中國儲能網(wǎng)訊：摘要：碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)下，碳市場將在降低重點行業(yè)減排成本、引導(dǎo)企業(yè)發(fā)揮市場主體意識、引領(lǐng)全社會減排預(yù)期等方面發(fā)揮重要作用。我國碳市場經(jīng)過多年發(fā)展，已取得顯著成效，但市場交易偏少也反映出背后的系統(tǒng)性問題。建議進(jìn)一步完善碳市場機制設(shè)計，促進(jìn)碳市場與碳達(dá)峰、碳中和宏觀政策的對接，加強碳市場與能源領(lǐng)域相關(guān)政策的協(xié)調(diào)力度。
關(guān)鍵詞：碳市場；碳達(dá)峰、碳中和；運行績效；機制設(shè)計
Abstract: Under the goal of carbon peak and carbon neutrality, carbon market will play an important role in reducing the cost of emission reduction in key industries, guiding enterprises to play the main market consciousness, and leading the whole society to reduce emission expectations. After years of development, China's carbon market has achieved remarkable results, but the lack of market transactions also reflects the systemic problems behind. It is recommended to further improve the design of carbon market mechanism, promote the docking of carbon market and carbon peak and carbon neutrality macro policies, and strengthen the coordination of carbon market and related policies in the energy sector.
Key words: Carbon Market; Carbon Peak and Carbon Neutrality; Operating Performance; Mechanism Design
當(dāng)前，碳達(dá)峰、碳中和已經(jīng)在全社會形成廣泛的影響，與之相關(guān)的碳排放、碳核算、碳市場等也成為各界廣泛討論的話題。特別是碳市場作為一種采用市場化解決碳排放問題的手段，受到社會極大的關(guān)注。隨著7月16日碳市場正式啟動，全國上下對碳市場的關(guān)注也逐漸達(dá)到高潮。然而，進(jìn)入8月中下旬以來，碳市場成交量并不活躍，碳市場價格也逐步從啟動之初的50元下降到40元，引發(fā)了各界對碳市場的質(zhì)疑之聲。這些現(xiàn)象表明，當(dāng)前碳市場的機制設(shè)計仍然有待完善，需要進(jìn)一步強化碳市場制度設(shè)計，引導(dǎo)碳市場向健康、良好運作的方向發(fā)展，逐步發(fā)揮碳市場對實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的重要作用。
一、國內(nèi)外已有碳市場在低碳發(fā)展中的作用
截至2020年底，全球已有一個超國家組織（歐盟）、八個國家、十八個省和州、六個城市運轉(zhuǎn)碳市場，這些碳市場所在國家和地區(qū)的GDP占全球GDP的54%和人口的1/3。歐盟早在2005年就建立了碳市場（EUETS），新西蘭、韓國等國相繼建立了國家碳市場，美國啟動了區(qū)域溫室氣體減排倡議（RGGI）、加州碳市場等多個地區(qū)級碳市場。2013年以來，我國相繼在北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳、福建等省市組織碳交易試點?？傮w來看，碳市場的啟動運行無疑對促進(jìn)地區(qū)低碳發(fā)展起到了促進(jìn)作用，主要包括：
一是碳市場的運行有助于地區(qū)碳減排目標(biāo)的實現(xiàn)。例如，2020年歐盟碳市場納入的電力、鋼鐵、水泥、玻璃、造紙、航空等行業(yè)的碳排放總量比2008年減少了三分之一，2020年歐盟碳排放量比2005年下降20%以上。再如，從2005年到2013年，美國RGGI的九個成員州電力行業(yè)CO2排放量由1.63億噸降低到0.92億噸，與此同時，九個州的GDP增加了8%。我國七個碳交易試點所在省市全部超額完成了國家下達(dá)的碳強度下降目標(biāo)，并且完成率好于非試點省市，例如北京市“十三五”碳強度下降率達(dá)到23%，而國家分給其的目標(biāo)是20.5%。總體來看，雖然碳市場僅是地區(qū)實現(xiàn)碳減排眾多政策手段中的一項，單獨區(qū)分其減排效果難度較大，但是毫無疑問碳市場對于地方實現(xiàn)減排目標(biāo)起到了正能量的作用。
