中國儲能網(wǎng)訊：電力工業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，而且資本密集，不管是政府定價(jià)還是市場競爭定價(jià)，電價(jià)合理與否不僅與電力設(shè)施的利用狀態(tài)有直接的關(guān)系，而且用電成本對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展有重要的影響。改革開放以來特別是2002年電力體制改革以來，我國電價(jià)政策先后經(jīng)歷了上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制改革、輸配電價(jià)改革、市場競爭定價(jià)改革等重要階段，取得了顯著成效，比如通過還本付息電價(jià)改革釋放的價(jià)格信號迅速吸引了社會資本包括國外資本對電力工業(yè)的投資，緩解了缺電局面；通過光伏和風(fēng)電補(bǔ)貼政策，促進(jìn)了非水可再生能源的迅速發(fā)展。但是，由于電價(jià)的技術(shù)性、系統(tǒng)性和社會性等原因，目前我國電價(jià)政策還存在一些亟待解決的深層次問題。認(rèn)真分析這些問題產(chǎn)生的原因，筆者認(rèn)為與目前我們對電價(jià)存在系統(tǒng)性的誤解有關(guān)。這些誤解如果不能及時(shí)消除，會對我國電價(jià)和電力市場深化改革產(chǎn)生消極影響，造成巨大的直接和間接的經(jīng)濟(jì)損失，甚至阻礙當(dāng)前電力市場改革和能源革命。
對電價(jià)職能的誤解
電價(jià)主要有兩個(gè)功能：成本補(bǔ)償和資源配置信號。兩個(gè)功能通過微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)定價(jià)法則即價(jià)格等于成本完美地聯(lián)系起來。電力市場改革的核心就是改變原來價(jià)格不等于成本的多種情況，在準(zhǔn)確、合理地補(bǔ)償電力企業(yè)成本的同時(shí)，釋放準(zhǔn)確的價(jià)格信號，引導(dǎo)發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)和用戶用電，并實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。電力工業(yè)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)屬性和資本密集屬性使價(jià)格信號功能比成本補(bǔ)償功能更加重要。成本補(bǔ)償功能可以在政府管理體制下實(shí)現(xiàn)，但價(jià)格信號功能卻需要在市場體制下實(shí)現(xiàn)。
目前我國電價(jià)政策主要強(qiáng)調(diào)成本補(bǔ)償功能，相對忽視價(jià)格信號功能，對信號功能產(chǎn)生的資源配置效益缺乏準(zhǔn)確的理解和重視。主要表現(xiàn)在：第一，把電力企業(yè)讓利作為電力市場改革紅利。2015年中發(fā)九號文發(fā)布以來，我國電力市場改革直接把電力企業(yè)特別是發(fā)電企業(yè)讓利作為改革目標(biāo)，各地中長期交易的核心是發(fā)電企業(yè)降價(jià)，政府和媒體直接把發(fā)電企業(yè)降價(jià)稱為發(fā)電企業(yè)讓利，直接把發(fā)電企業(yè)讓利當(dāng)作電力市場改革紅利。甚至在有序用電的月份內(nèi)，中長期交易價(jià)格也低于基準(zhǔn)價(jià)。雖然2021年10月《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場化改革的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕1439號）發(fā)布后，市場交易價(jià)格超過了基準(zhǔn)價(jià)，但是，發(fā)電企業(yè)讓利的思路沒有變，相對于應(yīng)該傳導(dǎo)的燃料成本，市場交易價(jià)格仍然偏低，發(fā)電企業(yè)仍然虧損嚴(yán)重。顯然，在面臨保供壓力的情況下讓發(fā)電企業(yè)降價(jià)或低價(jià)釋放的不是正確的市場價(jià)格信號，發(fā)電企業(yè)讓利也不是資源配置效益或電力市場改革紅利。進(jìn)一步分析，作為國有企業(yè)的發(fā)電企業(yè)讓利是國家層面上的利益調(diào)整，這種利益調(diào)整在政府管理體制內(nèi)可以有效地實(shí)現(xiàn)，通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)的成本反而更高。
