中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：隨著雙碳目標(biāo)的提出，光伏項(xiàng)目開發(fā)成為各大能源集團(tuán)投資的新熱點(diǎn)，甚至許多其它行業(yè)的公司也紛紛涌入光伏行業(yè)，另一方面隨著三北地區(qū)受電網(wǎng)結(jié)構(gòu)和消納問題的制約，各投資商近年來在中東南部搶灘登陸，引發(fā)了一輪中東南部光伏項(xiàng)目開發(fā)的新高潮。
當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)發(fā)生深刻復(fù)雜變化，百年變局和世紀(jì)疫情相互交織，國(guó)內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)艱巨繁重，“三農(nóng)”壓艙石作用進(jìn)一步凸顯。面向未來，我國(guó)糧食安全的基礎(chǔ)需要進(jìn)一步鞏固增強(qiáng)，保障糧食安全的任務(wù)十分艱巨。耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。要落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、基本農(nóng)田“非糧化”，確保農(nóng)田只能用來發(fā)展種植業(yè)特別是糧食生產(chǎn)，確保18億畝耕地實(shí)至名歸;要不斷改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，落實(shí)好“農(nóng)田必須是良田”，努力建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，為穩(wěn)定保障糧食產(chǎn)能進(jìn)一步夯實(shí)基礎(chǔ)。
在全國(guó)糧食安全的戰(zhàn)略抓手下，以中東南部地區(qū)為主的農(nóng)業(yè)大省或已進(jìn)一步收緊光伏電站用地政策。事實(shí)上，光伏用地一直是光伏電站投資的的主要約束條件之一。
2016年之前，光伏電站建設(shè)主要集中在擁有廣闊土地的西北地區(qū)時(shí)，這一矛盾尚未凸顯。但在農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的中東南部省份，找地便成為光伏電站建設(shè)的“首要任務(wù)”，甚至成為項(xiàng)目進(jìn)度的關(guān)鍵，而這一矛盾實(shí)際上從領(lǐng)跑者時(shí)代就已存在。
筆者多年從事新能源的項(xiàng)目開發(fā)和合作并購(gòu)工作，結(jié)合中東南部主要的三種用地類型，根據(jù)當(dāng)前中東南部的具體政策逐一進(jìn)行分析，供開發(fā)人員進(jìn)行參考。
漁光互補(bǔ)（水光互補(bǔ)）項(xiàng)目
水利部于2022年5月24日印發(fā)了《水利部印發(fā)加強(qiáng)河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見》其中涉及到新能源項(xiàng)目的內(nèi)容有：“光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目不得在河道、湖泊、水庫(kù)內(nèi)建設(shè)。在湖泊周邊、水庫(kù)庫(kù)汊建設(shè)光伏、風(fēng)電項(xiàng)目的，要科學(xué)論證，嚴(yán)格管控，不得布設(shè)在具有防洪、供水功能和水生態(tài)、水環(huán)境保護(hù)需求的區(qū)域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫(kù)大壩和堤防等水利工程設(shè)施安全，不得影響河勢(shì)穩(wěn)定和航運(yùn)安全。各省(自治區(qū)、直轄市)可結(jié)合實(shí)際依法依規(guī)對(duì)各類水域岸線利用行為作出具體規(guī)定。”
關(guān)于此指導(dǎo)意見對(duì)今后項(xiàng)目開發(fā)或并購(gòu)需注意以下的風(fēng)險(xiǎn)：
◆ 涉及河道、湖泊、水庫(kù)的光伏、風(fēng)電項(xiàng)目一概不再批復(fù)洪評(píng)，未批復(fù)洪評(píng)已建成的項(xiàng)目拆除或部分拆除的風(fēng)險(xiǎn)較大；已經(jīng)批復(fù)洪評(píng)未并網(wǎng)的項(xiàng)目仍有全部拆除的風(fēng)險(xiǎn)。
◆ 涉及湖泊周邊和水庫(kù)庫(kù)汊的項(xiàng)目爭(zhēng)議較多，水庫(kù)庫(kù)汊的面積和范圍難以界定，且批復(fù)的難度大，特別在項(xiàng)目在合作開發(fā)或收購(gòu)過程中需注意以下的三點(diǎn):
(1)建議將洪評(píng)批復(fù)文件作為合作開發(fā)或收購(gòu)的前置項(xiàng)；
(2)需核實(shí)批復(fù)洪評(píng)的單位是否有批復(fù)權(quán)，避免出現(xiàn)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓方用縣水利部門原則性意見來替代洪評(píng)批復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)；
