中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：2021年我國(guó)電力市場(chǎng)由于燃煤價(jià)格大幅度上漲發(fā)生了許多重要變化，如燃煤火電機(jī)組市場(chǎng)交易價(jià)格浮動(dòng)范圍擴(kuò)大和電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電等。其中，年度交易合同的改簽換簽是最重要的變化。年度交易合同有組織地改簽換簽雖然合情、合理，甚至合規(guī)，但是卻不符合市場(chǎng)精神。電力市場(chǎng)需求和燃煤發(fā)電機(jī)組燃煤成本或價(jià)格變化是正常的市場(chǎng)現(xiàn)象，如果市場(chǎng)體系和機(jī)制不能適應(yīng)這種變化，應(yīng)該從市場(chǎng)體系與機(jī)制建設(shè)上尋找原因和解決問(wèn)題的辦法。
2021年年度交易合同改簽換簽現(xiàn)象
2021年10月國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕1439號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“1439號(hào)文”）后，各地根據(jù)文件精神迅速調(diào)整電力市場(chǎng)交易電價(jià)，對(duì)已簽訂的年度交易合同但在10月15日還未執(zhí)行的燃煤發(fā)電機(jī)組電量，要求合同各方于11月5日前本著平等協(xié)商原則按照價(jià)格政策完成合同改簽、換簽和補(bǔ)簽。由于年度交易合同簽訂時(shí)沒(méi)有充分估計(jì)到燃料價(jià)格大幅度上漲因素，燃煤機(jī)組年度交易合同價(jià)格明顯偏低，改簽換簽的實(shí)質(zhì)是廢除2020年底雙方簽訂的還沒(méi)有執(zhí)行的年度交易合同，由原來(lái)的市場(chǎng)主體按新的文件精神即更高的價(jià)格簽訂2021年后2個(gè)半月的電量交易合同。由于原來(lái)的年度合同交易價(jià)格一般低于基準(zhǔn)價(jià)，而1439號(hào)文件允許燃煤發(fā)電企業(yè)在基準(zhǔn)價(jià)的基礎(chǔ)上最高提高20%，因此，改簽的年度合同交易價(jià)格一般比原來(lái)的年度合同交易價(jià)格至少高出20%。對(duì)許多發(fā)電企業(yè)來(lái)說(shuō)，改簽換簽可以獲得相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，如大唐三門峽發(fā)電公司年度交易合同改簽換簽后價(jià)格提高85.5元/兆瓦時(shí)，收入增加1.03億元。因此，2021年年度交易合同的改簽換簽在原年度交易合同的基礎(chǔ)上明顯維護(hù)了發(fā)電企業(yè)的利益，相應(yīng)地也直接減少了售電公司或用戶的利益。雖然有關(guān)文件要求市場(chǎng)主體本著平等協(xié)商的原則按照價(jià)格政策完成改簽換簽工作，但很顯然按價(jià)格政策執(zhí)行才是實(shí)質(zhì)，平等協(xié)商只是形式。
全國(guó)范圍的2個(gè)半月的年度市場(chǎng)交易合同的改簽換簽涉及數(shù)千億千瓦時(shí)電量的交易價(jià)格及市場(chǎng)主體利益的大幅度調(diào)整，雖然這種調(diào)整合理、合情，也有1439號(hào)文件作為依據(jù)，但是，在推進(jìn)電力市場(chǎng)改革的大背景下，這種通過(guò)行政方式對(duì)市場(chǎng)交易結(jié)果進(jìn)行事后調(diào)整的做法在我國(guó)還是第一次，也給電力市場(chǎng)改革提出了許多挑戰(zhàn)。如果市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)特別是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是可以事后調(diào)整的，今后市場(chǎng)主體交易中是否可以不考慮風(fēng)險(xiǎn)因素特別是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)因素。比如，如果今年煤價(jià)在年度交易合同簽訂后出現(xiàn)大幅度下降，售電公司或用戶是否可以提出以降低年度合同交易價(jià)格為主要修改內(nèi)容的改簽換簽要求？電力市場(chǎng)需求和燃料價(jià)格變化是正常的市場(chǎng)現(xiàn)象，為什么目前的中長(zhǎng)期市場(chǎng)交易體系與機(jī)制不能對(duì)這種市場(chǎng)變化做出合理的反應(yīng)？是市場(chǎng)體系與機(jī)制設(shè)計(jì)不合理，還是這種風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法規(guī)避？正確回答這些問(wèn)題，對(duì)我國(guó)電力市場(chǎng)改革有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。
