中國儲能網(wǎng)訊：隨著雙碳目標的提出，光伏項目開發(fā)成為各大能源集團投資的新熱點，甚至許多其它行業(yè)的公司也紛紛涌入光伏行業(yè)，另一方面隨著三北地區(qū)受電網(wǎng)結構和消納問題的制約，各投資商近年來在中東南部搶灘登陸，引發(fā)了一輪中東南部光伏項目開發(fā)的新高潮。
當前國際形勢發(fā)生深刻復雜變化，百年變局和世紀疫情相互交織，國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務艱巨繁重，“三農(nóng)”壓艙石作用進一步凸顯。面向未來，我國糧食安全的基礎需要進一步鞏固增強，保障糧食安全的任務十分艱巨。耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。要落實最嚴格的耕地保護制度，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、基本農(nóng)田“非糧化”，確保農(nóng)田只能用來發(fā)展種植業(yè)特別是糧食生產(chǎn)，確保18億畝耕地實至名歸;要不斷改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，落實好“農(nóng)田必須是良田”，努力建成10億畝高標準農(nóng)田，為穩(wěn)定保障糧食產(chǎn)能進一步夯實基礎。
在全國糧食安全的戰(zhàn)略抓手下，以中東南部地區(qū)為主的農(nóng)業(yè)大省或已進一步收緊光伏電站用地政策。事實上，光伏用地一直是光伏電站投資的的主要約束條件之一。
2016年之前，光伏電站建設主要集中在擁有廣闊土地的西北地區(qū)時，這一矛盾尚未凸顯。但在農(nóng)業(yè)發(fā)達的中東南部省份，找地便成為光伏電站建設的“首要任務”，甚至成為項目進度的關鍵，而這一矛盾實際上從領跑者時代就已存在。
筆者多年從事新能源的項目開發(fā)和合作并購工作，結合中東南部主要的三種用地類型，根據(jù)當前中東南部的具體政策逐一進行分析，供開發(fā)人員進行參考。
漁光互補（水光互補）項目
水利部于2022年5月24日印發(fā)了《水利部印發(fā)加強河湖水域岸線空間管控的指導意見》其中涉及到新能源項目的內(nèi)容有：“光伏電站、風力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內(nèi)建設。在湖泊周邊、水庫庫汊建設光伏、風電項目的，要科學論證，嚴格管控，不得布設在具有防洪、供水功能和水生態(tài)、水環(huán)境保護需求的區(qū)域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等水利工程設施安全，不得影響河勢穩(wěn)定和航運安全。各省(自治區(qū)、直轄市)可結合實際依法依規(guī)對各類水域岸線利用行為作出具體規(guī)定。”
關于此指導意見對今后項目開發(fā)或并購需注意以下的風險：
◆ 涉及河道、湖泊、水庫的光伏、風電項目一概不再批復洪評，未批復洪評已建成的項目拆除或部分拆除的風險較大；已經(jīng)批復洪評未并網(wǎng)的項目仍有全部拆除的風險。
◆ 涉及湖泊周邊和水庫庫汊的項目爭議較多，水庫庫汊的面積和范圍難以界定，且批復的難度大，特別在項目在合作開發(fā)或收購過程中需注意以下的三點:
(1)建議將洪評批復文件作為合作開發(fā)或收購的前置項；
(2)需核實批復洪評的單位是否有批復權，避免出現(xiàn)項目轉(zhuǎn)讓方用縣水利部門原則性意見來替代洪評批復的風險；
(3)核實洪評批復的面積與項目備案規(guī)模是否相一致，以免出現(xiàn)批復的面積遠遠小于項目規(guī)模，并購后無法按備案規(guī)模實施的情形。
◆ 三塘水面（漁塘、坑塘、水塘）不屬于水利部指導意見禁止的范圍，取得洪評批復或取得項目所在地水利部門的同意即可。但仍需要注意：部分三塘水面土地性質(zhì)實際上為基本農(nóng)田或者耕地，需要征求當?shù)貒敛块T的意見。
林光互補項目
林光互補項目的可依據(jù)的政策為：2015年11月27日國家林業(yè)局發(fā)布的《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》林資發(fā)〔2015〕153號文件：為支持光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，規(guī)范光伏電站建設使用林地，現(xiàn)就有關問題通知如下：
◆ 各類自然保護區(qū)、森林公園（含同類型國家公園）、瀕危物種棲息地、天然林保護工程區(qū)以及東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)，為禁止建設區(qū)域。其他生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)脆弱、地形破碎區(qū)域，為限制建設區(qū)域。
◆ 光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地。
◆ 對于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國土地調(diào)查確定為未利用地的土地，應采用“林光互補”用地模式，“林光互補”模式光伏電站要確保使用的宜林地不改變林地性質(zhì)。
