中國儲能網(wǎng)訊：隨著雙碳目標的提出，光伏項目開發(fā)成為各大能源集團投資的新熱點，甚至許多其它行業(yè)的公司也紛紛涌入光伏行業(yè)，另一方面隨著三北地區(qū)受電網(wǎng)結構和消納問題的制約，各投資商近年來在中東南部搶灘登陸，引發(fā)了一輪中東南部光伏項目開發(fā)的新高潮。
當前國際形勢發(fā)生深刻復雜變化，百年變局和世紀疫情相互交織，國內改革發(fā)展穩(wěn)定任務艱巨繁重，“三農(nóng)”壓艙石作用進一步凸顯。面向未來，我國糧食安全的基礎需要進一步鞏固增強，保障糧食安全的任務十分艱巨。耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。要落實最嚴格的耕地保護制度，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、基本農(nóng)田“非糧化”，確保農(nóng)田只能用來發(fā)展種植業(yè)特別是糧食生產(chǎn)，確保18億畝耕地實至名歸;要不斷改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，落實好“農(nóng)田必須是良田”，努力建成10億畝高標準農(nóng)田，為穩(wěn)定保障糧食產(chǎn)能進一步夯實基礎。
在全國糧食安全的戰(zhàn)略抓手下，以中東南部地區(qū)為主的農(nóng)業(yè)大省或已進一步收緊光伏電站用地政策。事實上，光伏用地一直是光伏電站投資的的主要約束條件之一。
2016年之前，光伏電站建設主要集中在擁有廣闊土地的西北地區(qū)時，這一矛盾尚未凸顯。但在農(nóng)業(yè)發(fā)達的中東南部省份，找地便成為光伏電站建設的“首要任務”，甚至成為項目進度的關鍵，而這一矛盾實際上從領跑者時代就已存在。
筆者多年從事新能源的項目開發(fā)和合作并購工作，結合中東南部主要的三種用地類型，根據(jù)當前中東南部的具體政策逐一進行分析，供開發(fā)人員進行參考。
漁光互補（水光互補）項目
水利部于2022年5月24日印發(fā)了《水利部印發(fā)加強河湖水域岸線空間管控的指導意見》其中涉及到新能源項目的內容有：“光伏電站、風力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。在湖泊周邊、水庫庫汊建設光伏、風電項目的，要科學論證，嚴格管控，不得布設在具有防洪、供水功能和水生態(tài)、水環(huán)境保護需求的區(qū)域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等水利工程設施安全，不得影響河勢穩(wěn)定和航運安全。各省(自治區(qū)、直轄市)可結合實際依法依規(guī)對各類水域岸線利用行為作出具體規(guī)定。”
關于此指導意見對今后項目開發(fā)或并購需注意以下的風險：
◆ 涉及河道、湖泊、水庫的光伏、風電項目一概不再批復洪評，未批復洪評已建成的項目拆除或部分拆除的風險較大；已經(jīng)批復洪評未并網(wǎng)的項目仍有全部拆除的風險。
◆ 涉及湖泊周邊和水庫庫汊的項目爭議較多，水庫庫汊的面積和范圍難以界定，且批復的難度大，特別在項目在合作開發(fā)或收購過程中需注意以下的三點:
(1)建議將洪評批復文件作為合作開發(fā)或收購的前置項；
(2)需核實批復洪評的單位是否有批復權，避免出現(xiàn)項目轉讓方用縣水利部門原則性意見來替代洪評批復的風險；
(3)核實洪評批復的面積與項目備案規(guī)模是否相一致，以免出現(xiàn)批復的面積遠遠小于項目規(guī)模，并購后無法按備案規(guī)模實施的情形。
◆ 三塘水面（漁塘、坑塘、水塘）不屬于水利部指導意見禁止的范圍，取得洪評批復或取得項目所在地水利部門的同意即可。但仍需要注意：部分三塘水面土地性質實際上為基本農(nóng)田或者耕地，需要征求當?shù)貒敛块T的意見。
林光互補項目
林光互補項目的可依據(jù)的政策為：2015年11月27日國家林業(yè)局發(fā)布的《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》林資發(fā)〔2015〕153號文件：為支持光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，規(guī)范光伏電站建設使用林地，現(xiàn)就有關問題通知如下：
◆ 各類自然保護區(qū)、森林公園（含同類型國家公園）、瀕危物種棲息地、天然林保護工程區(qū)以及東北內蒙古重點國有林區(qū)，為禁止建設區(qū)域。其他生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)脆弱、地形破碎區(qū)域，為限制建設區(qū)域。
◆ 光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地。
◆ 對于森林資源調查確定為宜林地而第二次全國土地調查確定為未利用地的土地，應采用“林光互補”用地模式，“林光互補”模式光伏電站要確保使用的宜林地不改變林地性質。
◆ 光伏電站建設必須依法辦理使用林地審核審批手續(xù)。采用“林光互補”用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時占用林地辦理使用林地手續(xù)，運營期雙方可以簽訂補償協(xié)議，通過租賃等方式使用林地。