改簽換簽的原因分析
2019年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2019〕1658號(hào)，以下簡(jiǎn)稱1658號(hào)文）提出將當(dāng)時(shí)燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制改為“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”的市場(chǎng)化價(jià)格機(jī)制?；鶞?zhǔn)價(jià)按當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)確定，浮動(dòng)幅度范圍為上浮不超過(guò)10%、下浮原則上不超過(guò)15%。執(zhí)行標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的燃煤發(fā)電電量和參與市場(chǎng)交易的具體上網(wǎng)電價(jià)由發(fā)電企業(yè)、售電公司、電力用戶等市場(chǎng)主體通過(guò)場(chǎng)外雙邊協(xié)商或場(chǎng)內(nèi)集中競(jìng)價(jià)（含掛牌交易）等市場(chǎng)化方式在“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”范圍內(nèi)形成，并以年度合同等中長(zhǎng)期合同為主確定；暫不具備市場(chǎng)交易條件或沒(méi)有參與市場(chǎng)交易的工商業(yè)用戶用電對(duì)應(yīng)的電量，仍按基準(zhǔn)價(jià)執(zhí)行。配合當(dāng)時(shí)供給側(cè)改革，為確保工商業(yè)平均電價(jià)只降不升，文件同時(shí)提出2020年暫不上浮，并明確國(guó)家發(fā)展改革委可根據(jù)情況對(duì)2020年后的浮動(dòng)方式進(jìn)行調(diào)控。實(shí)際執(zhí)行中各省都按一定的下浮比例或以價(jià)差形式組織中長(zhǎng)期市場(chǎng)交易。國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局在《關(guān)于做好2021年電力中長(zhǎng)期合同簽訂工作的通知》（發(fā)改運(yùn)行〔2020〕1784號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“1784號(hào)文”)中提出了“六簽”的要求，其中，“全簽”指年度以上中長(zhǎng)期合同力爭(zhēng)簽約電量不低于前三年用電量平均值的80%，通過(guò)月度合同簽訂保障合同簽約電量不低于90%~95%。
與月度及更短周期包括現(xiàn)貨市場(chǎng)交易不同，年度市場(chǎng)交易對(duì)市場(chǎng)供需及其平衡狀況預(yù)測(cè)和假設(shè)的時(shí)間較長(zhǎng)，面臨的不確定性因素較多，可能發(fā)生的變化幅度較大。而且更重要的是，目前我國(guó)年度交易基本上全部采用固定價(jià)格形式，市場(chǎng)體系沒(méi)有提供基于風(fēng)險(xiǎn)管理的年度合同交易機(jī)制。1658號(hào)文件把年度市場(chǎng)交易價(jià)格確定了較小的降價(jià)范圍，而1784號(hào)文把年度交易電量確定在較大的比例上，兩個(gè)文件同時(shí)作用，客觀上為年度交易合同壘起了較高的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，2021年5月后，在市場(chǎng)需求增加和燃煤價(jià)格大幅度上漲的同時(shí)作用下，月度市場(chǎng)交易價(jià)格大幅度上漲，部分上漲需求還因?yàn)?658號(hào)文件規(guī)定只能轉(zhuǎn)變?yōu)樯蠞q壓力。燃煤電廠電量的年度和月度市場(chǎng)交易價(jià)格甚至低于燃煤成本，運(yùn)營(yíng)資金短缺，抑制了燃煤電廠發(fā)電積極性，對(duì)燃煤發(fā)電企業(yè)正常生產(chǎn)產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，并在9月前后引發(fā)了全國(guó)性的用電緊張甚至有序用電現(xiàn)象。