中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：“這會(huì)是一片藍(lán)海。”早在2015年3月15日中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號(hào)，下稱“9號(hào)文”）面世前，一位旅居海外多年的資深電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)者就對(duì)中國(guó)的新一輪電力體制改革作出了這樣的判斷。
2016年3月25日，全國(guó)首家民營(yíng)售電公司的售電部負(fù)責(zé)人和“操盤手”特意換上了正裝，系上了領(lǐng)帶。大部分電力人在此之前都不曾料想，證券交易所里的場(chǎng)景竟然有一天真實(shí)地發(fā)生在自己的辦公室里，“交易員”這個(gè)具有跨界意義的職位名稱出現(xiàn)在自己的名片卡上。
機(jī)遇和熱情背后，是電力在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的角色歸位。
電力從產(chǎn)業(yè)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐?，用戶的利益被搬上前臺(tái)。一位廣東大用戶代表在本輪改革早期的一次市場(chǎng)主體座談會(huì)上說(shuō)：“確確實(shí)實(shí)有了當(dāng)甲方的感覺。”
用一位資深從業(yè)者的話來(lái)說(shuō)，20年前“電機(jī)一響，黃金萬(wàn)兩”，高工資、高福利、高社會(huì)地位“三高”是電力行業(yè)的代名詞，如今這種驕傲已經(jīng)成為歷史印記。
《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2002〕5號(hào)，下稱“5號(hào)文”）和9號(hào)文兩輪電力體制改革打破了中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)最后的堡壘之一，盡管幾經(jīng)波折，甚至一度中斷，但無(wú)論治理方式還是行業(yè)發(fā)展邏輯都發(fā)生了脫胎換骨的變化。
2012年5號(hào)文發(fā)布十周年之際，國(guó)家發(fā)改委原副主任張國(guó)寶談到：“任何一個(gè)改革都不是理想化的，它都是隨著歷史的變遷在不斷地進(jìn)行調(diào)整、完善的，所以你不能拿后來(lái)的東西簡(jiǎn)單衡量改革漸進(jìn)過程中一些做法是對(duì)還是不對(duì)?！?
兩輪電力體制改革,從學(xué)習(xí)先行者起步到尋找適應(yīng)國(guó)情的解決方案，從治理體系到運(yùn)營(yíng)體系建設(shè)，從區(qū)域市場(chǎng)試錯(cuò)到省級(jí)市場(chǎng)探路，從持續(xù)降價(jià)到價(jià)格波動(dòng)，無(wú)一不在隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的客觀條件和發(fā)展目標(biāo)演變。
即便是早于中國(guó)30年推進(jìn)電力改革的歐美國(guó)家，改革也無(wú)法一蹴而就。英國(guó)劍橋大學(xué)能源政策研究所副所長(zhǎng)邁克爾·波利特（Michael Pollitt）教授說(shuō)，每個(gè)經(jīng)濟(jì)體的改革都被多重目標(biāo)困擾。
歐洲電力市場(chǎng)的改革架構(gòu)設(shè)置較好，有完備的電力市場(chǎng)，監(jiān)管也有很多經(jīng)驗(yàn)，但英國(guó)電力系統(tǒng)還未實(shí)現(xiàn)低碳化，依靠大量補(bǔ)貼才做到低碳，而補(bǔ)貼會(huì)影響電力市場(chǎng)的運(yùn)行效率；在美國(guó)加州CAISO市場(chǎng)監(jiān)察委員會(huì)委員Benjamin F. Hobbs和美國(guó)加州伯克利大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Shmuel S. Oren看來(lái)，脫碳背景下，美國(guó)的政治力量是基于觀點(diǎn)態(tài)度而不是經(jīng)濟(jì)效率來(lái)推動(dòng)電力改革的，這種思路的變化與早前市場(chǎng)設(shè)計(jì)的基本原則相悖，其結(jié)果是供需環(huán)節(jié)都存在不合理的激勵(lì)措施，不得不試圖建立日益復(fù)雜的市場(chǎng)機(jī)制，來(lái)減輕不合理的激勵(lì)措施帶來(lái)的技術(shù)挑戰(zhàn)和經(jīng)濟(jì)扭曲。
波利特在其2021年6月的學(xué)術(shù)分享中提出了大膽的結(jié)論，高比例可再生能源場(chǎng)景下，電力批發(fā)市場(chǎng)的價(jià)格可能不再是長(zhǎng)期投資的信號(hào)，包含短期交易調(diào)整機(jī)制的長(zhǎng)期合同或上下游一體化的公用事業(yè)公司可能回歸。
能源轉(zhuǎn)型，讓包括中國(guó)在內(nèi)的國(guó)家的電改幾乎同時(shí)站上了新的十字路口。
設(shè)計(jì)
5號(hào)文為9號(hào)文設(shè)置了邊界
定下格局
5號(hào)文的誕生源于數(shù)年的鋪墊和一個(gè)導(dǎo)火索。
1996年下半年，尤其是1997年上半年以來(lái)，電力供應(yīng)緊張形勢(shì)趨緩，大部分地區(qū)開始逐漸從缺電的困境中解脫出來(lái)，部分省份的最高負(fù)荷甚至不足裝機(jī)容量的一半。從短缺到局部過剩的轉(zhuǎn)變中，一些獨(dú)立發(fā)電公司認(rèn)為電網(wǎng)調(diào)度不公、非國(guó)家電力公司直屬發(fā)電廠出力受限的音量漸大。
