中國儲能網(wǎng)訊：從中亞五國獨立至今，美國歷屆政府對中亞政策不管如何調(diào)整，能源領(lǐng)域都是重要方面。美國在中亞地區(qū)的能源政策在克林頓時期就已形成，到小布什和奧巴馬階段不斷發(fā)展和完善，隨著特朗普政府“中亞新戰(zhàn)略”的出臺，美國對中亞的能源外交政策也因依附于美國各地區(qū)地緣戰(zhàn)略而變得相對獨立。拜登上臺后，美國的中亞能源政策又有了什么變化？本刊約請專家撰稿闡釋，敬請關(guān)注。
本版文字由 孫 鈺 提供
（作者為旅居中亞的歐亞問題學(xué)者）
美國對中亞能源外交政策調(diào)整的邏輯
1. 能源問題在美國“中亞新戰(zhàn)略”中的地位
2020年2月5日公布的“美國2019~2025年的中亞戰(zhàn)略：促進主權(quán)和經(jīng)濟繁榮”確立了6個目標(biāo)：支持和加強中亞國家的主權(quán)和獨立；減少中亞地區(qū)的恐怖主義威脅；促進法治改革和尊重人權(quán)；擴大和維持對阿富汗穩(wěn)定的支持；促進美國對中亞的投資；促進中亞地區(qū)的發(fā)展。
上述6個目標(biāo)除了擴大和維持對阿富汗穩(wěn)定的支持，其余5個目標(biāo)都以中亞為對象，體現(xiàn)了中亞的主體地位。拜登上臺后承襲了特朗普時期制定的“中亞新戰(zhàn)略”目標(biāo)并略有調(diào)整。但不管美國的中亞政策如何調(diào)整，能源問題都居重要地位。
2. 能源問題與拜登政府的優(yōu)先事項
拜登政府確定了下列優(yōu)先事項：氣候、健康、性別平等、包容性增長、信息和通信技術(shù)聚焦的區(qū)域。其中重新爭奪應(yīng)對全球氣候變化的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)并支持新能源發(fā)展和健康問題是重中之重，這也體現(xiàn)在拜登政府對中亞政策的調(diào)整中。
3. 能源與美國的地緣政治目標(biāo)
拜登上臺后將中國定位為最大的競爭對手，將俄羅斯定位為威脅。因此，拜登政府的中亞政策與中國競爭和排擠俄羅斯勢力并重。與中國的競爭主要在印太戰(zhàn)略、南亞戰(zhàn)略、先前中南亞的“新絲綢之路戰(zhàn)略”和中亞新戰(zhàn)略框架下進行。排擠俄羅斯的勢力則在歐亞戰(zhàn)略框架下進行。
將中亞國家納入美國與中國的競爭框架從2018年11月由美國國際開發(fā)金融公司（DFC）會同日本國際合作銀行、澳大利亞外交和貿(mào)易部共同倡導(dǎo)的“藍點網(wǎng)絡(luò)”開始。“藍點網(wǎng)絡(luò)”針對中國的“一帶一路”倡議提出了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“G20全球原則、七國集團發(fā)展創(chuàng)新金融義務(wù)原則和赤道原則”，并建議其他國家加入。
4. 中亞國家自身的能源稟賦
中亞五國有豐富的能源資源，其中，哈薩克斯坦有豐富的石油和鈾礦資源，并且是世界上主要的產(chǎn)油國和石油出口國；土庫曼斯坦是世界第四大天然氣儲量國。此外，中亞五國都有豐富的可再生能源，并且利用潛力巨大。中亞國家的自身能源稟賦對美國不僅意味著商業(yè)機會，而且有助于美國將能源作為大國競爭的工具，實現(xiàn)地緣政治目標(biāo)。
5. 中亞五國的能源政策
歷屆美國政府對中亞的能源外交政策制定雖然著眼于美國自身的對外政策目標(biāo)和地緣政治競爭，但也不得不考慮中亞五國自身的能源政策目標(biāo)。根據(jù)自然稟賦和面臨的能源問題，中亞五國的能源政策目標(biāo)包括：實現(xiàn)能源自給、實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)能源的互聯(lián)互通、實現(xiàn)能源出口的多元化、促進經(jīng)濟的多元化和尋找新的出口潛力。
