中國儲能網(wǎng)訊：隨著碳中和時代腳步的邁進(jìn)，包括光伏、風(fēng)能在內(nèi)的新能源受到越來越多的重視和政策上的支持。
以光伏發(fā)電為例，在高景氣度的刺激下，近年來并網(wǎng)規(guī)模不斷突破新高。國家能源局公布2021年光伏發(fā)電建設(shè)運行情況顯示，2021年我國光伏發(fā)電新增并網(wǎng)容量54.88GW，較上年增加6.68GW，同比上升13.9%，新增裝機容量為全球第一。其中分布式光伏電站占比超過半成，達(dá)29.279GW。而分布式光伏的推進(jìn)帶來了新的需求——用地規(guī)模在不斷增加。
事實上，由于三北地區(qū)受到電網(wǎng)結(jié)構(gòu)和消納問題的制約，各投資商近年來開始在中東南部搶灘登陸。
“光伏+農(nóng)業(yè)”的模式在助力“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)的同時，也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略賦能。傳統(tǒng)的光伏發(fā)電站一般使用工業(yè)用地，成本高且資源利用率低；而利用農(nóng)用地上空鋪設(shè)的發(fā)電板，不額外占用土地資源，能夠提高土地利用率的同時，還能帶來經(jīng)濟效益和社會效益。同時，光伏發(fā)電也是扶貧工作的一個重要手段。
不過，新的問題隨之而來，個別光伏企業(yè)下鄉(xiāng)開展的“農(nóng)光互補”“漁光互補”“林光互補”項目幾年后成了“空殼”——只?！肮狻睕]有“農(nóng)”，農(nóng)光互補的互惠模式成了部分企業(yè)利用政策的手段。
對于光伏電站的投資方而言，光伏項目建設(shè)的前期投入資金大、審批周期長，電站運營壽命往往要達(dá)到20年至25年，在用地問題上隱含的風(fēng)險也有可能阻礙項目進(jìn)程甚至造成經(jīng)濟損失。因而，光伏企業(yè)必須慎重對待涉農(nóng)、涉水、涉林等項目中的用地問題，在符合現(xiàn)有法律法規(guī)的條件下，盡可能平衡多方的權(quán)益。
土地管理趨嚴(yán)
事實上，隨著土地“三調(diào)”（第三次全國國土調(diào)查）工作的完成，越來越多的省份開始以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)，開展土地相關(guān)問題的相關(guān)整治。因此，包括涉及耕地、林地、水域的互補項目，也成為重點核查對象。
近日，自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，為更好地把耕地保護(hù)“長牙齒”硬措施法治化，將加快推動耕地保護(hù)法等立法進(jìn)程。將耕地保護(hù)黨政同責(zé)、耕地年度“進(jìn)出平衡”、耕地“非農(nóng)化”“非糧化”禁止性規(guī)定等要求和政策措施上升為法律規(guī)定。
此前，對農(nóng)光互補等復(fù)合用地項目沿用了較長一段時間的合規(guī)性文件是原國土資源部、國務(wù)院扶貧辦、國家能源局2017年9月發(fā)布的《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》[國土資規(guī)(2017)8號]。
該文件明確了光伏扶貧項目用地及利用農(nóng)用地復(fù)合建設(shè)的光伏發(fā)電站項目的用地新規(guī)，強調(diào)除變電站及運管中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理，利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變原用地性質(zhì)。
北京在明律師事務(wù)所主任律師楊在明對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者指出，國家對嚴(yán)格土地用途管制制度的原則是一貫的。只不過在不同歷史階段，根據(jù)發(fā)展形勢需要，有可能國家政策的收放更靈活一些，或者說表現(xiàn)在某些地方對待它的態(tài)度及程度有所不同，但是總體的原則始終是嚴(yán)格的用途管制。
“光伏+農(nóng)業(yè)”需要解決光伏電站與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“爭陽光、爭空間、爭土地”的矛盾。盡管各地針對復(fù)合型光伏項目的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有所細(xì)微的區(qū)別，但基本的原則始終貫穿——以農(nóng)為主，以光為輔。
此外，今年5月，水利部網(wǎng)站先后多次曝光江蘇省天崗湖光伏等礙洪問題視頻核查整治工作進(jìn)展。據(jù)水利部消息，該項目為國家能源局2017年批復(fù)的光伏發(fā)電領(lǐng)跑項目，2017年開始實施，分2期建設(shè)，共占水面約9平方千米，占泗洪縣境內(nèi)天崗湖水域面積約70%，已辦理了環(huán)評、土地、規(guī)劃等手續(xù)，但未依法依規(guī)辦理水行政許可手續(xù)。
根據(jù)要求，該項目要在5月底前完成對占用湖泊行洪通道的光伏設(shè)施、圍網(wǎng)拆除；在12月底前完成對湖泊其它區(qū)域光伏等設(shè)施整改。
這也就意味著，諸如此類的光伏發(fā)電項目，在合規(guī)手續(xù)上可能涉及多方的管轄范圍。
新的政策也在推行當(dāng)中。
5月17日，國家林業(yè)和草原局森林資源管理司下發(fā)《關(guān)于開展光伏電站建設(shè)使用林地書面調(diào)研的函》。該文件要求，根據(jù)單位裝機容量用地面積標(biāo)準(zhǔn)和光伏電站發(fā)展規(guī)劃，預(yù)測各地“十四五”期間光伏電站建設(shè)使用林地需求數(shù)量和主要建設(shè)區(qū)域。要求重點研究“林光互補”用地模式的允許范圍、技術(shù)要求與用地政策。