(3)核實(shí)洪評(píng)批復(fù)的面積與項(xiàng)目備案規(guī)模是否相一致，以免出現(xiàn)批復(fù)的面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于項(xiàng)目規(guī)模，并購(gòu)后無法按備案規(guī)模實(shí)施的情形。
◆ 三塘水面（漁塘、坑塘、水塘）不屬于水利部指導(dǎo)意見禁止的范圍，取得洪評(píng)批復(fù)或取得項(xiàng)目所在地水利部門的同意即可。但仍需要注意：部分三塘水面土地性質(zhì)實(shí)際上為基本農(nóng)田或者耕地，需要征求當(dāng)?shù)貒?guó)土部門的意見。
林光互補(bǔ)項(xiàng)目
林光互補(bǔ)項(xiàng)目的可依據(jù)的政策為：2015年11月27日國(guó)家林業(yè)局發(fā)布的《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》林資發(fā)〔2015〕153號(hào)文件：為支持光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，規(guī)范光伏電站建設(shè)使用林地，現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：
◆ 各類自然保護(hù)區(qū)、森林公園（含同類型國(guó)家公園）、瀕危物種棲息地、天然林保護(hù)工程區(qū)以及東北內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)，為禁止建設(shè)區(qū)域。其他生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)脆弱、地形破碎區(qū)域，為限制建設(shè)區(qū)域。
◆ 光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地。
◆ 對(duì)于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國(guó)土地調(diào)查確定為未利用地的土地，應(yīng)采用“林光互補(bǔ)”用地模式，“林光互補(bǔ)”模式光伏電站要確保使用的宜林地不改變林地性質(zhì)。
◆ 光伏電站建設(shè)必須依法辦理使用林地審核審批手續(xù)。采用“林光互補(bǔ)”用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時(shí)占用林地辦理使用林地手續(xù)，運(yùn)營(yíng)期雙方可以簽訂補(bǔ)償協(xié)議，通過租賃等方式使用林地。
從以上文件可以看出，根據(jù)國(guó)家林業(yè)局的定義，光伏電站能用的林地范圍非常窄，僅包括以下兩類：
◆ 年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度低于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度低于50%的灌木林地。
◆ 雖然在森林資源調(diào)查中屬于宜林地，但在第二次全國(guó)土地調(diào)查確定為未利用地的土地——包括荒草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖石礫地、田坎等，一般需要治理才能利用。
針對(duì)第二類，同一片地怎么既屬于未利用土地，又屬于宜林地呢？
這恰恰反應(yīng)了我國(guó)國(guó)土部門與林地部門的雙重管理現(xiàn)狀。在實(shí)踐中，國(guó)土部門和林業(yè)部門對(duì)土地性質(zhì)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同，且相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)沒有聯(lián)網(wǎng)合并，導(dǎo)致某些項(xiàng)目在國(guó)土部門的規(guī)劃中被劃為“未利用地”或“荒地”，而在林業(yè)部門的規(guī)劃里則“變成”了“規(guī)劃林地”或“宜林地”，使得用地難度大幅度增加，給光伏電站的開發(fā)建設(shè)帶來嚴(yán)重障礙。很多光伏項(xiàng)目雖早已取得立項(xiàng)手續(xù)，但因項(xiàng)目擬使用荒地存在“涉林”問題導(dǎo)致遲遲無法開工，甚至最終擱淺。
而林地監(jiān)管要求嚴(yán)格，審批手續(xù)/流程復(fù)雜，若建設(shè)單位未按要求辦理林地審批或取得許可，將受到林業(yè)主管部門的行政處罰，嚴(yán)重者建設(shè)單位及相關(guān)負(fù)責(zé)人員還可能被追究刑事責(zé)任。
根據(jù)目前項(xiàng)目開發(fā)和合作的經(jīng)驗(yàn)來看，雖然文件規(guī)定了可以使用特別規(guī)定的灌木林地來建設(shè)光伏電站，但是在實(shí)操過程中盡量不去碰灌木林地，存在以下風(fēng)險(xiǎn)：