拜登政府實施中亞能源外交政策的舉措和機制
●將能源議題納入“C5+1”框架
2021年1月7日，哈薩克斯坦、美國和烏茲別克斯坦政府宣布建立中亞投資伙伴關(guān)系。作為該計劃的一部分，烏茲別克斯坦投資和對外貿(mào)易部、阿斯塔納國際金融中心和美國國際開發(fā)金融公司，將在5年內(nèi)吸引至少10億美元的投資。
投資伙伴關(guān)系將促進由私營部門主導(dǎo)的項目，這些項目將體現(xiàn)國際基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并促進包容、透明和可持續(xù)的投資。與此同時，合作伙伴將最大限度發(fā)揮項目的積極影響，并在該區(qū)域調(diào)動更多的私人投資。中亞投資伙伴關(guān)系將通過“C5+1”平臺（中亞國家+美國）運作。
哈薩克斯坦政府還與美國國際開發(fā)金融公司討論了在農(nóng)業(yè)、旅游、物流、基礎(chǔ)設(shè)施，以及金融和技術(shù)領(lǐng)域投資合作的前景，并強調(diào)必須優(yōu)先實施旨在發(fā)展哈薩克斯坦私營經(jīng)濟部門的項目和倡議。之后，阿斯塔納國際金融中心與美國國際開發(fā)金融公司簽署了投資合作協(xié)議，規(guī)定通過阿斯塔納國際金融中心在哈薩克斯坦實施聯(lián)合投資項目，金額高達10億美元。
2021年4月23日線上舉行的“C5+1”例行會議發(fā)表的聯(lián)合聲明指出，支持地區(qū)能源基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和促進能源的互聯(lián)互通，加強地區(qū)電力互聯(lián)互通和地區(qū)能源一體化，并促進地區(qū)合作；在中亞和阿富汗創(chuàng)造過境收益和提供可靠的能源；加強地區(qū)可再生能源一體化，作為清潔能源的驅(qū)動器。
●促進中亞國家能源部門改革和節(jié)能
2019年11月21日，哈薩克斯坦與美國簽署了一項旨在建立中亞地區(qū)能源市場的諒解備忘錄，為加強能源領(lǐng)域合作邁出了重要一步。美國國際開發(fā)署亞洲區(qū)行政長官哈維爾·皮德拉和哈薩克斯坦能源部副部長松哈特·葉斯穆汗諾夫簽署了該文件。
皮德拉指出，中亞地區(qū)能源市場的一體化不僅能節(jié)約資金，而且能提高能源安全性和維持經(jīng)濟穩(wěn)定。這將簡化商業(yè)貿(mào)易，并吸引5個中亞國家和南亞鄰國對能源領(lǐng)域的投資。
美國著眼于應(yīng)對氣候變化，支持中亞國家的可再生能源發(fā)展。美國副國務(wù)卿在與塔吉克斯坦和阿富汗外交部部長舉行三方視頻會晤后發(fā)表的聯(lián)合聲明中指出，擬參與著眼于氣候變化、野生動物保護、水和空氣質(zhì)量的環(huán)境保護項目。
2021年9月16日，在“C5+1”框架下，美國和中亞五國專門發(fā)表了針對氣候變化的聯(lián)合聲明，加強環(huán)境合作。各國政府重申通過高科技創(chuàng)新、環(huán)境友好、節(jié)能和節(jié)水技術(shù)，防止進一步沙漠化、潛在氣候惡化，并發(fā)展生態(tài)旅游。
各方還就應(yīng)對氣候變化的立場達成了協(xié)議：哈薩克斯坦在2060年前實現(xiàn)碳中和，并在2030年前將可再生能源的份額提高至15%；吉爾吉斯斯坦修訂版的國家減排承諾提出，將溫室氣體排放削減16%，并在國際支持下再額外削減44%；烏茲別克斯坦向第26屆聯(lián)合國氣候大會遞交將氣溫降低1.5攝氏度的國家減排承諾，并在2030年前將可再生能源的份額提高至25%；美國將在2050年將溫室氣體排放比2005年的水平降低44%~55%，并在2035年使電力系統(tǒng)實現(xiàn)去碳化。