10月，1439號(hào)文通過(guò)對(duì)市場(chǎng)交易價(jià)格變化方向和范圍的調(diào)整等措施，集中解決燃煤電廠因燃煤價(jià)格上漲出現(xiàn)的嚴(yán)重虧損問(wèn)題，維護(hù)燃煤發(fā)電企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序。僅僅從文件看，我們看到了取消工商業(yè)用戶目錄電價(jià)，工商業(yè)用戶要求全部進(jìn)市場(chǎng)，暫時(shí)沒(méi)有進(jìn)入市場(chǎng)的工商業(yè)用戶由電網(wǎng)企業(yè)按月度市場(chǎng)價(jià)格代購(gòu)等，以上重要的市場(chǎng)改革措施其實(shí)都服從于解決燃煤電廠虧損這個(gè)中心問(wèn)題，比如工商業(yè)用戶全部進(jìn)市場(chǎng)和電網(wǎng)企業(yè)代購(gòu)是因?yàn)樾枰懈嗟挠脩艋螂娏糠謸?dān)燃煤電廠上漲的成本。文件發(fā)布后立即執(zhí)行，甚至已經(jīng)簽訂的年度交易合同也要按新的政策調(diào)整后執(zhí)行也是這個(gè)原因。
進(jìn)一步分析年度交易合同價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的過(guò)程，兩個(gè)原因至關(guān)重要，第一是燃煤成本變化的市場(chǎng)化機(jī)制設(shè)計(jì)不合理。1658號(hào)文件明確提出用“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”價(jià)格機(jī)制取代原來(lái)的標(biāo)桿電價(jià)加煤電聯(lián)動(dòng)價(jià)格機(jī)制，在基準(zhǔn)價(jià)按標(biāo)桿電價(jià)確定的情況下，相當(dāng)于煤電聯(lián)動(dòng)引起的價(jià)格變化只能在標(biāo)桿電價(jià)的[-15%，+10%]的范圍內(nèi)變化。在燃煤價(jià)格市場(chǎng)化，理論上變化范圍不受限制的前提下，這個(gè)范圍顯然缺乏客觀性和科學(xué)性；沒(méi)有客觀依據(jù)，用確定的變化范圍界定一個(gè)不確定的變化在方法上也不成立。第二，年度交易合同的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)由于“全簽”又進(jìn)一步放大。在年度交易價(jià)格范圍事先確定的前提下，80%以上的年度交易電量比例要求又通過(guò)“體量效應(yīng)”進(jìn)一步埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。事實(shí)上，如果年度交易電量比例較低，更多的月度交易電量可以通過(guò)月度交易價(jià)格或者現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格反映燃煤發(fā)電機(jī)組的成本變化，可以按10%的價(jià)格上限交易，相對(duì)減少燃煤價(jià)格大幅度上漲產(chǎn)生的損失。
改簽換簽反映的問(wèn)題
簡(jiǎn)單地分析有關(guān)政策對(duì)電力市場(chǎng)年度交易合同改簽換簽的影響可能只會(huì)產(chǎn)生政策的更替，并不能促進(jìn)電力市場(chǎng)深化改革。筆者認(rèn)為，2021年電力市場(chǎng)中燃煤價(jià)格變化引發(fā)的年度交易合同改簽換簽客觀地反映了目前我國(guó)電力市場(chǎng)建設(shè)中風(fēng)險(xiǎn)管理體系與機(jī)制缺失的問(wèn)題。
首先，對(duì)市場(chǎng)交易合同改簽換簽的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清。電力市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，年度市場(chǎng)交易合同是市場(chǎng)主體簽訂的具有法律效力的經(jīng)濟(jì)合同。改簽換簽?zāi)甓冉灰缀贤暮诵氖翘岣咴贤械慕灰變r(jià)格，彌補(bǔ)燃煤發(fā)電企業(yè)因燃煤價(jià)格上漲所造成的損失。如果2021年發(fā)電企業(yè)利益受損可以通過(guò)事后改簽換簽合同進(jìn)行調(diào)整，市場(chǎng)主體討價(jià)還價(jià)確定年度交易合同就沒(méi)有意義。