第二，市場改革過于強(qiáng)調(diào)價(jià)格穩(wěn)定。電力市場改革的基本手段就是通過價(jià)格變化引導(dǎo)市場主體優(yōu)化經(jīng)營行為，如果把價(jià)格穩(wěn)定作為市場改革的原則和要求，就沒有必要改革。2021年7月國家發(fā)展改革委出臺《關(guān)于進(jìn)一步完善分時(shí)電價(jià)機(jī)制的通知》，提出了最大系統(tǒng)峰谷差率超過40%的省份，峰谷電價(jià)價(jià)差原則上不低于4∶1和尖峰電價(jià)還可以提高20%的具體要求。與這份文件所強(qiáng)調(diào)的電價(jià)信號功能相比，目前我國電力市場實(shí)際交易價(jià)格變化總體上相對更小。燃煤電廠是目前電力市場交易中的供方主體。1439號文擴(kuò)大燃煤發(fā)電市場交易價(jià)格浮動(dòng)范圍，由過去的上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%，擴(kuò)大為上下浮動(dòng)原則上均不超過20%。按照這個(gè)價(jià)格浮動(dòng)比例所形成的市場交易價(jià)格變化明顯較小，以至于1439號等文件提出“加強(qiáng)與分時(shí)電價(jià)政策銜接”，對于適用分時(shí)電價(jià)的用戶，結(jié)算時(shí)購電價(jià)格按當(dāng)?shù)胤謺r(shí)電價(jià)峰谷時(shí)段及浮動(dòng)比例執(zhí)行。實(shí)際結(jié)果是大量市場交易電價(jià)變化小于政府管制電價(jià)變化，造成市場交易卻適用政府管制電價(jià)結(jié)算這種特殊現(xiàn)象，市場價(jià)格信號對市場主體經(jīng)營行為的調(diào)整和引導(dǎo)作用不充分。
第三，價(jià)格信號對引導(dǎo)發(fā)電和電網(wǎng)投資的作用更有限。由于電力生產(chǎn)與使用的特殊性，一般情況下，電力短期價(jià)格供給彈性和價(jià)格需求彈性相對較小，對發(fā)電企業(yè)和用戶用電行為的調(diào)整相對較小，所產(chǎn)生的資源優(yōu)化配置可能不明顯。但是，電價(jià)的長期供給與需求彈性相對較大，對發(fā)電和電網(wǎng)投資的引導(dǎo)作用也較大，合理的價(jià)格信號能夠形成適度的電力投資。由于電力工業(yè)資本密集，適度投資的經(jīng)濟(jì)效益十分顯著。但是，目前我國燃煤發(fā)電市場交易價(jià)格和輸配電價(jià)顯然不能發(fā)揮引導(dǎo)投資的作用，近年來發(fā)電央企和電網(wǎng)央企主營業(yè)務(wù)虧損或微利的狀態(tài)，與發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)持續(xù)增加的投資規(guī)模難以建立理性的邏輯關(guān)系，說明電力市場改革并沒有釋放合理的長期價(jià)格信號。由于電力企業(yè)都是央企，這種非管制非市場秩序產(chǎn)生的利益調(diào)整并不重要，重要的是可能引起電力短缺或過剩兩種極端狀態(tài)在國家層面上造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。特別是過剩狀態(tài)，目前還沒有建立識別機(jī)制，又符合地方政府和電力企業(yè)的潛在利益需求，更容易發(fā)生并給用戶帶來更大的電費(fèi)負(fù)擔(dān)。2021年廣東省最大負(fù)荷與發(fā)電裝機(jī)容量規(guī)模大致接近，但是，部分省份發(fā)電裝機(jī)規(guī)?？梢赃_(dá)到最大負(fù)荷的2倍，雖然有許多因素影響這個(gè)比值，但是，也不是缺電就要建電廠，市場價(jià)格信號的作用可以通過最小的發(fā)電裝機(jī)規(guī)模來解決問題，這就是電力市場改革的原因。
對電價(jià)制定方法或形成機(jī)制的誤解
市場經(jīng)濟(jì)理論指出，在完全競爭假設(shè)下，當(dāng)邊際成本等于邊際收益時(shí)，企業(yè)資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，企業(yè)利潤最大化，社會福利同時(shí)也最大化。由于邊際收益可以理解為商品價(jià)格，因此，價(jià)格等于邊際成本就成為經(jīng)濟(jì)學(xué)最優(yōu)定價(jià)法則。邊際成本在概念上容易理解，但是，在電價(jià)制定或形成中非常復(fù)雜，主要有五點(diǎn)：一是歷史成本和未來成本。邊際成本定價(jià)基于未來企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的成本定價(jià)，強(qiáng)調(diào)價(jià)格信號功能；會計(jì)成本定價(jià)則以歷史成本為依據(jù)，強(qiáng)調(diào)價(jià)格的成本補(bǔ)償功能。二是長期邊際成本和短期邊際成本，長期邊際成本包括了固定成本，法國20世紀(jì)60年代曾經(jīng)應(yīng)用長期邊際成本定價(jià)；目前現(xiàn)貨市場價(jià)格形成以短期邊際成本為依據(jù)，同時(shí)也就產(chǎn)生了固定成本或容量成本補(bǔ)償問題。三是會計(jì)成本與經(jīng)濟(jì)成本。會計(jì)成本是企業(yè)會計(jì)活動(dòng)中真實(shí)發(fā)生并記錄和核算的成本支出，而經(jīng)濟(jì)成本包括機(jī)會成本，實(shí)際計(jì)算結(jié)果可能與會計(jì)成本有較大的差異。