從以上文件可以看出，根據(jù)國家林業(yè)局的定義，光伏電站能用的林地范圍非常窄，僅包括以下兩類：
◆ 年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度低于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度低于50%的灌木林地。
◆ 雖然在森林資源調查中屬于宜林地，但在第二次全國土地調查確定為未利用地的土地——包括荒草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖石礫地、田坎等，一般需要治理才能利用。
針對第二類，同一片地怎么既屬于未利用土地，又屬于宜林地呢？
這恰恰反應了我國國土部門與林地部門的雙重管理現(xiàn)狀。在實踐中，國土部門和林業(yè)部門對土地性質的認定標準不同，且相關數(shù)據(jù)庫沒有聯(lián)網(wǎng)合并，導致某些項目在國土部門的規(guī)劃中被劃為“未利用地”或“荒地”，而在林業(yè)部門的規(guī)劃里則“變成”了“規(guī)劃林地”或“宜林地”，使得用地難度大幅度增加，給光伏電站的開發(fā)建設帶來嚴重障礙。很多光伏項目雖早已取得立項手續(xù)，但因項目擬使用荒地存在“涉林”問題導致遲遲無法開工，甚至最終擱淺。
而林地監(jiān)管要求嚴格，審批手續(xù)/流程復雜，若建設單位未按要求辦理林地審批或取得許可，將受到林業(yè)主管部門的行政處罰，嚴重者建設單位及相關負責人員還可能被追究刑事責任。
根據(jù)目前項目開發(fā)和合作的經(jīng)驗來看，雖然文件規(guī)定了可以使用特別規(guī)定的灌木林地來建設光伏電站，但是在實操過程中盡量不去碰灌木林地，存在以下風險：
◆ 灌木林地不符合林光互補的認定標準，林光互補的定義十分狹窄，需嚴格按照國家林草總局第三條和第四條來做字面解釋。
◆ 灌木林地不符合林光互補的政策，存在轉建設用地風險，因此潛在的風險較大。
◆ 中東南部地區(qū)的林地定額指標十分稀缺，很多區(qū)域都是寅吃卯糧提前透支了林地定額使用指標，據(jù)了解中東南部地區(qū)一個縣一年的林地定額指標只有幾百畝，根本無法滿足光伏項目用林需求，涉及灌木林地的光伏項目實際建設的可能性幾無。
綜上所述，在項目開發(fā)或并購合作的過程中，應遵循以下原則：
◆ 項目選址應嚴格遵守法律法規(guī)的相關規(guī)定，確認好項目用地在當?shù)貒敛块T和林業(yè)部門的用地性質，盡量避讓林地等敏感區(qū)域。
◆ 重視對項目可行性研究報告的開展深度，盡量委托對當?shù)厍闆r比較了解的權威專業(yè)機構開展可行性研究工作。此外，在召開可研報告評審會議時，應邀請相關政府主管部門參加，廣泛征詢各部門的意見。
農(nóng)光互補項目
針對復合型光伏項目，各地的認定標準不一，基本的原則是以農(nóng)為主，以光為輔，按照筆者的開發(fā)經(jīng)驗來看，除了原來就已經(jīng)明確的基本農(nóng)田、生態(tài)紅線的禁區(qū)外，一般農(nóng)用地中旱地目前也無法使用，暫時沒有明確禁止的地類在國土中只有“其它園地、果園、其它草地”幾類，需要結合考慮土地在林業(yè)局信息庫中的性質，有很多的園地在國土三調信息庫中是園地，但是調查林業(yè)部門的紅線圖性質為林地，因此只有確認國土和林業(yè)雙重性質都符合條件后方可視為合規(guī)土地。
從近期來看農(nóng)光互補項目有進一步收緊的趨勢，其中以河南省發(fā)布的政策為例,要求復合型光伏陣列使用農(nóng)用地的全部按照建設用地辦理審批手續(xù)，還需要實行占補平衡。按照此原則，今后河南的農(nóng)光互補項目已無開展的可能性。
山西省近期也出臺了保障農(nóng)光互補用地的相關政策，雖然沒有限制建設復合型光伏項目，但是規(guī)定“采用“農(nóng)光互補”模式使用永久基本農(nóng)田以外的耕地建設光伏復合項目的，需縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門出具不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的意見；符合“林光互補”要求占用林地建設光伏復合項目的，需縣級林草部門出具不影響生態(tài)安全的意見后實施。這相當于將責任推給了縣級農(nóng)業(yè)和林草部門，實施的難度極大。
廣東、江蘇、河北、山東等省也在針對光伏占用耕地和農(nóng)用地進行摸底核查。自然資源部可能近期會出臺更加嚴格規(guī)范涉及農(nóng)用地建設光伏項目的政策，具體的細節(jié)暫時未公布。
除了土地政策和組件價格持續(xù)上漲等因素，很多省份均需要配制不同比例的儲能，對儲能要求的比例不斷提高，也將導致光伏項目的收益水平進一步降低。各省可以合規(guī)開發(fā)光伏的土地資源儲備十分緊張，導致光伏企業(yè)土地使用成本進一步上漲，而且付款條件極為苛刻，以中東南部某省為例，符合開發(fā)光伏的土地從2020年初的200元一畝按照5年或10年一付的條件，目前已經(jīng)被炒到600-800元一畝且要求25年一次性付清， 仍處于一地難求，幾無還價余地的狀態(tài)。