二是碳市場促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。仍以歐盟為例，為應(yīng)對碳減排帶來的壓力，企業(yè)不得不選擇其他替代型能源，由此使得過去10年間歐盟煤炭、石油、天然氣消費分別下降了43%、19%和10%。與此同時，以風(fēng)電、光伏為代表的清潔能源則實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，從2010年到2020年，歐盟的風(fēng)電、光伏發(fā)電量由162TWh增加到541TWh。
三是碳市場促進(jìn)綠色投資。碳市場使歐洲的綠色能源投資走上可持續(xù)運行的軌道。2012年—2020年的八年時間里，歐盟僅通過在碳市場拍賣碳配額就獲得了超過570億歐元的總收入，這些資金也是帶動歐盟清潔能源實現(xiàn)跨越發(fā)展的重要基礎(chǔ)。在美國，2009年以來加州碳市場累計籌集資金超過142億美元，這些資金主要用于提高能效、發(fā)展低碳交通、助力家庭減排等領(lǐng)域。碳市場同樣對我國的綠色投資起到了促進(jìn)作用，我國各碳交易試點均開發(fā)了碳質(zhì)押、碳托管等金融業(yè)務(wù)，積極為企業(yè)爭取綠色資金支持。
二、我國碳市場建設(shè)運行的現(xiàn)狀
自2011年起，我國便開始探索碳市場機制。國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)了《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》，并于2013年—2014年先后啟動了北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳等七省市碳交易試點，2016年福建也啟動了區(qū)域碳市場。2012年，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，在國內(nèi)啟動了自愿減排項目交易市場。2015年，我國在《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》和氣候變化巴黎會議期間均明確提出建設(shè)全國碳市場，在《生態(tài)文明體制改革工作方案》、十九屆五中全會、2020中央經(jīng)濟工作會議等一系列重要會議和重要文件中，均提出建設(shè)全國碳市場的任務(wù)。
2017年，我國召開“全國碳交易體系啟動工作電視電話會議”，標(biāo)志著全國碳市場正式進(jìn)入建設(shè)階段。2018年以來，隨著氣候變化職能由國家發(fā)展和改革委員會轉(zhuǎn)移到生態(tài)環(huán)境部，我國也為全國碳市場建設(shè)先后開展了大量工作：一是不斷完善制度體系建設(shè)，先后印發(fā)了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》《企業(yè)溫室氣體排放報告核查指南（試行）》《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則（試行）》等文件，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》也進(jìn)入意見征集階段。二是開展碳排放權(quán)交易系統(tǒng)、注冊登記系統(tǒng)、數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)、交易結(jié)算系統(tǒng)等四大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是開展發(fā)電行業(yè)參與碳市場動員工作，開展了大量的交流培訓(xùn)和基礎(chǔ)研究。四是不斷強化數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，2016年以來先后組織了企業(yè)歷史碳排放數(shù)據(jù)和年度數(shù)據(jù)報送等工作。
今年7月16日，全國碳市場正式啟動運行。碳市場啟動二個月以來，累計實現(xiàn)交易量845.1萬噸，交易額4.16億元，平均價格49.25元/噸。然而不可忽視的是，全國碳市場啟動以來，市場交易并不活躍，特別是除上線首日成交410.4萬噸以外，其余時間日交易量僅數(shù)十萬噸，9月6日的交易量僅10噸。
圖1 全國碳市場運行趨勢
碳市場的運行現(xiàn)狀表明，當(dāng)前的碳市場是不完善、不健康的，距離碳市場應(yīng)當(dāng)在碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)下發(fā)揮的作用還有相當(dāng)大的差距?？傮w來看包括以下因素：
一是機制設(shè)計因素。當(dāng)前的碳市場僅納入火電一個行業(yè)，行業(yè)減排技術(shù)趨同且減排成本較高。同時，采用基準(zhǔn)線法分配配額的本質(zhì)上又是行業(yè)內(nèi)能效較高的電廠與能效較低的電廠之間的直接拼殺。在電力供需偏緊的形勢下，能效較低的電廠既要承擔(dān)保供任務(wù)，又要向能效較高的電廠購買碳配額，壓力很大。另外，由于規(guī)定9月30日進(jìn)行第一個履約周期的配額核定，12月31日進(jìn)行清繳履約，控排企業(yè)尚不知道準(zhǔn)確的配額數(shù)量，也造成了目前市場交易的慘淡。
二是宏觀政策因素。我國剛剛宣布了碳達(dá)峰、碳中和的戰(zhàn)略目標(biāo)，但是相關(guān)行業(yè)的具體規(guī)劃和政策尚未出臺，難以為行業(yè)帶來穩(wěn)定的政策預(yù)期。同時，碳市場的總體政策路線圖尚未出臺，也影響到市場主體為未來形勢的判斷。