四是社會成本與企業(yè)成本。社會成本包括了外部性的企業(yè)成本，企業(yè)成本指企業(yè)實(shí)際發(fā)生的成本。在電價(jià)制定或形成中，社會成本除了要考慮環(huán)境成本與收益等外部性外，還表現(xiàn)為系統(tǒng)成本，即電價(jià)是由整個(gè)電力系統(tǒng)的生產(chǎn)經(jīng)營成本決定的，而不是某個(gè)發(fā)電企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本決定的。集中撮合交易中的統(tǒng)一價(jià)格出清機(jī)制就反映了系統(tǒng)成本的概念。五是分時(shí)成本。電力系統(tǒng)在不同時(shí)段由于電源結(jié)構(gòu)、供求平衡狀態(tài)等因素不同，其發(fā)生的會計(jì)成本、機(jī)會成本和社會成本不同，因此有不同甚至差異很大的分時(shí)成本。
目前我們在電價(jià)制定方法或形成機(jī)制方面存在的誤解主要有：第一，輸配電價(jià)制定方法的誤解。輸配電價(jià)改革是我國電價(jià)改革的重要成就之一，但是也存在方法上的認(rèn)識誤區(qū)。我國輸配電價(jià)明確按“準(zhǔn)許成本+合理收益”確定，而“準(zhǔn)許成本+合理收益”定價(jià)在方法上來源于國外適用于私人投資者的投資回報(bào)率定價(jià)，這種定價(jià)機(jī)制的核心是投資回報(bào)率，其中主要是權(quán)益報(bào)酬率的核算與調(diào)整，包括政府基于電網(wǎng)運(yùn)營能力評估的權(quán)益報(bào)酬率選擇機(jī)制，比如針對潛在的輸電堵塞風(fēng)險(xiǎn)時(shí)政府會選擇更高的權(quán)益報(bào)酬率等。由于電網(wǎng)企業(yè)屬于國家所有，權(quán)益報(bào)酬率形成機(jī)制實(shí)際上意義不大，因此，實(shí)際輸配電價(jià)制定與執(zhí)行中以成本監(jiān)審和準(zhǔn)許收入核定為主，缺乏基于電網(wǎng)運(yùn)營能力的權(quán)益報(bào)酬率形成機(jī)制及其核算與調(diào)整機(jī)制，在定價(jià)方法與成本加成定價(jià)更加接近。
第二， 中長期分時(shí)段交易價(jià)格形成機(jī)制的誤解。國外分時(shí)段交易通過現(xiàn)貨市場實(shí)現(xiàn)，中長期市場分時(shí)段交易是我國電力市場改革的創(chuàng)新。2020年底國家布置2021年中長期市場交易工作時(shí)提出分時(shí)段簽約中長期合同的要求，但是，并沒有對中長期分時(shí)段交易價(jià)格形成機(jī)制做出說明。在中長期交易價(jià)格中引入時(shí)間信號是必要的，國外通過把中長期交易轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑诤贤绮顑r(jià)合同和現(xiàn)貨市場全電量競爭間接地實(shí)現(xiàn)，我國卻要在中長期物理交易合同中反映分時(shí)價(jià)格信號，這至少面臨三個(gè)技術(shù)難題：一是與交易方式相聯(lián)系的系統(tǒng)負(fù)荷與用戶負(fù)荷的差異怎么處理？比如雙邊協(xié)商的年度交易用戶是根據(jù)用戶負(fù)荷時(shí)段制定價(jià)格交易還是根據(jù)系統(tǒng)負(fù)荷時(shí)段交易？用戶只知道自己的負(fù)荷時(shí)段特性，但是，根據(jù)自己的負(fù)荷特性形成的分時(shí)價(jià)格信號可能會產(chǎn)生與系統(tǒng)負(fù)荷時(shí)段不一致的價(jià)格信號，比如用戶的高峰卻是系統(tǒng)的平段甚至低谷，用戶交易的高電價(jià)在系統(tǒng)看來產(chǎn)生相反的價(jià)格信號。二是用戶預(yù)測自己負(fù)荷特性的技術(shù)性困難。即使不考慮系統(tǒng)負(fù)荷特性與用戶負(fù)荷特性的差異，在目前經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化較大的情況下，參與市場的工商業(yè)用戶要合理預(yù)測自己的年、月負(fù)荷特性其實(shí)非常困難。三是分時(shí)段交易價(jià)格形成不僅與用戶負(fù)荷特性有關(guān)，也與發(fā)電企業(yè)出力有關(guān)。對水電、風(fēng)電和光電等可再生能源來說，預(yù)測幾天內(nèi)的發(fā)電出力都困難，預(yù)測多年、年和月出力簡直不可思議。因此，中長期分時(shí)段交易價(jià)格信號不可能在物理交易的框架內(nèi)形成。如果要強(qiáng)調(diào)分時(shí)價(jià)格信號，可以直接讓中長期市場交易合同執(zhí)行目錄分時(shí)電價(jià)，而不必要求市場主體按時(shí)段分解中長期交易合同和約定負(fù)荷曲線。