對(duì)于電信、電力、民航和鐵路，此時(shí)中央也下定決心推動(dòng)壟斷行業(yè)改革，專門成立了壟斷行業(yè)改革小組，組長(zhǎng)由當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)出任。
原國(guó)家電力公司副總經(jīng)理汪恕誠(chéng)意識(shí)到，必須建立市場(chǎng)來(lái)回應(yīng)社會(huì)上對(duì)調(diào)度不公和電價(jià)過高的批評(píng)。數(shù)次出國(guó)考察后，他提出，很多國(guó)家都實(shí)行了競(jìng)價(jià)上網(wǎng)機(jī)制。
1998年8月26日，身處焦點(diǎn)的國(guó)家電力公司向原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委遞交了《實(shí)行網(wǎng)廠分開建立發(fā)電側(cè)電力市場(chǎng)的實(shí)施方案框架（試行）》并獲得通過。但這一方案的實(shí)施效果并不樂觀。2000年上半年，由原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家計(jì)委聯(lián)合組成的“‘廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)’試點(diǎn)工作小組”經(jīng)過詳細(xì)調(diào)查后認(rèn)為，試點(diǎn)“沒能取得令人滿意的效果，也沒有取得可以在其他省份推廣的成功經(jīng)驗(yàn)”。
真正為改革按下啟動(dòng)鍵的是二灘棄水。
2000年6月13日，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理朱镕基對(duì)新華社記者采寫的內(nèi)參批示道：“二灘電站大量棄水，并不是由于電價(jià)高（發(fā)電成本低，但資本金比例低，貸款多、利息高，導(dǎo)致還本付息電價(jià)高），核定電價(jià)0.31元/度，實(shí)際上網(wǎng)電價(jià)只執(zhí)行0.18元/度，這樣便宜也不讓發(fā)，1998年棄水電量15億度，1999年棄水81億度，今年可能棄水120億度。造成如此大的浪費(fèi)，主要是電力體制改革滯后，必須改變省為實(shí)體的現(xiàn)狀，實(shí)行跨區(qū)設(shè)公司，廠網(wǎng)分開，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，多發(fā)水電，限制火電，關(guān)停小電廠，這樣每年可能節(jié)約發(fā)電成本以百億元計(jì)?！?
同年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于電力工業(yè)體制改革有關(guān)問題的通知》，對(duì)電力體制改革試點(diǎn)內(nèi)容做出調(diào)整。1998年版的方案退出歷史舞臺(tái)，各方開始重新探尋改革模式。
在考察了英國(guó)、北歐、美國(guó)等改革樣本后，部委方面的基本意見是，要打破壟斷，應(yīng)該學(xué)習(xí)英國(guó)模式，因?yàn)橛?guó)在改革前與中國(guó)類似，存在一個(gè)龐大的垂直一體化企業(yè)，改革后在除輸電環(huán)節(jié)外的所有環(huán)節(jié)都實(shí)現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)。
國(guó)家電力公司方面在考察了日本、英國(guó)、法國(guó)、歐盟以及當(dāng)時(shí)身處能源危機(jī)中的美國(guó)加州等地后，向中央領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，市場(chǎng)化改革方向是對(duì)的，走打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)的道路，有利于電力工業(yè)發(fā)展；改革不能私有化；廠、網(wǎng)要分開；該階段改革的目的不是降低電價(jià)，而是促進(jìn)發(fā)展。
2002年2月10日，5號(hào)文印發(fā)。文件提出，實(shí)行廠網(wǎng)分開，將國(guó)家電力公司管理的資產(chǎn)按照發(fā)電和電網(wǎng)兩類業(yè)務(wù)劃分，并分別進(jìn)行資產(chǎn)、財(cái)務(wù)和人員的重組。有關(guān)電力設(shè)計(jì)、修造、施工等輔助性業(yè)務(wù)單位，要與電網(wǎng)企業(yè)脫鉤，進(jìn)行公司化改造，進(jìn)入市場(chǎng)。建立電力調(diào)度交易中心，實(shí)行發(fā)電競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。國(guó)務(wù)院下設(shè)國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)（正部級(jí)）。
未竟的使命
20年后的今天，業(yè)界對(duì)英美等國(guó)電力市場(chǎng)化表象背后的治理邏輯理解更加深透。
英國(guó)劍橋大學(xué)訪問學(xué)者、浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)政府監(jiān)管研究院徐駿說(shuō)， 從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，英國(guó)的電力改革經(jīng)驗(yàn)通常被視為典范，其改革舉措包括將國(guó)有的電力公司民營(yíng)化，建立起獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)等。有學(xué)者指出，民營(yíng)化與獨(dú)立監(jiān)管是密不可分的制度安排，能夠?yàn)樾袠I(yè)投資提供充足的投資激勵(lì)。
獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常被賦予電網(wǎng)這種自然壟斷環(huán)節(jié)的定價(jià)權(quán)，其職責(zé)履行不受政府行政部門的干預(yù)。在西方政治體制之下，執(zhí)政黨為了獲得選票，很有可能影響監(jiān)管機(jī)構(gòu)，使其壓低電價(jià)，以此來(lái)謀求短期的政治利益，而電力投資，特別是電網(wǎng)投資巨大，短期變現(xiàn)能力較差，為了避免出現(xiàn)這種情況，讓監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立于黨派利益之爭(zhēng)，保障民營(yíng)公司的合理收益，專注于行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，就成了邏輯上自洽的制度安排。
“由于中外政治體制和能源企業(yè)所有權(quán)不同，英國(guó)的獨(dú)立監(jiān)管模式難以完全移植?！毙祢E認(rèn)為，在中國(guó)現(xiàn)行管理體制下，更多還是依靠國(guó)有能源企業(yè)發(fā)揮保障能源供給的作用，各類電價(jià)政策的制定也需要服從國(guó)家宏觀調(diào)控的需要。
例如，應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，國(guó)家發(fā)改委于2020年下發(fā)《關(guān)于階段性降低企業(yè)用電成本支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2020〕258號(hào)），規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)按到戶電價(jià)水平的95%結(jié)算。英國(guó)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)Ofgem在2013和2015年分別制定為期8年的輸電和配電價(jià)格，在疫情爆發(fā)的當(dāng)年則未對(duì)事先確定好的輸配電價(jià)有所調(diào)整，反而是要求民營(yíng)售電公司不得因低收入群體的欠費(fèi)而斷電。
“該階段目的不是降低電價(jià)，而是促進(jìn)發(fā)展”的調(diào)研結(jié)論，則在5號(hào)文發(fā)布后的數(shù)年中得到驗(yàn)證。電力供應(yīng)趨緊，“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”折戟沉沙，不過“打破壟斷，廠網(wǎng)分開”破解了供應(yīng)不足的問題，電力行業(yè)進(jìn)入黃金發(fā)展期。
到2015年底，全國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到15.3億千瓦，排名世界第一。五大發(fā)電集團(tuán)的裝機(jī)由2002年的3.53億千瓦增加到2015年的6.65億千瓦，占全國(guó)裝機(jī)的比重由成立之初的34%快速上升到2015年的44%，最高的2010年接近一半（49.21%）。國(guó)家電網(wǎng)公司總資產(chǎn)則從2003年的10364億元增長(zhǎng)到2015年的31074億元，13年增長(zhǎng)了近2倍。
然而，破除省為實(shí)體的嘗試遺憾退場(chǎng)。
1999年起，原國(guó)家電力公司試行分省核算改革。分省核算后，本省優(yōu)先調(diào)用當(dāng)?shù)仉姀S，消納外省富余電力的動(dòng)力不足。這與煤炭、水資源等一次能源和電力在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)學(xué)準(zhǔn)則相悖。
缺電時(shí)期的東北區(qū)域市場(chǎng)試點(diǎn)，在處理發(fā)電側(cè)漲價(jià)導(dǎo)致的平衡賬戶虧空上，遭遇了直接而強(qiáng)烈的省間障礙。
黑龍江和吉林省政府認(rèn)為：遼寧省的電廠報(bào)高價(jià)導(dǎo)致平衡賬戶虧空，理應(yīng)由遼寧省承擔(dān)。遼寧省則認(rèn)為：區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)平衡賬戶的虧空理應(yīng)由各方共同承擔(dān)；黑龍江外送電量的大幅增長(zhǎng)，造成遼寧省裝機(jī)利用小時(shí)數(shù)下降，稅收減少，這個(gè)損失已經(jīng)由遼寧省承擔(dān)了。
另一個(gè)區(qū)域市場(chǎng)試點(diǎn)華東，則至今仍被認(rèn)為具備較好的啟動(dòng)改革的條件?！?002年到2007年，華東四省沒有一家反對(duì)建設(shè)區(qū)域市場(chǎng)?！痹鴧⑴c華東區(qū)域市場(chǎng)設(shè)計(jì)運(yùn)行的上海電力大學(xué)能源電力科創(chuàng)中心常務(wù)副主任謝敬東說(shuō)：“各省參與規(guī)則的討論、制定，想為省里面多考慮一些，無(wú)可厚非，但也都是條款上的問題，可以協(xié)商?！痹?號(hào)文啟動(dòng)7年后，他始終認(rèn)為，從電力改革的角度看，由于市場(chǎng)主體的多元化和互補(bǔ)性，建設(shè)區(qū)域市場(chǎng)的效果仍然好于省級(jí)市場(chǎng)。