三是企業(yè)自身因素。電力企業(yè)大多是國有企業(yè)，風(fēng)險防范意識較強，資本市場運作意識偏弱，決策時間較長，也是影響市場交易的重要原因。
三、碳市場在碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略下應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用
自習(xí)近平主席在聯(lián)合國大會宣布我國碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)以來，全社會對“碳”的討論廣泛而且愈發(fā)深入。碳市場作為采用市場機制實現(xiàn)碳減排的政策手段，毫無疑問將發(fā)揮巨大的作用。從現(xiàn)實來看，在碳達(dá)峰、碳中和戰(zhàn)略下，碳市場的作用主要應(yīng)體現(xiàn)在以下方面：
一是碳市場近期要發(fā)揮啟迪心智的作用，喚醒企業(yè)的市場主體意識。長期以來，命令-控制型手段在我國碳減排政策中一直發(fā)揮著主要作用，通過對地方、企業(yè)下指標(biāo)、壓任務(wù)等方式實現(xiàn)減排目標(biāo)。碳市場既允許企業(yè)以買賣指標(biāo)的方式完成減排任務(wù)，也允許碳減排項目業(yè)主和金融機構(gòu)、投資者參與市場，這對企業(yè)和社會公眾都是新鮮有益的嘗試。我國碳交易試點運行經(jīng)驗也表明，碳市場的啟動運行對喚醒企業(yè)的市場主體意識、促進(jìn)社會各界加深對低碳的認(rèn)識具有重要的作用。
二是近中期碳市場要對重點行業(yè)碳達(dá)峰起到重要作用。目前，電力、水泥、鋼鐵、有色、化工等重點行業(yè)都到了關(guān)鍵發(fā)展階段。一方面，這些行業(yè)要為經(jīng)濟社會發(fā)展建設(shè)提供足夠的支撐；另一方面，行業(yè)也需要結(jié)合自身特點積極實現(xiàn)碳達(dá)峰。如果僅靠行政手段和自身減排，無疑減排成本是巨大的。因此需要碳市場及時納入相關(guān)重點行業(yè)以及碳減排項目，利用行業(yè)之間減排成本的差異為降低總體減排成本提供支持。
三是中長期來看碳市場要通過碳價對社會形成強大預(yù)期。以歐盟為例，隨著2019年12月歐盟宣布到2050年實現(xiàn)氣候中和的戰(zhàn)略目標(biāo)，歐盟碳市場價格一路由25歐元上升到60歐元。碳市場價格上升，一方面反映了未來配額的稀缺性，另一方面價格上升也將吸引更多投資人進(jìn)入市場，并為市場帶來充足資金。我國碳達(dá)峰、碳中和是一項比歐盟綠色新政更具雄心、更具緊迫性的戰(zhàn)略任務(wù)，需要將碳達(dá)峰、碳中和的戰(zhàn)略目標(biāo)與碳市場價格形成有效銜接，通過碳價引導(dǎo)碳達(dá)峰、碳中和戰(zhàn)略的長期預(yù)期。
四、對策建議
碳市場交易慘淡僅僅是表面現(xiàn)象，背后顯示出復(fù)雜的系統(tǒng)性問題。為此，提出以下建議：
一是加快完善碳市場機制設(shè)計，使市場功能得到更有效地發(fā)揮，也使得社會各界進(jìn)一步提高采用市場化機制解決碳減排問題的信心。主要包括：（1）將碳市場的覆蓋范圍擴大到八個重點行業(yè)，允許金融機構(gòu)和投資者進(jìn)入市場。（2）將市場的排放總量從相對總量盡快過渡到絕對總量。（3）積極采用拍賣等方式有償分配配額。（4）參考國內(nèi)外成功案例，制定分階段碳市場發(fā)展的路線圖，特別是明確近階段碳市場機制設(shè)計的主要目標(biāo)。
二是促進(jìn)碳市場與碳達(dá)峰、碳中和宏觀政策的對接。碳價的本質(zhì)是應(yīng)對氣候變化政策在市場端的反映。以歐盟為例，隨著歐盟宣布2050氣候中和目標(biāo)，歐盟碳價格持續(xù)升高。因此，我國一方面需要保持碳達(dá)峰、碳中和的中長期戰(zhàn)略目標(biāo)不動搖；另一方面，要對其不斷細(xì)化，明確不同階段的戰(zhàn)略任務(wù)。特別是要明確相關(guān)行業(yè)碳達(dá)峰目標(biāo)，對碳市場形成明確預(yù)期。
三是促進(jìn)碳市場與能源政策的協(xié)調(diào)。碳市場僅僅是碳減排政策中的一項，需要與其他政策相協(xié)調(diào)，方能實現(xiàn)碳減排目標(biāo)。主要包括：
（1）與碳強度下降約束性目標(biāo)相協(xié)調(diào)。碳市場首先需要在低碳領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)，特別是碳市場對納入企業(yè)的碳排放目標(biāo)，應(yīng)與地方政府為完成碳強度下降約束性目標(biāo)而向該企業(yè)分解的碳減排目標(biāo)相一致。（2）與用能權(quán)交易、綠色證書等機制的協(xié)調(diào)。碳市場需要與能源領(lǐng)域的相關(guān)指標(biāo)交易機制相協(xié)調(diào)。與用能權(quán)交易機制協(xié)調(diào)的重點仍是兩個機制下企業(yè)所得到的配額應(yīng)一致；與綠色證書相協(xié)調(diào)的重點是綠色證書在碳減排信用交易中的互認(rèn)問題。（3）與電力市場的協(xié)調(diào)。電力市場的進(jìn)程將深刻影響碳交易的機制設(shè)計，包括企業(yè)碳排放的核算范圍、所獲得的配額數(shù)量等。
作者簡介
趙盟，中國宏觀經(jīng)濟研究院能源研究所副研究員，主要從事綠色低碳發(fā)展政策研究。
文章來源
本篇文章發(fā)表于《中國能源》雜志2021年第9期。