第三，零售市場電價(jià)套餐機(jī)制沒有形成。由于用戶效用的多樣性與信息不對稱性，零售市場價(jià)格不能通過集中交易形成；甚至在用戶數(shù)量很多的情況下，雙邊協(xié)商交易實(shí)施成本太高。根據(jù)經(jīng)濟(jì)機(jī)制設(shè)計(jì)理論，零售市場價(jià)格適合菜單定價(jià)機(jī)制，即售電公司設(shè)計(jì)并提供電價(jià)套餐由用戶選擇形成。國外零售市場售電公司可以提供幾百種電價(jià)套餐，讓用戶在網(wǎng)上通過第三方機(jī)構(gòu)提供的專門比價(jià)信息服務(wù)進(jìn)行選擇。目前我國零售市場交易價(jià)格以傳導(dǎo)批發(fā)市場交易價(jià)差為主，售電公司沒有針對零售市場用戶及其特征進(jìn)行獨(dú)立的產(chǎn)品或服務(wù)及電價(jià)套餐設(shè)計(jì)，政府也沒有進(jìn)行相應(yīng)的政策引導(dǎo)，用戶幾乎沒有選擇權(quán)。
對電價(jià)水平的誤解
不管是政府管制定價(jià)，還是市場競爭定價(jià)，可能的電價(jià)水平及其形成機(jī)制有三種：基于邊際成本的低水平電價(jià)、基于平均成本的中等或正常水平電價(jià)和基于用戶失負(fù)荷價(jià)值或稀缺電價(jià)的高電價(jià)。對于這三種電價(jià)水平，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，基于發(fā)電企業(yè)邊際成本的低水平電價(jià)和基于用戶失負(fù)荷價(jià)值高水平電價(jià)最有效率，是社會福利最大化的最優(yōu)定價(jià)；相反，基于平均成本的中等水平定價(jià)存在效率損失，是次最優(yōu)定價(jià)。兩種最優(yōu)定價(jià)的適用場景或形成機(jī)理不同，雖然都是福利最大化定價(jià)，但是，福利在生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間分布完全不同?；诎l(fā)電邊際成本的低水平定價(jià)的社會福利全部由消費(fèi)者分享，生產(chǎn)者福利為零；而基于用戶失負(fù)荷價(jià)值定價(jià)所產(chǎn)生的社會福利則全部歸生產(chǎn)者所有，消費(fèi)者福利為零。基于發(fā)電邊際成本的低水平定價(jià)雖然實(shí)現(xiàn)了社會福利最大化，但同時(shí)產(chǎn)生了固定成本補(bǔ)償?shù)膯栴}。值得注意的是，電價(jià)水平的政策選擇不是主觀隨意的，而是有適應(yīng)的情景和條件?？傮w上看，基于發(fā)電邊際成本的低水平電價(jià)適用于兩種情景或條件：一是生產(chǎn)能力過剩情景，在這種情況下，低水平電價(jià)釋放的價(jià)格信號會抑制發(fā)電投資，自然增長的用電需求逐漸消化過剩的發(fā)電生產(chǎn)能力，直到發(fā)電生產(chǎn)能力與需求回到基本平衡的正常狀態(tài)。二是如果可以不考慮固定成本補(bǔ)償，基于發(fā)電邊際成本的低水平電價(jià)最有利于消費(fèi)者，是政府電價(jià)政策的優(yōu)先選擇?；谟脩羰ж?fù)荷價(jià)值的高水平定價(jià)顯然只適用于電力短缺的情景，在這種情況下，高電價(jià)能夠刺激發(fā)電投資，在最短的時(shí)間內(nèi)增加生產(chǎn)能力并回到生產(chǎn)能力與需求基本平衡的正常狀態(tài)。實(shí)際上，如果考慮發(fā)電機(jī)組的啟停成本、補(bǔ)貼等因素，還有一種發(fā)電生產(chǎn)能力過剩情況下的發(fā)電機(jī)組失負(fù)荷價(jià)值定價(jià)，比如風(fēng)電企業(yè)享受0.20元/千瓦時(shí)的補(bǔ)貼，在可能棄風(fēng)的情況下，風(fēng)電企業(yè)即使按-0.19元/千瓦時(shí)交易也可以獲利。
目前我國電價(jià)政策在電價(jià)水平選擇上缺乏理論依據(jù)和系統(tǒng)設(shè)計(jì)。主要表現(xiàn)在：第一，對低電價(jià)政策缺乏政策解釋和支持。目前我國電價(jià)政策在電價(jià)水平選擇上有明顯的傾向性，為配合供給側(cè)改革和適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，對燃煤、燃?xì)獍l(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)采用低水平電價(jià)；為促進(jìn)發(fā)電環(huán)節(jié)的能源革命，對水電、光伏發(fā)電和風(fēng)電企業(yè)采用中等或合理水平定價(jià)。電價(jià)水平的政策選擇本身沒有錯(cuò)，但是，要有相應(yīng)的政策解釋和制度安排，比如“雙碳”背景下燃煤、燃?xì)鈾C(jī)組裝機(jī)容量相對過剩，低水平電價(jià)下對發(fā)電和電網(wǎng)央企財(cái)務(wù)指標(biāo)考核的調(diào)整等。第二，缺乏基于情景的電價(jià)水平靈活調(diào)整機(jī)制。