一位多年從事電力市場(chǎng)工作的人士指出，電力改革不僅僅是行業(yè)內(nèi)部的事情，而且涉及國(guó)家和地方政府的利益博弈，以及相關(guān)部門的權(quán)力調(diào)整。
“一個(gè)用戶的利益調(diào)整可能牽涉全甘肅的利益，而放到廣東，則可能只是激起一朵浪花?！边€有地方電力主管部門官員曾舉例說(shuō)，省與省的“悲歡”并不相通，什么樣的電改模式能夠落地，和區(qū)域內(nèi)各省的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和治理水平等約束條件息息相關(guān)。
裂變效應(yīng)
無(wú)論對(duì)發(fā)電端、輸配電側(cè)還是電力建設(shè)單位來(lái)說(shuō)，5號(hào)文都極大地激發(fā)了行業(yè)發(fā)展的活力。“廠網(wǎng)分開的‘裂變效應(yīng)’是始料未及的。”中國(guó)能源研究會(huì)理事、中國(guó)華電副總法律顧問陳宗法感嘆。
“這個(gè)資源你不去搶，別家就拿了。這個(gè)項(xiàng)目你不上，同類的別家就上了。”一位發(fā)電企業(yè)從業(yè)者回憶“跑馬圈地”時(shí)代的情形。
競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)是改革給電力領(lǐng)域帶來(lái)的最厚重的“禮物”。
2015年12月7日國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》。按照國(guó)資委對(duì)中央企業(yè)的功能界定，五大發(fā)電集團(tuán)和兩大電網(wǎng)公司均屬于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的商業(yè)二類企業(yè)。
根據(jù)國(guó)資委官網(wǎng)對(duì)商業(yè)二類企業(yè)發(fā)展目標(biāo)的回答，該類企業(yè)和商業(yè)一類企業(yè)一樣，也要積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)商業(yè)一類企業(yè)提出的關(guān)于實(shí)施市場(chǎng)化改革，特別是培育世界一流企業(yè)等方面的要求，對(duì)商業(yè)二類企業(yè)也同樣適用。
行業(yè)市場(chǎng)化改革與商業(yè)二類功能定位的直接結(jié)果是實(shí)現(xiàn)了規(guī)?；l(fā)展，破解了困擾中國(guó)已久的“電荒”問題，讓中國(guó)電力企業(yè)在世界同行中擁有一席之地，不過也留下了一些“后遺癥”。
陳宗法回憶說(shuō)，自從五大發(fā)電集團(tuán)成立后，從發(fā)展指標(biāo)到效益指標(biāo)，都展開了全方位的對(duì)標(biāo)?！耙抢吓诺谖澹瘓F(tuán)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)面臨很大壓力。”
這種對(duì)標(biāo)不局限于國(guó)內(nèi)，華能集團(tuán)2016年的一份對(duì)標(biāo)報(bào)告顯示，按照先進(jìn)性、代表性、可比性的原則，選取了德國(guó)意昂公司（E.ON）、德國(guó)萊茵公司（RWE）、意大利國(guó)家電力公司（Enel）、西班牙伊維爾德羅拉公司（Iberdrola）、法國(guó)電力公司（EDF）、美國(guó)杜克能源公司（Duke）、韓國(guó)電力公司（KEPCO）、日本東京電力公司（TEPCO）8家國(guó)外同類能源企業(yè)和國(guó)內(nèi)五大發(fā)電集團(tuán)，共計(jì)13家，作為對(duì)標(biāo)對(duì)象。
比較指標(biāo)包括：營(yíng)業(yè)收入、裝機(jī)容量、資產(chǎn)總額等規(guī)模指標(biāo)；歸母凈利潤(rùn)、凈資產(chǎn)收益率等業(yè)績(jī)指標(biāo)；資產(chǎn)負(fù)債率、清潔能源裝機(jī)占比、海外收入占比等發(fā)展?jié)摿χ笜?biāo)；CO2排放強(qiáng)度等社會(huì)指標(biāo)。
這一次的對(duì)標(biāo)結(jié)論是，相較國(guó)外企業(yè)，國(guó)內(nèi)企業(yè)規(guī)模指標(biāo)優(yōu)勢(shì)明顯，而在經(jīng)營(yíng)績(jī)效指標(biāo)上存在短板。
9號(hào)文初期，一些裝機(jī)嚴(yán)重過剩的地方經(jīng)歷了“血拼”。以煤炭能源基地山西為例，在電力用戶專場(chǎng)交易、地方政府價(jià)格干預(yù)以及利用小時(shí)數(shù)考核的綜合作用下，當(dāng)全國(guó)其他地區(qū)電廠讓利都在1分左右時(shí)，2015年山西電廠在直接交易中的讓利幅度屢次突破6分，電解鋁專場(chǎng)交易的成交價(jià)格較標(biāo)桿電價(jià)更是接近“腰斬”。
在發(fā)電端經(jīng)歷激烈競(jìng)爭(zhēng)之前，由中國(guó)水利水電建設(shè)集團(tuán)公司、中國(guó)水電工程顧問集團(tuán)公司和國(guó)家電網(wǎng)公司、中國(guó)南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司等所屬?。ㄊ小^(qū)）電力勘測(cè)設(shè)計(jì)、工程、裝備制造企業(yè)重組而成的中國(guó)電力建設(shè)集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱“中國(guó)電建”），以及中國(guó)能源建設(shè)集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱“中國(guó)能建”）就開啟了“拼殺模式”。