◆ 光伏電站建設必須依法辦理使用林地審核審批手續(xù)。采用“林光互補”用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時占用林地辦理使用林地手續(xù)，運營期雙方可以簽訂補償協(xié)議，通過租賃等方式使用林地。
從以上文件可以看出，根據(jù)國家林業(yè)局的定義，光伏電站能用的林地范圍非常窄，僅包括以下兩類：
◆ 年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度低于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度低于50%的灌木林地。
◆ 雖然在森林資源調(diào)查中屬于宜林地，但在第二次全國土地調(diào)查確定為未利用地的土地——包括荒草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖石礫地、田坎等，一般需要治理才能利用。
針對第二類，同一片地怎么既屬于未利用土地，又屬于宜林地呢？
這恰恰反應了我國國土部門與林地部門的雙重管理現(xiàn)狀。在實踐中，國土部門和林業(yè)部門對土地性質(zhì)的認定標準不同，且相關數(shù)據(jù)庫沒有聯(lián)網(wǎng)合并，導致某些項目在國土部門的規(guī)劃中被劃為“未利用地”或“荒地”，而在林業(yè)部門的規(guī)劃里則“變成”了“規(guī)劃林地”或“宜林地”，使得用地難度大幅度增加，給光伏電站的開發(fā)建設帶來嚴重障礙。很多光伏項目雖早已取得立項手續(xù)，但因項目擬使用荒地存在“涉林”問題導致遲遲無法開工，甚至最終擱淺。
而林地監(jiān)管要求嚴格，審批手續(xù)/流程復雜，若建設單位未按要求辦理林地審批或取得許可，將受到林業(yè)主管部門的行政處罰，嚴重者建設單位及相關負責人員還可能被追究刑事責任。
根據(jù)目前項目開發(fā)和合作的經(jīng)驗來看，雖然文件規(guī)定了可以使用特別規(guī)定的灌木林地來建設光伏電站，但是在實操過程中盡量不去碰灌木林地，存在以下風險：
◆ 灌木林地不符合林光互補的認定標準，林光互補的定義十分狹窄，需嚴格按照國家林草總局第三條和第四條來做字面解釋。
◆ 灌木林地不符合林光互補的政策，存在轉(zhuǎn)建設用地風險，因此潛在的風險較大。
◆ 中東南部地區(qū)的林地定額指標十分稀缺，很多區(qū)域都是寅吃卯糧提前透支了林地定額使用指標，據(jù)了解中東南部地區(qū)一個縣一年的林地定額指標只有幾百畝，根本無法滿足光伏項目用林需求，涉及灌木林地的光伏項目實際建設的可能性幾無。
綜上所述，在項目開發(fā)或并購合作的過程中，應遵循以下原則：
◆ 項目選址應嚴格遵守法律法規(guī)的相關規(guī)定，確認好項目用地在當?shù)貒敛块T和林業(yè)部門的用地性質(zhì)，盡量避讓林地等敏感區(qū)域。
◆ 重視對項目可行性研究報告的開展深度，盡量委托對當?shù)厍闆r比較了解的權威專業(yè)機構開展可行性研究工作。此外，在召開可研報告評審會議時，應邀請相關政府主管部門參加，廣泛征詢各部門的意見。
農(nóng)光互補項目
針對復合型光伏項目，各地的認定標準不一，基本的原則是以農(nóng)為主，以光為輔，按照筆者的開發(fā)經(jīng)驗來看，除了原來就已經(jīng)明確的基本農(nóng)田、生態(tài)紅線的禁區(qū)外，一般農(nóng)用地中旱地目前也無法使用，暫時沒有明確禁止的地類在國土中只有“其它園地、果園、其它草地”幾類，需要結合考慮土地在林業(yè)局信息庫中的性質(zhì)，有很多的園地在國土三調(diào)信息庫中是園地，但是調(diào)查林業(yè)部門的紅線圖性質(zhì)為林地，因此只有確認國土和林業(yè)雙重性質(zhì)都符合條件后方可視為合規(guī)土地。
從近期來看農(nóng)光互補項目有進一步收緊的趨勢，其中以河南省發(fā)布的政策為例,要求復合型光伏陣列使用農(nóng)用地的全部按照建設用地辦理審批手續(xù)，還需要實行占補平衡。按照此原則，今后河南的農(nóng)光互補項目已無開展的可能性。
山西省近期也出臺了保障農(nóng)光互補用地的相關政策，雖然沒有限制建設復合型光伏項目，但是規(guī)定“采用“農(nóng)光互補”模式使用永久基本農(nóng)田以外的耕地建設光伏復合項目的，需縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門出具不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的意見；符合“林光互補”要求占用林地建設光伏復合項目的，需縣級林草部門出具不影響生態(tài)安全的意見后實施。這相當于將責任推給了縣級農(nóng)業(yè)和林草部門，實施的難度極大。
廣東、江蘇、河北、山東等省也在針對光伏占用耕地和農(nóng)用地進行摸底核查。自然資源部可能近期會出臺更加嚴格規(guī)范涉及農(nóng)用地建設光伏項目的政策，具體的細節(jié)暫時未公布。
除了土地政策和組件價格持續(xù)上漲等因素，很多省份均需要配制不同比例的儲能，對儲能要求的比例不斷提高，也將導致光伏項目的收益水平進一步降低。各省可以合規(guī)開發(fā)光伏的土地資源儲備十分緊張，導致光伏企業(yè)土地使用成本進一步上漲，而且付款條件極為苛刻，以中東南部某省為例，符合開發(fā)光伏的土地從2020年初的200元一畝按照5年或10年一付的條件，目前已經(jīng)被炒到600-800元一畝且要求25年一次性付清， 仍處于一地難求，幾無還價余地的狀態(tài)。