由于對電價(jià)水平的理論基礎(chǔ)認(rèn)識不夠，實(shí)際政府管制定價(jià)和市場交易電價(jià)中都相對忽視了電價(jià)水平的情景因素，沒有建立基于情景的電價(jià)水平靈活調(diào)整機(jī)制。1439號文為全國燃煤機(jī)組交易價(jià)格劃定了統(tǒng)一的變化范圍，許多省份多種中長期交易品種都按價(jià)格上限交易，不考慮市場供求平衡狀態(tài)等因素，應(yīng)該采用高電價(jià)或低電價(jià)的情景也按中等或正常電價(jià)交易。特別是針對潛在的有序用電，沒有充分運(yùn)用失負(fù)荷價(jià)值定價(jià)機(jī)制，有序用電時(shí)期的電價(jià)與正常供求平衡狀態(tài)時(shí)的電價(jià)沒有差異。部分省97%和95%系統(tǒng)最大負(fù)荷持續(xù)時(shí)間很短，一年只有20~50小時(shí)，為了滿足這種負(fù)荷的需求還在新建燃煤電廠，極低利用小時(shí)燃煤電廠的成本進(jìn)一步增加了用戶電價(jià)負(fù)擔(dān)。因此，暫時(shí)或時(shí)段性的高電價(jià)與長期的較低電價(jià)具有替代性。如果針對有序用電還不采用高電價(jià)，那就會面臨更高的平均成本定價(jià)。
對電價(jià)結(jié)構(gòu)的誤解
經(jīng)濟(jì)學(xué)定價(jià)理論認(rèn)為，對于固定成本占比大的商品定價(jià)，兩部制定價(jià)的效率大于基于平均成本的一部制定價(jià)的效率。如圖1所示，假設(shè)矩形BFHP1面積為固定成本，且矩形BFHP1面積與矩形P2EGP1的面積相等，在滿足固定成本和變動(dòng)成本回收的前提下，兩部制定價(jià)的容量電價(jià)是B，電量電價(jià)是P1，產(chǎn)量是J；而基于平均成本的一部制定價(jià)的電價(jià)是P2，對應(yīng)的產(chǎn)量是I點(diǎn)。在實(shí)現(xiàn)成本補(bǔ)償功能的前提下，兩部制定價(jià)比單一產(chǎn)量定價(jià)有更大的均衡產(chǎn)量，這意味著兩部制電價(jià)比一部制電價(jià)更能促進(jìn)生產(chǎn)；同時(shí)，與一部制電價(jià)相比，兩部制電價(jià)為消費(fèi)者增加了陰影線面積的福利。綜合來看，兩部制定價(jià)對生產(chǎn)者是中性的，但是對消費(fèi)者卻是積極的，可以通過提高產(chǎn)量為消費(fèi)者增加福利。由于這個(gè)原因，兩部制電價(jià)在國外電價(jià)中普遍應(yīng)用。最近幾年來，我國電價(jià)政策強(qiáng)調(diào)降電價(jià)促進(jìn)用戶生產(chǎn)。兩部制定價(jià)理論揭示，在不降價(jià)的前提下，調(diào)整電價(jià)結(jié)構(gòu)也可以促進(jìn)生產(chǎn)。兩部制電價(jià)中固定成本通過容量電價(jià)和電量電價(jià)回收的比例與用戶的負(fù)荷率或同時(shí)率（兩者存在經(jīng)驗(yàn)上的正相關(guān)關(guān)系）有關(guān)，一般情況下，用戶負(fù)荷率（同時(shí)率）越高，分?jǐn)偟墓潭ǔ杀颈壤酱?，單位電量的固定成本越大，但電量電價(jià)相對越低，單位電量的總電費(fèi)越低。因此，兩部制電價(jià)為用戶提供了一種用電成本節(jié)約的激勵(lì)機(jī)制，能夠促進(jìn)用戶提高負(fù)荷率，通過提高電力設(shè)施利用率產(chǎn)生的成本節(jié)約滿足降低電價(jià)的需求，最后促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。兩部制電價(jià)能夠提供電力企業(yè)和用戶“雙贏”的降電價(jià)機(jī)制，是一種適應(yīng)電力企業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的電價(jià)。
目前我國電價(jià)政策在電價(jià)結(jié)構(gòu)上的誤解主要表現(xiàn)在：第一，目前我國電價(jià)結(jié)構(gòu)以單一電量電價(jià)為主。不同電源市場交易電價(jià)和政府確定的上網(wǎng)電價(jià)都采用單一電量電價(jià)，現(xiàn)貨市場試點(diǎn)中開始探討通過容量電費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施兩部制電價(jià)。輸配電價(jià)以單一電量電價(jià)為主；省級電網(wǎng)輸配電價(jià)中只有部分工業(yè)用戶采用兩部制電價(jià)，容量電費(fèi)收入一般不超過準(zhǔn)許收入的10%；區(qū)域電網(wǎng)輸電價(jià)格采用兩部制電價(jià)，而且容量電費(fèi)比例相對較高；專線工程輸電價(jià)格采用單一電量電價(jià)。零售市場用戶電價(jià)套餐目前基本上參照用戶目錄電價(jià)執(zhí)行，售電公司沒有設(shè)計(jì)和采用獨(dú)立的兩部制電價(jià)機(jī)制。