2003年起，全國(guó)發(fā)電裝機(jī)增長(zhǎng)迅速，山西每年投產(chǎn)約500萬(wàn)千瓦，最多的時(shí)候一年新增裝機(jī)1000萬(wàn)千瓦，五大發(fā)電集團(tuán)紛紛進(jìn)駐。
“按理說(shuō)，巨大的電力建設(shè)需求應(yīng)當(dāng)促進(jìn)電建企業(yè)壯大起來(lái)，但結(jié)果恰恰相反?！碑?dāng)?shù)卦娏π袠I(yè)協(xié)會(huì)的一位負(fù)責(zé)人此前告訴eo。山西的四家電建公司陷入了低價(jià)中標(biāo)的怪圈，原本工程量大且利潤(rùn)空間可觀的項(xiàng)目變得僅能養(yǎng)活工人。
這種規(guī)模發(fā)展模式在一定程度上被復(fù)制到了海外。以中國(guó)電建為例，經(jīng)過20余年的發(fā)展，其成員企業(yè)駐外機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)到302個(gè)，甚至在個(gè)別國(guó)家多達(dá)11家成員企業(yè)設(shè)有境外營(yíng)銷機(jī)構(gòu)。截至2015年底，中國(guó)電建超過50%的業(yè)務(wù)營(yíng)收來(lái)自國(guó)際市場(chǎng)，已擁有全球50%的水利水電建設(shè)市場(chǎng)份額。
各成員企業(yè)在不同程度上打開了海外市場(chǎng)，但由于缺乏統(tǒng)籌管理和統(tǒng)一規(guī)劃，集團(tuán)旗下同一地區(qū)、同一業(yè)務(wù)領(lǐng)域的子公司重復(fù)配置，甚至在同一國(guó)別、同一項(xiàng)目上各自營(yíng)銷、同時(shí)公關(guān)。
中資電力企業(yè)在當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)條件下展開激烈競(jìng)爭(zhēng)的業(yè)態(tài)，極大地促進(jìn)了項(xiàng)目所在國(guó)和地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，將“中國(guó)速度”的正面效應(yīng)帶給了同樣渴望發(fā)展的他國(guó)與民眾。與此同時(shí)，一些國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不及預(yù)期，加上地緣政治、社會(huì)穩(wěn)定等影響因素，以適度超前原則建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施也給項(xiàng)目所在國(guó)帶來(lái)了一定的債務(wù)壓力，并對(duì)中資金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了一定風(fēng)險(xiǎn)。
釋放紅利
2013年3月13日上午，十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議閉幕后，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在人民大會(huì)堂三樓金色大廳會(huì)見中外記者并回答記者提出的問題。
在回答英國(guó)路透社記者對(duì)“您上任一年最大的挑戰(zhàn)、最大的困難”的提問時(shí)，李克強(qiáng)提到，“要說(shuō)去年最大的挑戰(zhàn)，那還是經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的挑戰(zhàn)”。
2012年，發(fā)電設(shè)備平均利用小時(shí)4572小時(shí)、同比下降158小時(shí)；2013年，發(fā)電設(shè)備利用小時(shí)4511小時(shí)、同比降低68小時(shí)。用電量、貨運(yùn)量增幅大幅回落。
與此同時(shí)，時(shí)任重慶市市長(zhǎng)、黨組書記黃奇帆在市政協(xié)的一次演講中說(shuō)，中國(guó)現(xiàn)在有14億千瓦裝機(jī)，而明明只需要8億千瓦，多余的6億千瓦裝機(jī)需要3萬(wàn)億的資本，過剩產(chǎn)能都攤在電費(fèi)里。
業(yè)界普遍認(rèn)為，與上一輪改革不同的是，啟動(dòng)新一輪改革有著“先天優(yōu)勢(shì)”——供給過剩。中央和地方的改革動(dòng)力相較5號(hào)文時(shí)也更為一致——降電價(jià)，支持制造業(yè)的發(fā)展。但電價(jià)該降多少、如何降？市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)成為主要手段。
2013年十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱“決定”）?！稕Q定》提出，進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷。推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價(jià)格改革，放開競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格。
9號(hào)文面世前區(qū)域市場(chǎng)建設(shè)已經(jīng)停擺，但5號(hào)文的“遺產(chǎn)”大用戶直購(gòu)電仍有很強(qiáng)的生命力。在吉林、廣東、華北、內(nèi)蒙古西部等地區(qū)，一家發(fā)電企業(yè)對(duì)一家用戶或多家用戶的嘗試仍在繼續(xù)。
