā)的《電力法》在安大略省建立高效的、有競爭的、可靠的買賣電力和輔助服務(wù)的批發(fā)市場。安大略省能源委員會（Ontario Energy Board，OEB）是IESO電力市場規(guī)則的最終審核機構(gòu)，OEB下屬的市場監(jiān)察委員會有權(quán)指出市場規(guī)則的漏洞、不足并提出改進建議，也擁有獨立調(diào)查和簽發(fā)報告、監(jiān)控IESO在市場中操控行為的權(quán)力。市場管理委員會負責跟蹤IESO在市場規(guī)則修改方面的進展，有權(quán)對規(guī)則提議進行表決。IESO負責電力批發(fā)市場規(guī)則的設(shè)計，也是電力市場的運行、調(diào)度機構(gòu)。
第二，電力市場規(guī)則明晰了規(guī)則制定修訂流程，從發(fā)起修改到研究修訂再到最后出臺，都有明確規(guī)定。
澳大利亞的規(guī)則制定流程從規(guī)則提議發(fā)起，提議者可以是政府主管部門、市場主體，或咨詢公司、研究機構(gòu)及專業(yè)團體，甚至是個人。收到提議后，AEMC發(fā)布通告進入公議階段，向市場及社會征求意見，必要時舉行聽證會討論規(guī)則條款制定、修訂過程中存在的問題。從初審?fù)ㄟ^到最終決定，整個過程通常需要六個月。遇到復(fù)雜或涉及范圍大的議題，AEMC會酌情延長流程所需時間。
在加拿大安大略省電力市場中，一般情況下，規(guī)則修訂程序同樣從提交修訂提案開始。此環(huán)節(jié)可以由技術(shù)小組、IESO發(fā)起，也可以由IESO外部的任何人提交，包括OEB或其他公共機構(gòu)。修訂過程在適當?shù)膱龊线M行公開，以便公眾就修正案提出意見。之后，市場管理委員會收到IESO提交的初步修改意見，決定是否修改規(guī)則，將進入修改流程的規(guī)則申報至OEB，最終由OEB作出修改意見，印發(fā)規(guī)則。
第三，規(guī)則制定機構(gòu)確定了緊急修訂流程，緊急修訂是澳加兩國規(guī)則管理的重中之重。
澳大利亞市場中，AEMC針對特定的緊急情形或異議較小的規(guī)則修改建議，將初審期限定為六周。經(jīng)公議階段后由AEMC直接做出最終決定，可以將整個過程縮短為四個月。
在加拿大安省，緊急修訂流程由IESO委員會或IESO下設(shè)的緊急規(guī)則修訂委員會與相關(guān)方協(xié)商后發(fā)起。期間，IESO委員會審議報告并進行表決，內(nèi)容一旦通過便即刻生效。不論緊急修訂提案是否通過，IESO都應(yīng)立即發(fā)出通知（包括生效日期），并告知所有市場參與者。
03
對我國規(guī)則管理的啟示
我國電力市場建設(shè)方興未艾，規(guī)則管理制度的建立完善顯得尤為重要。與國際經(jīng)驗相比，我國的規(guī)則管理工作仍處于起步階段。已推行現(xiàn)貨市場的山西省在三年半內(nèi)發(fā)布了12版電力市場規(guī)則，為規(guī)則更迭最快的省份，但是與國外完備的市場相比，國內(nèi)市場在規(guī)則管理方面仍存有差距，特別是缺乏規(guī)范的緊急修改機制，存在市場中止、暫停等工具過度使用的隱患。我國應(yīng)盡快建立科學(xué)合理的規(guī)則管理機制。
一是建議明確規(guī)則管理權(quán)責。規(guī)則管理機構(gòu)是電力市場規(guī)則的管理主體，對規(guī)則的制定、修訂等工作實行全流程負責。按照職責劃分，規(guī)則管理的牽頭管理機構(gòu)可為各省區(qū)發(fā)改委、工信廳、能源局或電力市場監(jiān)管機構(gòu)，國家應(yīng)明確各地規(guī)則管理機構(gòu)，授予其在發(fā)生爭議時的最終規(guī)則裁定權(quán)（印發(fā)）。牽頭管理機構(gòu)需負責電力市場規(guī)則及配套細則的編寫組織、審批、發(fā)布、修改、廢止等工作，過程中可以根據(jù)市場成員的反饋意見和專家論證，審批、確定其中的關(guān)鍵條款和主要參數(shù)，并對編制內(nèi)容進行最終審定。
