中國儲能網訊：
建立與新型電力系統(tǒng)相適應的電網體制探討
吳安平
（西南電力設計院原副總工程師）
我國本輪電力體制改革從2015年3月中央下發(fā)9號文《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》至今已7年有余，改革的重點是電力市場建設，目前已經取得較明顯的成績，去年全國市場化交易電量接近45%。今年1月國家發(fā)展改革委和能源局又印發(fā)了《關于加快建設全國統(tǒng)一電力市場體系的指導意見》，將電力市場建設再次推向高潮。
對本輪電力體制改革的情況有兩種不同認識：一種表示基本滿意，一種則認為與預期有較大差距。出現不同看法是因為存在一個誤解：很多人將電力市場建設等同于電力體制改革，將堅持改革的市場化方向等同于開展電量的市場化交易。
電力體制改革包括發(fā)電體制、電網體制、調度交易體制、電力規(guī)劃體制以及電力市場建設等。市場建設只是電力體制改革的一個重要內容，但不是全部。電力體制改革概念有狹義和廣義之分，狹義僅指體制方面的改革，廣義則包含電力市場建設。電力市場建設必須有體制改革為其創(chuàng)造條件和提供保障，如果不打破電力統(tǒng)購統(tǒng)銷的壟斷體制、不最大限度剝離壟斷環(huán)節(jié)、不培育獨立市場主體、不建立合理的調度交易體制、不取消雙軌制等，電力市場的健康發(fā)展是無法保證的。欲速則不達，電力市場在電力體制改革沒有完成之前是不可能真正建設好的。
我國已進入以實現“雙碳目標”為戰(zhàn)略的能源轉型新時期，這是2015年制定9號文時未曾想到的，電力（電網）體制改革已經重新被提上議事日程：
2021年3月中央財經委員會第九次會議在確定“構建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)”的同時，重申要“深化電力體制改革”。
2021年10月中共中央、國務院下發(fā)的《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》中明確提出要“推進電網體制改革”，首次在中央文件中使用“電網體制改革”概念。
2021年12月中央經濟工作會議指出要繼續(xù)“穩(wěn)步推進電網、鐵路等自然壟斷行業(yè)改革”。
今年2月10日國家發(fā)展改革委和能源局印發(fā)的206號文《關于完善能源綠色低碳轉型體制機制和政策措施的意見》再次明確要“穩(wěn)步推進能源領域自然壟斷行業(yè)改革”，“深化輸配電等重點領域改革”。
能源局章建華局長今年兩會期間表示“要研究與新型電力系統(tǒng)相適應的體制機制”，后來又在《全面推動能源安全新戰(zhàn)略向縱深發(fā)展》的署名文章中表示要“深入推進電網體制改革”。
電網體制改革是推進新型電力系統(tǒng)建設實現“雙碳目標”的保障?！笆奈濉笔菫閷崿F“雙碳目標”和構建新型電力系統(tǒng)打基礎的關鍵時期，加快研究并適時推進與新型電力系統(tǒng)相適應的電網體制建設已刻不容緩。
電網體制改革的目標和任務
1、改革的總體目標
電網體制改革的總體目標是：建立與新型電力系統(tǒng)相適應的電網體制，破除一切舊的體制機制障礙，充分調動社會各方積極性，推動新型電力系統(tǒng)高質量、高水平、高速度發(fā)展。
這里“相適應”是關鍵詞，它揭示了電網體制改革的深層次原因。