身為直接交易前身的大用戶直購(gòu)電，曾因被詬病為定向優(yōu)惠而被叫停。但直購(gòu)電操作簡(jiǎn)單，對(duì)既有格局的利益觸動(dòng)小于一步到位建設(shè)電力市場(chǎng)，在經(jīng)濟(jì)下行壓力增加、供給過剩的環(huán)境下，又能降低電價(jià)、支持制造業(yè)發(fā)展，逐漸成為改革的突破口。
按照“放開競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格”的思路，各地形成了自己的電力中長(zhǎng)期交易規(guī)則。與5號(hào)文時(shí)期的華東區(qū)域市場(chǎng)試點(diǎn)圍繞現(xiàn)貨市場(chǎng)來(lái)設(shè)計(jì)不同，9號(hào)文時(shí)期各地以中長(zhǎng)期交易起步。即便細(xì)節(jié)有所區(qū)別，交易規(guī)則大都基于“計(jì)劃+市場(chǎng)”的電量電價(jià)雙軌模式。其中，市場(chǎng)電量逐步擴(kuò)大，市場(chǎng)部分在供求關(guān)系寬松的情況下，向用戶釋放紅利。
表1 2016-2020年部分國(guó)家（地區(qū)）上網(wǎng)電價(jià)（或批發(fā)電價(jià)）情況（本幣元/千瓦時(shí)）
資料來(lái)源：《2021國(guó)內(nèi)外能源與電力價(jià)格分析報(bào)告》。美國(guó)電價(jià)為電力改革后發(fā)電企業(yè)的售電均價(jià)。
根據(jù)國(guó)家電網(wǎng)能源研究院《2021國(guó)內(nèi)外能源與電力價(jià)格分析報(bào)告》（下稱《分析報(bào)告》），隨著市場(chǎng)電量的不斷增加，中國(guó)的上網(wǎng)電價(jià)（批發(fā)電價(jià)）從2019年開始連續(xù)下降。2019年相較2018年下降4.3%，2020年相較2019年下降2.8%。
從監(jiān)管規(guī)制建設(shè)的角度看，“管住中間”是新一輪電改的另一亮點(diǎn)。《輸配電價(jià)規(guī)制現(xiàn)代化研究》一書中提到，從2014年10月開展深圳輸配電價(jià)改革試點(diǎn)開始，總體上我國(guó)已經(jīng)在輸配電價(jià)中初步引入了現(xiàn)代規(guī)制理念和方法。
表2 2016-2020年部分國(guó)家輸配電價(jià)情況 （本幣元/千瓦時(shí)）
資料來(lái)源：《2021國(guó)內(nèi)外能源與電力價(jià)格分析報(bào)告》。其中，美國(guó)輸配電價(jià)為重組后的輸配電企業(yè)平均電價(jià)水平；除美國(guó)、中國(guó)外，其他國(guó)家輸配電價(jià)為工業(yè)與居民用戶按電量加權(quán)的平均輸配電價(jià)。
兩輪輸配電價(jià)核定，多次降低一般工商業(yè)電價(jià)，以及2020年疫情影響下，工商業(yè)電價(jià)統(tǒng)一按到戶電價(jià)水平95%結(jié)算等政策后，中國(guó)輸配電價(jià)持續(xù)下降。根據(jù)《分析報(bào)告》，中國(guó)輸配電價(jià)從2016年的0.219元下降到2020年的0.186元，年均增長(zhǎng)率為-4%。
同樣推進(jìn)電力改革的美國(guó)，2016-2020年間平均銷售電價(jià)從度電0.102美元較為均勻地上漲到0.107美元，年均增長(zhǎng)率1.2%，這其中因燃料和運(yùn)維成本總體下降，競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)電價(jià)也呈下降趨勢(shì)，但由于電網(wǎng)設(shè)施老化，停電事故時(shí)有發(fā)生，中間環(huán)節(jié)的改造升級(jí)投入增加。
“確確實(shí)實(shí)是享受到了紅利?！睆V東一位外資大用戶說(shuō)。
現(xiàn)貨再試水
2017年是9號(hào)文發(fā)布后的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。當(dāng)年8月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局印發(fā)《關(guān)于開展電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，南方（以廣東起步）、蒙西、浙江、山西、山東、福建、四川、甘肅等8個(gè)地區(qū)成為第一批電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)。
其中，浙江花4000萬(wàn)元重金全球招標(biāo)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)設(shè)計(jì)方案引起了最大的關(guān)注度。
國(guó)內(nèi)試點(diǎn)剛剛開始著手準(zhǔn)備建設(shè)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)，如何選取、搭建設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。后來(lái)發(fā)現(xiàn)，其他試點(diǎn)大多依托電網(wǎng)公司、電力研究院、國(guó)內(nèi)高?？蒲辛α考懊駹I(yíng)專業(yè)公司完成了核心設(shè)計(jì)。
浙江則引入了與市場(chǎng)主體利益關(guān)聯(lián)最小的國(guó)際團(tuán)隊(duì)，并在征詢函中要求應(yīng)標(biāo)團(tuán)隊(duì)具有參與至少一個(gè)國(guó)家或地區(qū)全電力庫(kù)模式電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)和規(guī)則制定，以及電力市場(chǎng)建設(shè)或運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。PJM Technologies與中國(guó)電力科學(xué)研究院聯(lián)合體最終以85.18分的成績(jī)中標(biāo)。