5月24日，水利部發(fā)布《水利部關(guān)于加強河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見》要求，光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內(nèi)建設(shè)。
多地新規(guī)出臺
節(jié)約用地、保護(hù)耕地，從嚴(yán)審批、維護(hù)權(quán)益，是《土地管理法》的要求；遏制和防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”，嚴(yán)守18億畝耕地紅線標(biāo)準(zhǔn)是保障國家糧食安全的根本所在。
近來，多地有關(guān)嚴(yán)格耕地用途的實施意見公布，據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者不完全統(tǒng)計，2022年以來，包括山東、河北、海南、內(nèi)蒙古、河南、江蘇、山西等省、市、地區(qū)密集發(fā)聲。在實施新的光伏用地意見的同時，多地也在開展耕地占用的核查工作。
隨著近期地方文件的發(fā)布，過去的用地“規(guī)則”可能面臨收緊。
21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者注意到，山西省自然資源廳、山西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、山西省能源局、山西省林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強光伏發(fā)電項目用地支持保障》的通知提到，采用“農(nóng)光互補”模式使用永久基本農(nóng)田以外的耕地建設(shè)光伏復(fù)合項目的，需縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門出具不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的意見；符合“林光互補”要求占用林地建設(shè)光伏復(fù)合項目的，需縣級林草部門出具不影響生態(tài)安全的意見后實施。
而河南省自然資源廳、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)廳、林業(yè)局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制落實耕地“進(jìn)出平衡”的實施意見》對風(fēng)電、光伏項目的用地，做了進(jìn)一步收嚴(yán)的要求。文件提出，光伏項目，使用農(nóng)用地的，包括光伏方陣在內(nèi)的所有用地均應(yīng)當(dāng)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。
對此，楊在明認(rèn)為，過去涉及到對農(nóng)用地的管理監(jiān)督在手段上相對比較簡陋。一些地方出臺這樣的規(guī)范性文件的用意可能在于，雖然是農(nóng)用地性質(zhì)，但是用建設(shè)用地上更合理更便捷的管理手段來進(jìn)行管理，從而對“農(nóng)光互補”項目可能造成耕地或基本農(nóng)田破壞的現(xiàn)象強化監(jiān)管。
在實際案例中，對光伏占用農(nóng)地的約束也表現(xiàn)得較為嚴(yán)格，對已建成的違規(guī)光伏電站采取的監(jiān)管手段中就包括限期拆除。
2022年4月，江蘇省自然資源廳公告，浙江新能全資孫公司未經(jīng)批準(zhǔn)、擅自占用永久基本農(nóng)田建設(shè)光伏項目。
2022年5月，行唐縣行特新能源公司200MV的“農(nóng)光互補”項目在施工過程中與村民發(fā)生糾紛。石家莊市委、市政府成立調(diào)查組就相關(guān)事件進(jìn)行調(diào)查，并責(zé)令項目停止施工，就行唐縣行特新能源公司“農(nóng)光互補”項目施工過程中存在的涉嫌破壞生產(chǎn)經(jīng)營罪立案調(diào)查，對項目負(fù)責(zé)人依法采取刑事拘留強制措施。
值得一提的是，在公開的裁判文書中，法院也表現(xiàn)出保護(hù)農(nóng)民意愿的傾向。
在《葉馬根與蘭溪市永昌街道童山村股份經(jīng)濟合作社、蘭溪金瑞太陽能發(fā)電有限公司恢復(fù)原狀糾紛一審民事判決書》【（2017）浙0781民初4613號】中，原告要求被告恢復(fù)其承包的經(jīng)營土地及魚塘原狀。裁判文書另查明，上述案件涉及的是一年產(chǎn)40兆瓦光伏電站項目的重點招商引資項目，需要流轉(zhuǎn)土地1500畝。
蘭溪市人民法院認(rèn)為，現(xiàn)該項目已經(jīng)正式投產(chǎn)，因此原告恢復(fù)原狀的訴訟請求不具有可操作性，難以實現(xiàn)。但是法院也指出，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第七條之規(guī)定，農(nóng)村土地承包應(yīng)正確處理國家、集體、個人三者的利益關(guān)系。就現(xiàn)階段而言，加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有利于規(guī)模經(jīng)營，符合國家政策導(dǎo)向，對于不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，可以在保證農(nóng)戶權(quán)益不受損失的前提下，以其承包土地數(shù)量、質(zhì)量不下降為原則，另行安排承包土塊。
法院強調(diào)，結(jié)合實際情況，光伏電站開發(fā)公司仍應(yīng)考慮以土地置換、貨幣補償?shù)群侠矸绞?，保護(hù)原告的權(quán)益。
在一地難求、政策收緊的當(dāng)下，光伏企業(yè)需將電站用地合規(guī)問題的優(yōu)先度提級，做好不同利益主體間的利益權(quán)衡。
京悅律師事務(wù)所的律師趙俊玉建議，能源公司一方應(yīng)重視項目籌劃階段與村民一方的溝通協(xié)調(diào)，提前做好補償方案，以避免項目開工后引發(fā)不必要的糾紛。