新型電力系統(tǒng)為了應對高比例新能源和高比例電力電子設備帶來的挑戰(zhàn)，將采用新的思維、新的技術、新的業(yè)態(tài)重塑電力系統(tǒng)，由此必然導致電力系統(tǒng)的發(fā)展路線、運行機理、控制模式以及外部形態(tài)、商業(yè)模式等發(fā)生深刻變化。數以百萬計的小型新能源發(fā)電機組將接入配電網或較低電壓等級電網，電力系統(tǒng)由集中、垂直、統(tǒng)一和剛性化，逐漸走向分散、扁平、局域和柔性化，輸電網與配電網由原來的主從依附關系，變?yōu)榛ハ嘀С值碾p向互動關系，電力系統(tǒng)進入“以用戶為中心的新時代”。在近乎顛覆性的變化面前，電網體制如果依舊“巋然不動”，保持現狀是不可思議的。
新型電力系統(tǒng)代表新的生產力，電力（電網）體制代表生產關系，體制改革就是改變舊的生產關系，使其與新的生產力相適應，因此電網體制改革是生產關系必須與生產力相適應的客觀規(guī)律使然，不以人的意志為轉移。從根本上說生產力決定生產關系，但它們之間的辯證關系表明生產關系在一定條件下也具有決定性作用。我國的改革開放，以社會主義市場經濟體制替代計劃經濟體制，短短四十年時間徹底改變貧窮落后面貌，國家經濟實力躍居世界第二位就是最有力的證明。只有建立起與新型電力系統(tǒng)發(fā)展相適應的電網體制，才能推動新型電力系統(tǒng)高質量、高水平、高速度發(fā)展。
2、改革的主要任務
建立區(qū)域電網體制和實行輸配分開是我國電網體制改革的兩項主要任務，它們在2002年的電力體制改革中就已經明確提出來了，但由于種種原因改革被中斷和擱置。新一輪深化電力體制改革沒有如人們期待的那樣將其確定為改革目標，而只是列為了研究課題。從2015年9號文中提出：“繼續(xù)深化對區(qū)域電網建設和適合我國國情的輸配體制研究”的要求至今已過去7年時間，現在已經到了必須結題并拿出研究結果的時候。
電網體制改革的基本思路：一是堅持市場化改革方向，打破壟斷，將競爭的理念引入到自然壟斷行業(yè)內部，通過建立區(qū)域電網體制，營造和形成“比較競爭”的環(huán)境和機制。二是遵循市場經濟規(guī)律和電網技術特性對電網企業(yè)重新進行定位，由于輸電網和配電網基本功能和技術特性不同，輸電和配電企業(yè)需要分別定位，實行輸配分開改革，將壟斷性業(yè)務與競爭性業(yè)務徹底分離。
我國目前實行的“一家獨大+輸配合一”的電網體制，與傳統(tǒng)電力系統(tǒng)的發(fā)展基本相適應，而與新型電力系統(tǒng)的建設基本不相適應，電網體制改革的任務就是以“區(qū)域電網+輸配分開”的新體制取代這個過時的舊體制。
區(qū)域電網體制對構建新型電力系統(tǒng)的意義
1、超級壟斷體制與區(qū)域電網體制的區(qū)別
區(qū)域電網體制不僅符合電網分區(qū)平衡規(guī)律，而且符合我國的大國國情。超級壟斷體制與區(qū)域電網體制不是大壟斷與小壟斷的不同，而是具有本質的差別，主要體現在四個方面：一是前者天生排斥競爭，后者則能創(chuàng)造比較競爭的環(huán)境；二是前者可以影響輿論甚至綁架政府，后者則不具備這樣的能力；三是前者只調動一家企業(yè)積極性，后者調動多家企業(yè)的積極性；四是前者壟斷技術話語權，妨礙甚至窒息學術民主，后者則能夠創(chuàng)造多元企業(yè)文化，厚植自主創(chuàng)新的土壤。兩者的本質差別是事物發(fā)展由量變引起質變客觀規(guī)律的體現。
2、區(qū)域電網體制的主要作用和意義
（1）有利于合理控制新型電力系統(tǒng)建設成本