因此，由于我們沒有自覺認(rèn)識到電價(jià)結(jié)構(gòu)的福利改進(jìn)效應(yīng)，目前我國電價(jià)政策在電價(jià)結(jié)構(gòu)上主要采用單一電量電價(jià)；相比于近幾年主要通過降電價(jià)促進(jìn)生產(chǎn)的做法，通過電價(jià)結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力非常大，而且長期內(nèi)不會降低電力企業(yè)的電價(jià)或收益。第二，容量電價(jià)沒有合理確定，水平明顯偏低，對提高用戶負(fù)荷率或用電設(shè)備利用率激勵(lì)機(jī)制不夠。省級電網(wǎng)固定成本比例超過90%，而目前容量電費(fèi)占準(zhǔn)許收入比例不足10%，固定成本分?jǐn)偟饺萘侩娰M(fèi)的比例不足造成用戶對電力設(shè)施的低成本利用，用戶負(fù)荷率不能有效提高，用戶報(bào)裝容量大但使用不足，形成資源閑置損失，并推高輸配電價(jià)。第三，兩部制電價(jià)機(jī)制使用不充分。國外在兩部制電價(jià)的基礎(chǔ)上普遍實(shí)施可選擇電價(jià)，可選擇電價(jià)機(jī)制有效地解決了用戶用電信息不對稱的問題，可以更好地改進(jìn)用戶福利。由于對兩部制電價(jià)機(jī)制認(rèn)識不充分，而且容量電價(jià)和電量電價(jià)沒有科學(xué)設(shè)計(jì)，我國電價(jià)政策中基于兩部制電價(jià)的用戶選擇機(jī)制十分有限，用戶僅在最大需量和最大容量中選擇，沒有對容量電價(jià)和電量電價(jià)套餐選擇。2016年國家為了減輕停產(chǎn)、半停產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型和降低工業(yè)企業(yè)用電成本，將原來容量電價(jià)的執(zhí)行周期由1年調(diào)整為3個(gè)月，2020年又進(jìn)一步縮短執(zhí)行周期。其實(shí)，用戶停產(chǎn)、半停產(chǎn)等生產(chǎn)狀態(tài)可以用負(fù)荷率指標(biāo)反映，如果建立基于負(fù)荷率的可選擇電價(jià)機(jī)制，就可以合理而有效地解決這個(gè)問題。相反，由于針對專門用戶的輸配電容量不可能隨時(shí)形成和取消，任意縮短執(zhí)行周期并不符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律。比如，根據(jù)我們對某省可選擇負(fù)荷率銷售電價(jià)的測算，220千伏用戶按最大需量執(zhí)行可選擇負(fù)荷率電價(jià)，低負(fù)荷率用戶的容量電價(jià)只有 1.83元 /(千瓦·月)，而高負(fù)荷率用戶的容量電價(jià)為 16.75 元/(千瓦·月)；同時(shí)，低負(fù)荷率用戶的電量電價(jià)為0.6746 元/千瓦時(shí)，而高負(fù)荷率用戶的電量電價(jià)為 0.2585 元/千瓦時(shí)。從不同負(fù)荷率用戶容量電價(jià)和電量電價(jià)的比價(jià)關(guān)系可以看出電價(jià)結(jié)構(gòu)的效率改進(jìn)機(jī)制。
對電價(jià)變化的誤解
電力市場價(jià)格變化大是客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。與石油、天然氣和煤炭等能源不同，電力產(chǎn)供用在瞬間同時(shí)完成，市場主體不能通過存貨調(diào)整供求平衡差異，現(xiàn)有的儲能電廠包括化學(xué)儲能不管在發(fā)電側(cè)、電網(wǎng)側(cè)還是用戶側(cè)，在響應(yīng)瞬間平衡差異上都存在一定的時(shí)滯。在這種情況下，電價(jià)可能在瞬間上升很快和很高，如果發(fā)電側(cè)和用電側(cè)在15鐘甚至更短時(shí)間如5分鐘就可以響應(yīng)，電價(jià)又會迅速回落，從而形成電力現(xiàn)貨市場特有的“價(jià)格釘（price spike)”，如圖2所示。由于電價(jià)瞬間很高是電力市場規(guī)律的客觀反映，國外政府、市場主體和公眾對短期或時(shí)段性很高的電價(jià)保持理性態(tài)度。美國德州現(xiàn)貨市場價(jià)格上限高達(dá)10美元/千瓦時(shí)，約是批發(fā)市場平均交易價(jià)格的100倍，并沒有引起不良反應(yīng)。事實(shí)上，從圖中可以看出，現(xiàn)貨市場電價(jià)雖然可以很高，但是，由于持續(xù)時(shí)間很短，很高電價(jià)產(chǎn)生的電費(fèi)變化其實(shí)并不大。
電價(jià)變化不僅在現(xiàn)貨市場存在，在中長期市場中，由于不同季節(jié)不同時(shí)段電源結(jié)構(gòu)差異和用電負(fù)荷變化較大等原因，電價(jià)在一年內(nèi)也會出現(xiàn)較大幅度的變化，圖3是我們測算的某省全年8760小時(shí)的小時(shí)發(fā)電成本，從圖形上可以直觀看出，不同小時(shí)的發(fā)電成本相差較大，其中最大成本為1.101元/千瓦時(shí)，最小成本為0.0667元/千瓦時(shí),兩者相差約16.5倍，大約是國家分時(shí)電價(jià)政策中規(guī)定的峰谷價(jià)差比的4倍。如引入用戶失負(fù)荷價(jià)值定價(jià)機(jī)制，最大成本為7.8231元/千瓦時(shí)，則最大成本是最小成本的117倍，是國家分時(shí)電價(jià)政策中規(guī)定的峰谷價(jià)差比的29倍。