◆ 灌木林地不符合林光互補(bǔ)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，林光互補(bǔ)的定義十分狹窄，需嚴(yán)格按照國(guó)家林草總局第三條和第四條來做字面解釋。
◆ 灌木林地不符合林光互補(bǔ)的政策，存在轉(zhuǎn)建設(shè)用地風(fēng)險(xiǎn)，因此潛在的風(fēng)險(xiǎn)較大。
◆ 中東南部地區(qū)的林地定額指標(biāo)十分稀缺，很多區(qū)域都是寅吃卯糧提前透支了林地定額使用指標(biāo)，據(jù)了解中東南部地區(qū)一個(gè)縣一年的林地定額指標(biāo)只有幾百畝，根本無法滿足光伏項(xiàng)目用林需求，涉及灌木林地的光伏項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)的可能性幾無。
綜上所述，在項(xiàng)目開發(fā)或并購(gòu)合作的過程中，應(yīng)遵循以下原則：
◆ 項(xiàng)目選址應(yīng)嚴(yán)格遵守法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，確認(rèn)好項(xiàng)目用地在當(dāng)?shù)貒?guó)土部門和林業(yè)部門的用地性質(zhì)，盡量避讓林地等敏感區(qū)域。
◆ 重視對(duì)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的開展深度，盡量委托對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r比較了解的權(quán)威專業(yè)機(jī)構(gòu)開展可行性研究工作。此外，在召開可研報(bào)告評(píng)審會(huì)議時(shí)，應(yīng)邀請(qǐng)相關(guān)政府主管部門參加，廣泛征詢各部門的意見。
農(nóng)光互補(bǔ)項(xiàng)目
針對(duì)復(fù)合型光伏項(xiàng)目，各地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，基本的原則是以農(nóng)為主，以光為輔，按照筆者的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)來看，除了原來就已經(jīng)明確的基本農(nóng)田、生態(tài)紅線的禁區(qū)外，一般農(nóng)用地中旱地目前也無法使用，暫時(shí)沒有明確禁止的地類在國(guó)土中只有“其它園地、果園、其它草地”幾類，需要結(jié)合考慮土地在林業(yè)局信息庫(kù)中的性質(zhì)，有很多的園地在國(guó)土三調(diào)信息庫(kù)中是園地，但是調(diào)查林業(yè)部門的紅線圖性質(zhì)為林地，因此只有確認(rèn)國(guó)土和林業(yè)雙重性質(zhì)都符合條件后方可視為合規(guī)土地。
從近期來看農(nóng)光互補(bǔ)項(xiàng)目有進(jìn)一步收緊的趨勢(shì)，其中以河南省發(fā)布的政策為例,要求復(fù)合型光伏陣列使用農(nóng)用地的全部按照建設(shè)用地辦理審批手續(xù)，還需要實(shí)行占補(bǔ)平衡。按照此原則，今后河南的農(nóng)光互補(bǔ)項(xiàng)目已無開展的可能性。
山西省近期也出臺(tái)了保障農(nóng)光互補(bǔ)用地的相關(guān)政策，雖然沒有限制建設(shè)復(fù)合型光伏項(xiàng)目，但是規(guī)定“采用“農(nóng)光互補(bǔ)”模式使用永久基本農(nóng)田以外的耕地建設(shè)光伏復(fù)合項(xiàng)目的，需縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門出具不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的意見；符合“林光互補(bǔ)”要求占用林地建設(shè)光伏復(fù)合項(xiàng)目的，需縣級(jí)林草部門出具不影響生態(tài)安全的意見后實(shí)施。這相當(dāng)于將責(zé)任推給了縣級(jí)農(nóng)業(yè)和林草部門，實(shí)施的難度極大。
廣東、江蘇、河北、山東等省也在針對(duì)光伏占用耕地和農(nóng)用地進(jìn)行摸底核查。自然資源部可能近期會(huì)出臺(tái)更加嚴(yán)格規(guī)范涉及農(nóng)用地建設(shè)光伏項(xiàng)目的政策，具體的細(xì)節(jié)暫時(shí)未公布。
除了土地政策和組件價(jià)格持續(xù)上漲等因素，很多省份均需要配制不同比例的儲(chǔ)能，對(duì)儲(chǔ)能要求的比例不斷提高，也將導(dǎo)致光伏項(xiàng)目的收益水平進(jìn)一步降低。各省可以合規(guī)開發(fā)光伏的土地資源儲(chǔ)備十分緊張，導(dǎo)致光伏企業(yè)土地使用成本進(jìn)一步上漲，而且付款條件極為苛刻，以中東南部某省為例，符合開發(fā)光伏的土地從2020年初的200元一畝按照5年或10年一付的條件，目前已經(jīng)被炒到600-800元一畝且要求25年一次性付清， 仍處于一地難求，幾無還價(jià)余地的狀態(tài)。