如果市場(chǎng)主體不追求利益最大化，電力市場(chǎng)也就缺乏微觀機(jī)制，福利最大化或成本最小化等用于市場(chǎng)出清的目標(biāo)函數(shù)就不存在。進(jìn)一步分析，如果今年或以后售電公司（用戶）利益受損是否也應(yīng)該通過(guò)重簽合同進(jìn)行平衡調(diào)整。許多省份公開(kāi)發(fā)文組織年度交易合同改簽換簽，充分說(shuō)明了這個(gè)問(wèn)題及其嚴(yán)重程度。國(guó)家有關(guān)部門在《關(guān)于做好2022年能源中長(zhǎng)期合同簽訂履約工作的通知》〔發(fā)改電( 2021) 365 號(hào)〕中雖然相比于上年文件在文件名上強(qiáng)調(diào)了“履約”兩字，但是，在文件內(nèi)容中對(duì)年度交易價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)及可能存在的改簽換簽問(wèn)題沒(méi)有提出針對(duì)性的措施，說(shuō)明“改簽換簽”不僅公開(kāi)化，而且正?；?。
其次，電力市場(chǎng)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該通過(guò)市場(chǎng)體系與機(jī)制解決。政府在電力市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理中的重要作用是為市場(chǎng)主體風(fēng)險(xiǎn)管理提供市場(chǎng)體系和機(jī)制，而不是直接管控風(fēng)險(xiǎn)和解決風(fēng)險(xiǎn)。政府直接管控市場(chǎng)主體風(fēng)險(xiǎn)的做法屬于傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)體制，與電力市場(chǎng)格格不入。9號(hào)文發(fā)布以來(lái)，我國(guó)電力市場(chǎng)交易電量規(guī)模逐年迅速增大，但市場(chǎng)交易價(jià)格水平始終在政府政策規(guī)定下，由市場(chǎng)主體通過(guò)多種交易模式和方式產(chǎn)生。這種風(fēng)險(xiǎn)管理體制使得市場(chǎng)主體主要是發(fā)電企業(yè)把市場(chǎng)交易價(jià)格降低當(dāng)做政策性讓利，把企業(yè)由此產(chǎn)生的虧損當(dāng)作政策性虧損。市場(chǎng)主體并沒(méi)有因?yàn)槭袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生壓力和動(dòng)力，主動(dòng)開(kāi)展成本節(jié)約，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新消化降價(jià)的損失，而是簡(jiǎn)單而直接地讓利，發(fā)電企業(yè)采用價(jià)差模式直接讓利給售電公司，售電公司再采用價(jià)差模式直接讓利給用戶。有關(guān)電力市場(chǎng)改革紅利的計(jì)算只考慮用戶減少的電費(fèi)支出，不考慮發(fā)電企業(yè)的讓利損失；計(jì)算結(jié)果看起來(lái)很可觀，但是，方法上根本不對(duì)，結(jié)果帶有很大的欺騙性。因此，政府必須轉(zhuǎn)變觀念，建立健全市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)管理體系與機(jī)制，比如建立合同交易市場(chǎng)，期貨期權(quán)市場(chǎng)，差價(jià)合同制度甚至價(jià)格保險(xiǎn)制度等，讓市場(chǎng)主體自我管理和控制市場(chǎng)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。相對(duì)而言，目前我國(guó)電力市場(chǎng)通過(guò)信用評(píng)價(jià)與履約保證金或保函制度等市場(chǎng)體系與制度，可較好地解決市場(chǎng)主體之間的交易結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)。我們應(yīng)該總結(jié)這方面的經(jīng)驗(yàn)，在電力市場(chǎng)建設(shè)中通過(guò)市場(chǎng)體系與機(jī)制建設(shè)解決價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，年度交易合同的改簽換簽不是市場(chǎng)化的解決辦法。
本文刊載于《中國(guó)電力企業(yè)管理》2022年01期，作者單位：長(zhǎng)沙理工大學(xué)