目前我國電價(jià)政策對電價(jià)變化采取相對保守的態(tài)度。第一，國家相關(guān)政策對中長期市場交易價(jià)格變化給出了較小的范圍。如上所述，一方面，1439號文規(guī)定燃煤電廠市場化交易價(jià)格只能在基準(zhǔn)價(jià)20%的范圍內(nèi)上下浮動(dòng)；另一方面，從2021起，為發(fā)揮中長期市場交易的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避作用，國家要求大比例簽約年度交易電量合同。各省年度交易價(jià)格執(zhí)行國家政策的結(jié)果，使目前省級中長期市場價(jià)格變化相對較小。實(shí)際上，國家價(jià)格政策的主要目標(biāo)是限制平均價(jià)格變化，應(yīng)該以年均交易價(jià)格為控制指標(biāo)，允許市場交易價(jià)格在較大范圍內(nèi)變化。第二，許多省份中長期市場交易規(guī)則對集中交易價(jià)格設(shè)計(jì)了上下限。上下限價(jià)格雖然考慮了情景，但是，并沒有完全建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)定價(jià)理論的基礎(chǔ)上，價(jià)格變化幅度仍然相對較小。部分省份對集中交易價(jià)格還通過供需比、標(biāo)準(zhǔn)發(fā)電利用小時(shí)等機(jī)制實(shí)行了間接控制。第三，適應(yīng)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)的配套政策不足。國外電力市場允許電價(jià)符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律地大幅度變化，同時(shí)通過建立電力金融市場體系和引入金融工具為市場主體規(guī)避價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)提供工具。我國電價(jià)政策中沒有提供市場主體規(guī)避價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)的市場體系與金融工具，所以選擇強(qiáng)制性地限制價(jià)格變化。由此產(chǎn)生的結(jié)果是雖然采用了市場交易方式，卻沒有獲得資源優(yōu)化配置效益。
對居民用電交叉補(bǔ)貼的誤解
居民用電由于處于電壓等級最末端，輸配電成本最高，線路損失最大；而且最大負(fù)荷與系統(tǒng)最大負(fù)荷重疊，應(yīng)該承擔(dān)較大的固定成本和線路損失。由于居民用電成本明顯高于其他用戶用電成本，國外居民電價(jià)往往明顯高于其他用戶，如工商業(yè)用戶電價(jià)。根據(jù)有關(guān)資料，2020年世界28個(gè)國家居民電價(jià)與工業(yè)電價(jià)的比值平均為1.91，而我國居民電價(jià)與工業(yè)電價(jià)的比值僅為0.92。如果我國居民電價(jià)參照國外居民電價(jià)與工業(yè)電價(jià)的比值確定，我國居民電價(jià)應(yīng)該是工業(yè)電價(jià)的2倍。電價(jià)交叉補(bǔ)貼指電價(jià)政策中人為地降低居民電價(jià)和提高其他用戶如工商業(yè)用戶電價(jià)，讓工商業(yè)用戶承擔(dān)居民用電的成本。交叉補(bǔ)貼并不只是居民與工商業(yè)用戶之間利益的平衡調(diào)整，其所形成的價(jià)格機(jī)制會抑制工商業(yè)用戶的生產(chǎn)，同時(shí)促使居民過度用電，兩種情況下都會造成社會福利損失。交叉補(bǔ)貼越嚴(yán)重，造成的社會福利損失也越大。交叉補(bǔ)貼不僅不公平，而且還產(chǎn)生社會福利凈損失，國外電價(jià)政策中很少使用交叉補(bǔ)貼，少數(shù)國家有程度較輕的交叉補(bǔ)貼。
不考慮交叉補(bǔ)貼的公平性，我國電價(jià)政策中對居民電價(jià)交叉補(bǔ)貼的誤解主要體現(xiàn)在居民電價(jià)交叉補(bǔ)貼是否真正有利于民生這個(gè)前提上。長期以來，各級政府以關(guān)注民生的名義，對居民用電實(shí)施交叉補(bǔ)貼，目前交叉補(bǔ)貼越來越嚴(yán)重。表面上看，居民由于交叉補(bǔ)貼確實(shí)節(jié)省了電費(fèi)支出，交叉補(bǔ)貼靜態(tài)分析是有利于民生。但是，經(jīng)濟(jì)是一個(gè)相互作用的系統(tǒng)，承擔(dān)補(bǔ)貼的工商業(yè)用戶必然把額外成本以更高的商品或服務(wù)價(jià)格傳導(dǎo)給居民，在工商業(yè)企業(yè)工作的居民也必然以薪酬減少甚至失業(yè)等形式承擔(dān)這部分額外成本。