支持者認(rèn)為，“要教別人游泳，至少自己先得會(huì)游”，國(guó)內(nèi)至今未有從業(yè)者或研究者從頭至尾設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)過一個(gè)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)。反對(duì)者認(rèn)為，國(guó)際團(tuán)隊(duì)未必能夠深入了解國(guó)情、省情，很可能設(shè)計(jì)出完美而不實(shí)用的規(guī)則，也推高了市場(chǎng)建設(shè)的財(cái)務(wù)和溝通成本。
數(shù)年過去，8個(gè)試點(diǎn)中的大部分或多或少都遇到了“計(jì)劃+市場(chǎng)”雙軌制帶來(lái)的挑戰(zhàn)，也有試點(diǎn)出現(xiàn)了串謀現(xiàn)象，當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)份額較大的地方能源集團(tuán)或少數(shù)央企“定調(diào)”價(jià)格。在國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕1439號(hào)）（下稱“1439號(hào)文”），全部工商業(yè)用戶入市之后，中長(zhǎng)期和現(xiàn)貨、省內(nèi)和省間的銜接問題變得更加突出。浙江也不例外。
一位長(zhǎng)期從事電力市場(chǎng)研究的人士指出，中國(guó)的電力行業(yè)結(jié)構(gòu)與美國(guó)的“發(fā)輸一體、輸調(diào)分離”有很大不同，但目前的現(xiàn)貨試點(diǎn)設(shè)計(jì)大都采用了PJM市場(chǎng)節(jié)點(diǎn)電價(jià)的基礎(chǔ)模型，這會(huì)導(dǎo)致價(jià)格基礎(chǔ)差異大的地方之間更難形成電力互濟(jì)。
美國(guó)目前也正在面臨這種挑戰(zhàn)，比如在CAISO基礎(chǔ)上擴(kuò)展形成的EIM（Energy Imbalance Market）。CAISO 是加利福尼亞州的一個(gè)機(jī)構(gòu)，由加州州政府管理。隨著加州周邊多個(gè)州計(jì)劃加入EIM，并嘗試擴(kuò)展到日前市場(chǎng)，CASIO的管理機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用分擔(dān)等都需要逐項(xiàng)討論，最后的共識(shí)尚未達(dá)成，一定程度上阻礙了市場(chǎng)的擴(kuò)展。
謝敬東指出，5號(hào)文的思路和結(jié)果成為了9號(hào)文的邊界條件，各地只能在此基礎(chǔ)上去設(shè)計(jì)規(guī)則。但并不是何種模式時(shí)髦，就應(yīng)采取何種模式，市場(chǎng)設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)是解決現(xiàn)實(shí)問題。
針對(duì)發(fā)電側(cè)串謀問題，謝敬東直言：“9號(hào)文后，重點(diǎn)一直放在市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)體系建設(shè)上，而對(duì)包括風(fēng)險(xiǎn)防控、監(jiān)管、信用體系和合規(guī)等內(nèi)容的治理體系建設(shè)投入不足?！?
他分析說(shuō)，從直接交易演化而來(lái)的電力中長(zhǎng)期交易中，政府對(duì)市場(chǎng)的“行政力”和電力市場(chǎng)主體的“市場(chǎng)力”達(dá)到了平衡。而現(xiàn)貨市場(chǎng)打破了這種平衡。
“現(xiàn)貨市場(chǎng)最大的特點(diǎn)，就是行政力難以對(duì)市場(chǎng)形成控制。而由于新的市場(chǎng)治理體系建設(shè)相對(duì)滯后，始終難以找到新的平衡點(diǎn)?！?
加速轉(zhuǎn)型
在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、電價(jià)下降和引入新規(guī)制背景下，電力企業(yè)意識(shí)到，電力的要素成本定位越發(fā)明確，規(guī)?；瘮U(kuò)張的空間已經(jīng)不大，轉(zhuǎn)型迫在眉睫。
在5號(hào)文開啟競(jìng)爭(zhēng)格局的基礎(chǔ)上，9號(hào)文進(jìn)一步打開了電力企業(yè)直面用戶的大門。發(fā)電和電網(wǎng)背景的售電公司活躍在各地，爭(zhēng)取更好的工商業(yè)用戶資源，同時(shí)摸索如何增加用戶黏性。
在1439號(hào)文發(fā)布后，內(nèi)部轉(zhuǎn)型的驅(qū)動(dòng)力更強(qiáng)了。
“市場(chǎng)化改革給投資決策帶來(lái)了很大不確定性?！标愖诜ㄕf(shuō)。以往電價(jià)是確定的，只需考慮項(xiàng)目的利用率，控制工程造價(jià)即可；現(xiàn)在要考慮基準(zhǔn)價(jià)和浮動(dòng)空間，不同地區(qū)的交易規(guī)則、市場(chǎng)狀況，燃料成本等，形成復(fù)雜而細(xì)致的敏感性分析。