可完善中發(fā)9號文配套文件《關(guān)于電力交易機構(gòu)組建和規(guī)范運行的實施意見》建立的市場管理委員會制度，由其負責向牽頭管理機構(gòu)提交電力市場交易規(guī)則提案。完善后的電力市場管理委員會，委員中發(fā)電企業(yè)、電力用戶、售電公司各自占比分別不少于40%、20%、20%，運營機構(gòu)和第三方專家占比分別不超過10%，每位委員擁有一票投票權(quán)，其他人無投票權(quán)。委員可任期兩年并連任2~3次，市場成員和運營機構(gòu)的委員不得擔任市場管理委員會的主任委員或副主任委員。市場管理委員會下設(shè)電力市場化改革工作專班（或全職規(guī)則制修訂小組，下同），具體負責規(guī)則提案的編制及修訂工作。
二是建議明晰規(guī)則編制、審批流程。在規(guī)則編制過程中，牽頭管理機構(gòu)以國家發(fā)改委、國家能源局及國家有關(guān)部門出臺的電力市場建設(shè)方案、指導(dǎo)意見、配套細則等文件為強制執(zhí)行依據(jù)，在市場管理委員會的組織和電力市場化改革工作專班的具體負責下，完成規(guī)則的討論及編制。期間，牽頭管理機構(gòu)可以組織第三方專家及市場相關(guān)方對重點問題進行公開深入討論，必要時進行規(guī)則調(diào)整或補充，再由牽頭管理機構(gòu)審議，該環(huán)節(jié)可以重復(fù)多次。牽頭管理機構(gòu)有權(quán)批準、不批準或有條件批準市場規(guī)則。
按照信息披露有關(guān)要求，市場管理委員會需對規(guī)則編制、審批過程及發(fā)布后相應(yīng)的討論、書面陳述、會議紀要、意見等進行披露，第三方專家意見應(yīng)以實名方式向市場主體公開。
三是建議確定規(guī)則的一般及緊急修改程序。在市場正常運轉(zhuǎn)情況下，至少每季度按照一般修改程序?qū)σ?guī)則進行一次修訂。市場主體及市場管理委員會成員均有權(quán)對現(xiàn)行規(guī)則提出修改意見。市場管理委員會負責對建議進行初步分析，決定是否進入提案研究階段，進入提案的規(guī)則具體由電力市場化改革工作專班完成修訂。市場管理委員會在完成修訂提案的表決后，將通過的提案報送牽頭管理機構(gòu)進行批復(fù)。如果市場主體不接受批復(fù)后的市場規(guī)則，可以向牽頭管理機構(gòu)申請復(fù)核。
在市場建設(shè)起步階段，如遇到重大規(guī)則漏洞、國家政策重大變動等情況，市場成員均有權(quán)向牽頭管理機構(gòu)提出啟用規(guī)則緊急修改程序的建議。經(jīng)牽頭管理機構(gòu)批準（1個工作日內(nèi)），由市場管理委員會宣布中止有關(guān)規(guī)則條款，同時向市場成員解釋中止理由。具體由電力市場化改革工作專班負責編制規(guī)則修改提案，市場管理委員會完成提案表決并提交牽頭管理機構(gòu)。最后，牽頭管理機構(gòu)負責對提案進行審批，向成員發(fā)布審批通過的提案并開始執(zhí)行。從緊急程序啟動到修訂后規(guī)則的下發(fā)，應(yīng)在10天內(nèi)完成。同樣，市場管理委員會需按照要求完成規(guī)則修改過程涉及的背景、論證材料、各成員意見及建議等信息的披露。
摸著石頭過河的先頭“部隊”在發(fā)展中需要“制度化、規(guī)?；保娏κ袌鲆?guī)則管理也不例外。相信以我們建設(shè)電力市場的勇氣和設(shè)計電力市場的智慧，能夠建立一套具有中國特色的市場規(guī)則管理制度，推動電力市場長周期平穩(wěn)運行，最終實現(xiàn)電力市場優(yōu)化資源配置的作用。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2022年06期，作者單位：國家能源集團