●鼓勵對中亞國家能源基礎(chǔ)設(shè)施的投資
美國是哈薩克斯坦能源領(lǐng)域最大的外國投資者。石油和天然氣服務(wù)及設(shè)備是美國商務(wù)部下屬的國際貿(mào)易司推薦美國企業(yè)向哈薩克斯坦投資和出口的領(lǐng)域之一。由意大利埃尼公司和美國通用電氣（GE）投資建設(shè)的巴達姆沙風(fēng)電項目近期正式開工。據(jù)哈薩克斯坦新能源聯(lián)盟消息，風(fēng)電場發(fā)電裝機容量為48兆瓦，項目投資總額為330億堅戈（約合4.8億元人民幣）。
該項目90%的投資者為埃尼公司，其余資金由通用電氣提供。美國國際開發(fā)金融公司副總裁和國際項目融資主管表示，由于哈薩克斯坦具有較強的投資吸引力，很有興趣與該國合作，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施、能源和電信領(lǐng)域。
美國還繼續(xù)推進“新絲綢之路戰(zhàn)略”框架下的中南亞能源互聯(lián)互通工程?！靶陆z綢之路”框架下的中南亞能源互聯(lián)互通工程建設(shè)周期長、難度大，所需資金巨大，僅土庫曼斯坦-阿富汗-巴基斯坦-印度天然氣管道項目（TAPI）初步估算就得花費75億～100億美元。美國推動這些項目也寄希望于國際金融機構(gòu)的融資。
然而，推介TAPI工程的亞洲開發(fā)銀行曾多次表示，其僅是該項目的顧問，不打算為該項目融資。而土庫曼斯坦則不顧國際油氣價格的不利變化，2015年12月起堅持依靠自身力量投建該項目。
與此同時，土庫曼斯坦也考慮以國際保險、項目融資和貸款的形式尋求其他融資渠道。2017年，土庫曼斯坦從伊斯蘭開發(fā)銀行獲得7億美元的貸款。此外，從日本政府或金融機構(gòu)，以及沙特和其他中東國家獲得融資的談判正在進行中。
拜登上臺后，美國副國務(wù)卿在與塔吉克斯坦和阿富汗外交部部長舉行三方視頻會晤后發(fā)表的聯(lián)合聲明中達成共識：支持繼續(xù)建設(shè)能源基礎(chǔ)設(shè)施，如中南亞輸電和貿(mào)易工程，以及輸變電工程。這些工程應(yīng)當(dāng)優(yōu)先提高電力互通安全性、擴大地區(qū)合作，并向阿富汗和中亞國家提供過境收益及清潔可靠的能源。
拜登政府中亞能源
外交政策面臨的挑戰(zhàn)
1. 美國私人資本投資中亞能源領(lǐng)域的意愿
美國國際開發(fā)金融公司的建立并沒有改變美國引導(dǎo)私人資本和其他來源的資本投向中亞五國的初衷。
2019年9月22日，在美國紐約舉行的“C5+1”例行會議結(jié)束后發(fā)表的聯(lián)合聲明中，雖然強調(diào)確保中亞地區(qū)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展、和平解決阿富汗問題，但主張在國際金融機構(gòu)的協(xié)助下擴張地區(qū)經(jīng)濟關(guān)系，以及實施地區(qū)能源、鐵路、運輸、通信和基礎(chǔ)設(shè)施項目。
2021年4月23日，在美國與中亞5國召開的“C5+1”例行會議后發(fā)表的聯(lián)合聲明中，贊賞了美國通過與金融機構(gòu)合作繼續(xù)致力于中亞地區(qū)的發(fā)展和投資。美國私人資本投資中亞五國能源領(lǐng)域的意愿取決于這些國家的投資環(huán)境，雖然近年來中亞五國采取了各種措施改善投資環(huán)境，但總體上并不能令美國官方滿意。
2. 中亞國家短期內(nèi)難符合美國開發(fā)性金融投資的標(biāo)準(zhǔn)