如何提高輸電網的利用率，合理控制電網投資，降低輸電成本，是一個值得高度重視的問題。按照“管住中間、放開兩頭”的思路，發(fā)電和售電電價可以通過電力市場競爭確定，輸電電價則只能由政府核定，說明市場不是萬能的，控制輸電成本靠政府監(jiān)管而非市場競爭，要使政府的監(jiān)管有效，建立區(qū)域電網體制是最關鍵的措施。
建立區(qū)域電網意味著化小核算單位，由此可以提高管理的透明度，充分暴露電網建設成本方面的問題，通過比較競爭促使電網擺脫粗放化管理模式而走上集約化道路。
電網企業(yè)按“準許成本+合理收益” 的方法收取過網費，極有可能導致以盡量擴大投資增加收益的傾向。確定“準許成本”的關鍵因素是技術方案的合理性，如果沒有在比較競爭氛圍里的專業(yè)評審，技術話語權掌握在一家強勢企業(yè)手里，就很難對電網投資的合理性作出客觀準確判斷，過度投資也可能成為“準許成本”。
此外，區(qū)域電網體制創(chuàng)造的比較競爭環(huán)境，不僅可以提高政府“管住中間”的有效性，還能大幅降低政府的監(jiān)管成本。
（2）應對新型電力系統(tǒng)挑戰(zhàn)的重要環(huán)節(jié)
新型電力系統(tǒng)分散化和扁平化的發(fā)展趨勢并不排斥大電網的存在，而只是表明電網的同步規(guī)模以及最高電壓等級需要進行合理調整或限制，電網的管理理念也需要進行相應轉變。理論和實踐都證明，分而治之是新型電力系統(tǒng)應對挑戰(zhàn)的基本策略。
我國電網規(guī)模巨大，很難想象可以將全國電網作為一個整體以一種模式、一種方法、一攬子解決我國新型電力系統(tǒng)構建遇到的問題。由于各地情況各異，面對的矛盾不同，這樣做只會使問題復雜化，即使付出高昂電價，也難以達到目的。而優(yōu)化電網分區(qū)規(guī)模（包括適當縮小同步電網）實行分而治之，不僅可使問題簡單化，有利于因地制宜和精準施策，還能有效限制電網事故的影響范圍，減小可能發(fā)生的損失。
分而治之有四個層級：區(qū)域電網、省級電網、配電網和微電網，其中區(qū)域電網和省級電網處于戰(zhàn)略層面，配電網和微電網處于戰(zhàn)術層面，從小到大依次為微平衡單元、基本平衡單元、省級平衡單元、區(qū)域平衡單元。各個層級電網在平抑新能源波動性和間歇性，確保電網安全穩(wěn)定供電方面發(fā)揮不同的作用。區(qū)域電網在一個較大范圍內調節(jié)盈余，提供包括調峰調頻在內的援助和備用，對區(qū)域內各省新型電力系統(tǒng)構建發(fā)揮指導、協(xié)調和保障作用。
（3）為建設全國統(tǒng)一電力市場體系創(chuàng)造條件
完整的全國市場體系包括國家電力市場、區(qū)域電力市場、省級電力市場，以及配電網微平衡市場，各自都有對應的物理電網以及相應的調度機構。區(qū)域電網是區(qū)域電力市場的物理支撐，同時也是市場交易的組織者和服務者。作為重要的區(qū)域平衡單元，區(qū)域電網可根據自身的能源資源和負荷分布等情況，更有針對性地統(tǒng)籌規(guī)劃和建設跨省輸電線路和聯(lián)網工程，盡可能消除省間電力阻塞，因地制宜設計和培育與各省電力市場相協(xié)調的區(qū)域電力市場，最大限度實現區(qū)域內資源優(yōu)化配置。
輸配分開對構建新型電力系統(tǒng)的意義
1、輸電企業(yè)與配電企業(yè)的定位
重新定位電網企業(yè)功能是電網體制改革的核心問題和重要抓手。輸電網和配電網盡管都具有自然壟斷屬性，但輸電網是集中性、全局性、樞紐性和高度統(tǒng)一性的電網，其壟斷具有絕對性；配電網是分散性、局域性、終端性和相對個性化的電網，其壟斷具有相對性。由于輸配電企業(yè)各自的屬性、發(fā)展目標，以及在新型電力系統(tǒng)建設中扮演的角色不一樣，二者具有不同的定位：