尤其是現(xiàn)貨市場(chǎng)來(lái)臨之后，企業(yè)的目標(biāo)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從如何爭(zhēng)取電量逐漸變成如何賺更多錢。發(fā)電廠要思考在何時(shí)停機(jī)檢修最合適，是以單一項(xiàng)目盈利為目的，還是統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目群；是單純通過電能量市場(chǎng)賺“電量的錢”，還是在輔助服務(wù)中爭(zhēng)取更多“電力回報(bào)”；以及如何管控燃料成本和系統(tǒng)成本，讓自己更具競(jìng)爭(zhēng)力等。
此外，由于現(xiàn)貨市場(chǎng)以節(jié)點(diǎn)電價(jià)為基礎(chǔ)，負(fù)荷密集而供給較少的地方電價(jià)高，在一定程度上也會(huì)引導(dǎo)發(fā)電和電網(wǎng)項(xiàng)目的開發(fā)選址。
集團(tuán)公司層面的戰(zhàn)略管理也發(fā)生了改變，煤電獨(dú)大的思路退出歷史舞臺(tái)。
在陳宗法看來(lái)，發(fā)電集團(tuán)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型經(jīng)歷了兩個(gè)階段，第一階段從單一發(fā)電特別是煤電為主，轉(zhuǎn)型為綜合能源集團(tuán)，主要包括增加煤電以外的多種電源裝機(jī)，向煤炭、天然氣等上游延伸，開拓配售端業(yè)務(wù)、金融板塊業(yè)務(wù)等；第二階段則強(qiáng)調(diào)發(fā)展清潔能源，加強(qiáng)風(fēng)、光、儲(chǔ)。
在輸配電價(jià)改革的影響下，電網(wǎng)公司的經(jīng)營(yíng)模式同樣發(fā)生了深刻的變化。除了輸配主業(yè)以外，兩大電網(wǎng)公司發(fā)力電動(dòng)汽車、儲(chǔ)能、數(shù)字化等領(lǐng)域，組織架構(gòu)也隨之調(diào)整，形成了新興業(yè)務(wù)群。
根據(jù)《國(guó)家電網(wǎng)有限公司2020社會(huì)責(zé)任報(bào)告》，2020年，國(guó)家電網(wǎng)實(shí)現(xiàn)營(yíng)收2.66萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)0.3%；實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額591億元，同比下降23.63%。其中，產(chǎn)業(yè)、金融和國(guó)際業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)769.6億元?！赌戏诫娋W(wǎng)報(bào)》消息，南方電網(wǎng)公司“十三五”期間新興業(yè)務(wù)公司資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入、利潤(rùn)總額穩(wěn)步增長(zhǎng)。2020年公司新興業(yè)務(wù)利潤(rùn)總額超過40億元，年均增速27.5%。
從監(jiān)管的角度看，發(fā)電和電網(wǎng)都面臨新的挑戰(zhàn)。9號(hào)文之后，發(fā)電企業(yè)開始涉足售電，直接接觸用戶。部分省區(qū)發(fā)電背景的售電公司占據(jù)過半市場(chǎng)份額。
有資深發(fā)電企業(yè)研究人士曾指出，只有發(fā)電企業(yè)的售電公司才有資源為用戶對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)，未來(lái)發(fā)售一體的公司將是市場(chǎng)主流，特別是在新能源發(fā)電比例不斷上升的情況下。
徐駿提醒，發(fā)售一體可能降低市場(chǎng)流動(dòng)性。從中長(zhǎng)期交易看，發(fā)電公司直接賣給自己的售電公司，并沒有拿到市場(chǎng)上去賣。在一體化公司體量特別大的情況下，獨(dú)立的發(fā)電企業(yè)和售電公司在市場(chǎng)上找不到交易對(duì)象，很難存活下來(lái)。
在電網(wǎng)環(huán)節(jié)，謝敬東指出，現(xiàn)在的輸配電服務(wù)成本回收基本都是基于電量計(jì)算的，不利于電網(wǎng)為分布式、微網(wǎng)等新的能源形態(tài)提供服務(wù)。接下來(lái)輸配電價(jià)核定除了細(xì)致約定哪些不能計(jì)入成本回收以外，還應(yīng)該從電網(wǎng)的不同功能上考慮哪些應(yīng)該增補(bǔ)，比如保底服務(wù)費(fèi)用、備用等。
對(duì)于管制業(yè)務(wù)和市場(chǎng)化業(yè)務(wù)，北京先見能源咨詢有限公司總裁尹明曾撰文指出，電網(wǎng)企業(yè)謀劃新業(yè)務(wù)、打造新盈利點(diǎn)，既是國(guó)資保值增值的要求，也是企業(yè)生存與創(chuàng)新發(fā)展的需要。但是電網(wǎng)企業(yè)開展市場(chǎng)化業(yè)務(wù)的前提是堅(jiān)持聚焦主業(yè)，嚴(yán)格區(qū)分開展市場(chǎng)化業(yè)務(wù)與管制類業(yè)務(wù)的資源和成本，允許不同主體公平競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)有效隔離高風(fēng)險(xiǎn)、高不確定性業(yè)務(wù)對(duì)主業(yè)的影響。
兩大電網(wǎng)公司均從組織架構(gòu)、管理方式和財(cái)務(wù)核算上，開始對(duì)監(jiān)管業(yè)務(wù)和非監(jiān)管業(yè)務(wù)實(shí)施隔離與分類管控。在輸配電價(jià)核定規(guī)則的要求下，規(guī)范產(chǎn)業(yè)、金融單位與省電網(wǎng)公司關(guān)聯(lián)交易，促進(jìn)非監(jiān)管業(yè)務(wù)主體以公允價(jià)格獲得相關(guān)業(yè)務(wù)。
未完待續(xù)