2018年10月5日，時任美國總統(tǒng)特朗普簽署了“更好地利用導(dǎo)向發(fā)展的投資”法案。根據(jù)該法案，在原美國海外私人投資公司的基礎(chǔ)上合并了隸屬其他部門的幾個援助機構(gòu)的美國國際金融開發(fā)公司，2019年10月正式運作。美國國際金融開發(fā)公司繼續(xù)扮演美國政府對中亞五國私人投資保險機構(gòu)的角色，并擴展了投資保險的種類和保險金額，還是“藍點網(wǎng)絡(luò)”計劃的發(fā)起人之一。烏茲別克斯坦是首個對“藍點網(wǎng)絡(luò)”表示出興趣的中亞國家。
1999年10月1日，在合并進出口銀行和海外經(jīng)濟合作基金基礎(chǔ)上成立的日本國際合作銀行，是日本公共金融機構(gòu)和出口信貸機構(gòu)，其國際金融業(yè)務(wù)和海外經(jīng)濟合作業(yè)務(wù)分別有985.5萬億日元（約合53.95萬億元人民幣）和7065.6萬億日元。參與海外項目的融資是該銀行最主要的業(yè)務(wù)合作模式。該銀行與中亞五國都有長期的合作，截至2021年4月1日，其分別是土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦的第一和第二債權(quán)人。澳大利亞外交和貿(mào)易部內(nèi)設(shè)貿(mào)易旅游和投資部長，以及國際開發(fā)和投資部長，管理澳大利亞投資和貿(mào)易委員會、出口金融和保險公司，年度預(yù)算達62億美元。發(fā)起“藍點網(wǎng)絡(luò)”計劃的三方宣布，該倡議對所有愿意加入者開放。
發(fā)起方聲稱，“藍點網(wǎng)絡(luò)”計劃旨在推動基礎(chǔ)設(shè)施投資，是開放、包容和透明的，經(jīng)濟上合理，金融、環(huán)境和社會方面是可持續(xù)的，并且遵守國際標(biāo)準(zhǔn)、法律和法規(guī)。但按照歐美的觀點，中亞五國很難在短期內(nèi)達到上述標(biāo)準(zhǔn)。
3. 美歐步調(diào)的合拍程度
美國國際開發(fā)金融公司直接參與美國中亞新戰(zhàn)略的推行，哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦是其合作的重點對象。美國國際開發(fā)金融公司整合了之前美國海外私人投資公司和國際開發(fā)援助署的部分職能，并與美國國際開發(fā)援助署協(xié)調(diào)推行美國對外援助政策，二者職能互為補充。
美國國際開發(fā)金融公司的投資工具多樣化，與中亞五國的外債政策調(diào)整相契合，能為這些國家開辟新的投資來源。美國國際開發(fā)金融公司旨在與中國的“一帶一路”倡議相競爭，有可能抵消中國在中亞地區(qū)的部分影響力。
美國雖然設(shè)立了國際金融開發(fā)公司，并以能源基礎(chǔ)設(shè)施為首要投資對象，但并沒有在中亞國家實施具體的資助項目，而是首先增進了與歐盟和其他西方伙伴的協(xié)調(diào)關(guān)系。美國與其他西方伙伴在中亞能源投資方面可用的金融資源主要看美歐的步調(diào)合拍程度。
4. 阿富汗持久和平與穩(wěn)定的實現(xiàn)與保障
塔利班執(zhí)政后不僅給阿富汗的未來帶來新變數(shù)，而且給與阿富汗接壤或鄰近的中亞五國帶來了挑戰(zhàn)，其中包括美國“新絲綢之路戰(zhàn)略”框架下的跨境能源工程如何推進的問題。
5. 中亞國家的自身財力
美國對中亞地區(qū)的各項能源外交舉措最終主要靠建設(shè)和改造大量的能源基礎(chǔ)設(shè)施實行。由于中亞各國自身財力的限制，能用于能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造的財政資源有限。
在中亞五國中，吉爾吉斯斯坦的財政赤字最嚴(yán)重。吉爾吉斯斯坦原本希望以國家—私人伙伴關(guān)系的模式建一批小型水電站，但因控制財政赤字和舉債能力的降低，至今無法吸引私人資本投資小型水電站。