輸電企業(yè)是履行電力普遍服務義務的壟斷型公共事業(yè)企業(yè)，它既是新型電力系統(tǒng)建設的直接參與者，同時也是協(xié)調者和服務者，是政府不可缺少的參謀和助手。
配電企業(yè)是特殊競爭性企業(yè)，是新型電力系統(tǒng)基本自平衡單元、綜合智慧能源系統(tǒng)、配電網微平衡市場的建設者和協(xié)調者，是可再生能源局域高比例利用的關鍵市場主體。
輸配分開可以使輸電企業(yè)和配電企業(yè)承擔的新型電力系統(tǒng)建設任務與各自的功能和職責、企業(yè)利益、考核要求等相一致，從而能夠主動以創(chuàng)新精神去完成每一項任務。
2、 輸配分開的主要作用和意義
（1）新型電力系統(tǒng)構建需要一個中立的協(xié)調者和服務者
新型電力系統(tǒng)構建是一項涉及面廣且復雜的專業(yè)性系統(tǒng)工程，需要一個中立、權威的協(xié)調者和服務者，能夠扮演這個角色的只能是輸電網企業(yè)。
由于輸電網企業(yè)徹底退出包括售電在內的所有競爭性業(yè)務，成為真正意義上的公共事業(yè)型企業(yè)，可以接受政府委托，站在國家和全局的立場上，以社會效益最大化為目標，實事求是、公平公正協(xié)調和處理新型電力系統(tǒng)構建中出現的各種矛盾和問題，比如新能源集中開發(fā)遠距離輸送與分布式就近開發(fā)利用之間的矛盾、儲能電站有序建設以提高利用率和避免閑置問題、經濟合理調度維護市場公平競爭問題、科學構建柔性輸電網為市場主體提供優(yōu)質服務問題等，在保障新型電力系統(tǒng)可靠性和先進性前提下，有效控制建設成本和電價水平。
（2）有利于加快配電網的變革和重塑
配電網是新型電力系統(tǒng)建設的主戰(zhàn)場。能源轉型推動配電網向有源化、局域化、智能化、協(xié)同化、市場化方向發(fā)展，使配電網成為以用戶為中心、源網荷儲一體化、多能互補和多網協(xié)同融合、具有需求響應能力、與大電網雙向互動的新型電力系統(tǒng)基本平衡單元，并由此產生新的業(yè)態(tài)和新的商業(yè)模式。
配電企業(yè)成為獨立市場主體后必將加快配電網的變革和重塑。如果有三分之一以上的配電網做到或基本做到自平衡，新型電力系統(tǒng)就能較為自如地應對高比例新能源和高比例電力電子設備帶來的各種挑戰(zhàn)。
（3）為地方政府落實“雙碳目標”提供有力支撐
輸配分開如果形成中央政府管輸電，地方政府管配電的格局，至少有三個好處：一是為地方政府落實雙碳目標提供強有力支撐，有利于進一步壓實地方政府的責任；二是央地各負其責，相互配合，可以形成1加1大于2的合力；三是通過將地方電網統(tǒng)一納入輸配分開改革，能夠使多年來一直存在的“國家電網”與“地方電網”的矛盾不復存在。
（4）有利于配電網微平衡市場建設和分布式發(fā)電交易
配電網微平衡市場是提高新能源局域消納比例的重要支撐，是全國統(tǒng)一電力市場體系中不可或缺的部分，配電企業(yè)是這個市場的組織運營者。輸配分開后分布式發(fā)電交易（“隔墻”售電）將成為配電網微平衡市場的基本業(yè)務，由于輸電企業(yè)已從競爭者變?yōu)閰f(xié)調者和服務者，在政府的監(jiān)管和輸電企業(yè)的配合下，原來“隔墻”售電碰到的諸多矛盾和問題都可以得到妥善解決。
（5）為調度體制改革提供現實可行的模式