由于交叉補(bǔ)貼還會產(chǎn)生社會福利損失，居民作為一個(gè)整體，不僅要直接或間接地承擔(dān)曾經(jīng)享受的工商業(yè)用戶補(bǔ)貼所帶來的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，還要承擔(dān)由此引起的社會福利凈損失。因此，居民用電交叉補(bǔ)貼政策充其量只是關(guān)注了居民的短期利益和個(gè)別居民的利益，長期內(nèi)會使居民作為一個(gè)整體承受更大的損失。對于交叉補(bǔ)貼產(chǎn)生的長、短期利益和整體利益與個(gè)體利益的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問題，居民用戶可以不理性，但是，政府不能不理性。
對市場交易價(jià)格上下限管制的誤解
經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，市場價(jià)格管制包括上限管制和下限管制都會產(chǎn)生社會福利損失。如圖4所示，在供不應(yīng)求時(shí)市場交易價(jià)格應(yīng)該較高，如果通過價(jià)格上限圖片管制使實(shí)際交易價(jià)格低于真實(shí)的市場出清價(jià)格P*，生產(chǎn)者將把產(chǎn)量減少至q，結(jié)果產(chǎn)生E+F面積的社會福利損失。相應(yīng)地，在供過于求時(shí)市場價(jià)格應(yīng)該較低，如果采用價(jià)格下限使實(shí)際交易價(jià)格高于真實(shí)的市場出清價(jià)格P*，也會產(chǎn)生類似的社會福利損失。因此，價(jià)格上下限不是有效的政策工具。國外現(xiàn)貨市場也有價(jià)格上限，但是，這種價(jià)格上限有完全不同的形成機(jī)理。如同上面指出的一樣，國外價(jià)格上限以限制市場勢力為目標(biāo)，價(jià)格上限以最大的用戶失負(fù)荷價(jià)值為依據(jù)，相當(dāng)于以全年甚至多年日前市場和實(shí)時(shí)市場的最大交易價(jià)格為上限，即把各種市場情景包括供不應(yīng)求情景考慮在內(nèi)后從7萬多個(gè)交易價(jià)格[2個(gè)市場×365（一年天數(shù)）×96（每天出清次數(shù)）]找出的最大值。
目前我國價(jià)格上下限管制存在的誤解主要體現(xiàn)在：第一，價(jià)格上限的形成機(jī)理不明確，簡單地參考各省目錄分時(shí)電價(jià)中的尖峰電價(jià)確定。目前我國試點(diǎn)現(xiàn)貨市場的價(jià)格上限不超過1.5元/千瓦時(shí)，與目錄電價(jià)中的尖峰電價(jià)基本相當(dāng)。尖峰電價(jià)基本上是各省根據(jù)國家規(guī)定的價(jià)差比例以平段電價(jià)為基礎(chǔ)上下浮動(dòng)后測算出來的，并沒有合理的形成機(jī)制，更沒有根據(jù)用戶失負(fù)荷價(jià)值制定。實(shí)際上，基于失負(fù)荷價(jià)值的廣東現(xiàn)貨市場價(jià)格上限可以達(dá)到26元/千瓦時(shí)，是目前1.5元/千瓦時(shí)的17倍。價(jià)格上限管制不僅通過生產(chǎn)者產(chǎn)量限制降低了市場交易效率，即減少了不同效率發(fā)電企業(yè)的電量替代，而且還造成額外的社會福利損失。與國外現(xiàn)貨市場價(jià)格上限政策在防止市場主體使用市場勢力的前提下促進(jìn)市場充分競爭的功能相比，我國電力市場價(jià)格上下限政策限制了市場充分競爭。
第二，價(jià)格下限形成機(jī)理不好解釋。國外電力市場沒有價(jià)格下限，對政府管制機(jī)構(gòu)來說，價(jià)格越低越好，限制低價(jià)交易沒有理論依據(jù)。我國電力市場特殊的價(jià)格下限管制政策與發(fā)電企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)的特征有關(guān)，價(jià)格下限管制在一定程度上維護(hù)了發(fā)電企業(yè)的利益。不過，與價(jià)格上限管制產(chǎn)生的效果相似，這種政策也通過降低消費(fèi)者需求及其替代限制了用戶側(cè)市場競爭，產(chǎn)生了社會福利損失。國外現(xiàn)貨市場經(jīng)常出現(xiàn)負(fù)電價(jià)，相比于國外嚴(yán)格監(jiān)管的投資機(jī)制及其市場供求平衡狀態(tài)，我國暫時(shí)性或時(shí)段性供過于求的情景更多，根據(jù)發(fā)電失負(fù)荷價(jià)值的負(fù)電價(jià)出現(xiàn)的情景更多，但是，我國電力市場沒有出現(xiàn)負(fù)電價(jià)?？傊壳拔覈妰r(jià)上下限管制政策使市場交易價(jià)格該高不高，該低不低，限制了市場充分競爭和資源優(yōu)化配置。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2022年05期，作者單位：長沙理工大學(xué)