調度是國家的公權力，電力市場建設的最終成功取決于能否建立起科學合理的調度體制。調度體制可以有兩種模式，一是調度機構獨立，由政府有關部門直接領導；二是在輸配分開的條件下與輸電網一體化。前一種模式盡管在保障市場公平公正性方面最有效，但因對現狀改變較大，不易被接受；后一種模式變化小，而且有利于調度與電網間的信息溝通和協(xié)調配合，是一種較合理和現實的調度體制模式。
電網體制改革方案設想
1、區(qū)域電網體制構想
（1）重新定位國家電網公司功能
一是成為跨區(qū)域的全國性輸電公司，不再管理區(qū)域及省級電網公司，主要負責投資、建設和運營跨區(qū)域輸變電工程以及各區(qū)域電網間的技術協(xié)調和電力交易等事宜。
二是成為國家電力規(guī)劃和技術研究中心。國家電網公司成為輸電公司后，可以將國家電力規(guī)劃研究中心并入其中，加上原來的中國電力科學院、國網能源研究院和智能電網研究院、國家電力調度中心等單位，國家輸電網公司將成為指導、協(xié)調我國新型電力系統(tǒng)高質量發(fā)展最具權威性的電力規(guī)劃和技術研究中心。
（2）組建區(qū)域電網公司
組建東北（含蒙東）、華北（含蒙西）、西北、華東、華中（包括四川、重慶和西藏）、南方6個具有獨立法人資質的區(qū)域電網公司，相關省級電網公司為其子公司。由于四川、重慶和西藏電網已成為獨立同步電網，也可考慮將四川、重慶和西藏電網與華中電網分開，單獨成立西南電網公司。
2、輸配分開方案構想
采取法律上分開和產權分開相結合、以產權分開為主的改革方案，即部分省網（比如西藏、內蒙和新疆）采用法律上分開方案，部分省網采用完全產權分開方案，部分省網采用兩者相結合方案。由于改革相對復雜，均應采用先試點再鋪開的方法進行。
（1）法律上分開方案
采用此方案的省網公司最好同時進行股權多元化改革，即將原來的國家獨資改為中央與省合資，這樣有利于地方對電網企業(yè)的監(jiān)督和落實“雙碳目標”在地方的責任。
省級電網公司內成立多個配電子公司，可以考慮一個地級市成立一個或幾個，在省內形成配電企業(yè)的比較競爭格局，不成立統(tǒng)一的省級配電公司。
（2）產權上分開方案
從省級電網公司中分離出來的存量配電網交由省政府主管，以特許經營方式授權給中央和地方的發(fā)電集團、有關能源公司，以及獨立的配售電公司經營。
為保證配電網同樣擁有一流的技術水平和規(guī)模效益，大電網分離的存量配電網企業(yè)數量不應過多，可以成立10個以內跨省區(qū)的配電集團，像目前的發(fā)電集團一樣，形成比較競爭格局。原來的其它配電企業(yè)，包括地方電網、增量配電網和用戶配電企業(yè)，可保持現狀或與大電網分離存量進行整合，最終形成以大型配電集團為主，大中小配電企業(yè)并存的格局。
所有配電企業(yè)都應積極引入社會資本進行混合所有制改革，但從整體上看，配電企業(yè)國有資產將始終保持主導地位。
（3）法律上分開與產權上分開相結合方案
部分省網可以考慮60%以上的存量配電業(yè)務從電網企業(yè)剝離，由省政府主管并特許給有資質的配電公司經營。40%以下的存量配電業(yè)務，由電網企業(yè)成立多家配電子公司經營。
結語
如果可以用分數對電網體制進行評判的話，“區(qū)域電網+輸配分開”的電網體制至少90分，而現行“一家獨大+輸配合一”的電網體制最多60分。改革就是追求卓越，與時俱進，但如果安于現狀，迷戀習慣，不改革日子也完全可以湊合，只是想要實現新型電力系統(tǒng)高質量、高水平、高速度發(fā)展則是不可能的。
