中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：此次國(guó)家能源委會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)方式變革。筆者認(rèn)為，轉(zhuǎn)變能源消費(fèi)方式需要改變現(xiàn)行的“敞開(kāi)式”能源消費(fèi)方式，實(shí)施化石能源總量控制與非化石能源配額管理;在現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下，以風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電等電能為主的非化石能源還不具備成本比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)施非化石能源配額管理需要強(qiáng)化消費(fèi)者責(zé)任，并通過(guò)電力體制改革發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性、決定性作用，為消費(fèi)者履行非化石能源配額責(zé)任創(chuàng)造條件。
引入可再生能源配額管理
在現(xiàn)有技術(shù)水平和價(jià)格體制下，非水電可再生能源的發(fā)電成本普遍高于化石能源的發(fā)電成本，降低化石能源在發(fā)電能源中的比例構(gòu)成、提高可再生能源發(fā)電的市場(chǎng)份額，需要引入“可再生能源配額制度”和“綠色電力證書制度”。
1.可再生能源配額制度
首先，優(yōu)化發(fā)電能源構(gòu)成。當(dāng)前，化石能源資源的有限性和地球環(huán)境容量的有界性已成為能源安全的主要障礙，提高能源效率和開(kāi)發(fā)可再生能源成為能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的中心環(huán)節(jié)。電能作為人類生產(chǎn)、生活不可或缺的二次能源，必須從制度上保障其生產(chǎn)逐步轉(zhuǎn)向以可再生能源為主的發(fā)展軌道。配額作為一種政策工具，通過(guò)法律的或行政的強(qiáng)制性手段，成為保障可再生能源發(fā)電的市場(chǎng)份額、引導(dǎo)發(fā)電能源優(yōu)化選擇的制度基礎(chǔ)。
其次，生產(chǎn)者責(zé)任?；谡畯?qiáng)制性手段的可再生能源配額制度，首先反映的是電力服務(wù)商的生產(chǎn)責(zé)任。獨(dú)立發(fā)電商投放到社會(huì)的電能商品在總量構(gòu)成上必須含有符合配額規(guī)定要求的可再生能源電能產(chǎn)品。在這里，配額反映的是電能的生產(chǎn)配額;在電力市場(chǎng)化條件下，還反映電能的銷售配額。
第三，消費(fèi)者責(zé)任。電力服務(wù)商向社會(huì)提供的可再生能源電能產(chǎn)品需要價(jià)值實(shí)現(xiàn)。受電能生產(chǎn)與消費(fèi)瞬間平衡的制約，基于政府強(qiáng)制性手段的配額制度還需要規(guī)范電力消費(fèi)者的責(zé)任，為他們安排強(qiáng)制性的消費(fèi)配額，以實(shí)現(xiàn)可再生能源電能產(chǎn)品的產(chǎn)銷平衡。消費(fèi)配額是生產(chǎn)配額的基礎(chǔ)，因?yàn)榉€(wěn)定的市場(chǎng)需求是實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)電“市場(chǎng)拉動(dòng)”的動(dòng)力源泉。
2.綠色電力證書制度
上述基于配額的制度安排對(duì)于促進(jìn)非水電可再生能源發(fā)電是有益的，但它是不完備的，不完備性表現(xiàn)有三：一是激勵(lì)政策組合。非水電可再生能源發(fā)電的成本劣勢(shì)依賴政府“相機(jī)抉擇”的政策組合，受政府財(cái)力限制而呈現(xiàn)不確定性。二是配額交易機(jī)制。如果按照市場(chǎng)份額和消費(fèi)電量分配給生產(chǎn)者和消費(fèi)者的配額不能完成或超額完成，市場(chǎng)的缺失將無(wú)法保證配額的利益平衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。三是環(huán)境收益的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。非水電可再生能源發(fā)電除了實(shí)現(xiàn)“開(kāi)源”外，相比較于化石能源發(fā)電還具有環(huán)境收益(污染物減排)，配額制度同樣無(wú)法反映這部分價(jià)值。因此，配額制度需要配套制度安排。一個(gè)比較成熟的制度工具就是綠色電力證書制度，將基于配額形成的可再生能源發(fā)電量證券化，并藉此構(gòu)建基于市場(chǎng)的可再生能源電能供求機(jī)制和市場(chǎng)交易體系：
一是可再生能源電能證券化。將配額制度下由政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)根據(jù)法律規(guī)定強(qiáng)制性分配給獨(dú)立發(fā)電商的可再生能源發(fā)電配額證券化。例如荷蘭，綠色電力生產(chǎn)商向電網(wǎng)每輸送10兆瓦時(shí)綠色電力，將獲得1份有效期1年的綠色證書。同時(shí)，將有配額消費(fèi)義務(wù)的電力用戶和基于綠色電力消費(fèi)自愿協(xié)議的普通電力用戶所購(gòu)買的可再生能源電能證券化。例如上海，基于自愿認(rèn)購(gòu)原則，居民用戶每年認(rèn)購(gòu)綠色電力電量最低額度為10個(gè)單位，以12千瓦時(shí)為一個(gè)綠色電力單位;單位用戶每年認(rèn)購(gòu)的最低額度為10個(gè)單位，以6兆瓦時(shí)為一個(gè)綠色電力單位 。
二是可再生能源電能的價(jià)值分離?？稍偕茉措娔芘c化石能源電能的最大區(qū)別在于它的生產(chǎn)過(guò)程具有環(huán)境友好與資源節(jié)約屬性，因而具有環(huán)境效益和社會(huì)效益。由于現(xiàn)行的電價(jià)體制沒(méi)有將化石能源電能生產(chǎn)過(guò)程中的環(huán)境損害成本和資源耗竭成本計(jì)入生產(chǎn)成本，使得可再生能源電力在現(xiàn)行的電力市場(chǎng)中缺乏公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。綠色電力證書制度設(shè)計(jì)的要害就在于將可再生能源電能價(jià)值分離為常規(guī)部分和綠色部分，其中常規(guī)部分對(duì)應(yīng)的是現(xiàn)行電力市場(chǎng)條件下的電能價(jià)值、與化石能源所發(fā)的電能價(jià)值相同，由現(xiàn)行電價(jià)表征;綠色部分對(duì)應(yīng)的是可再生能源電能的環(huán)境效應(yīng)與社會(huì)效益的價(jià)值，由綠色證書的價(jià)格表征。
三是綠色證書可交易。配額制度本身無(wú)法實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)電的綠色價(jià)值，綠色證書為綠色價(jià)值的實(shí)現(xiàn)提供了市場(chǎng)化的解決方案。在電能交易過(guò)程中，可再生能源電能的常規(guī)價(jià)值由現(xiàn)行的電價(jià)實(shí)現(xiàn)，綠色價(jià)值則由綠色證書實(shí)現(xiàn)。綠色證書作為可交易的有價(jià)證券，其價(jià)格由可再生能源電價(jià)高于常規(guī)電價(jià)的“價(jià)差”決定、并隨市場(chǎng)供求波動(dòng)?？稍偕茉窗l(fā)電企業(yè)通過(guò)售出“綠色證書”獲取價(jià)外收益，實(shí)現(xiàn)可再生能源電能的綠色價(jià)值，并使得可再生能源配額藉由綠色證書實(shí)現(xiàn)可交易，而且巧妙地解決了配額制度的市場(chǎng)化問(wèn)題。
3.綠色證書市場(chǎng)
綠色證書的存在，使得電力企業(yè)為完成配額可以不需要自己開(kāi)發(fā)綠色電力項(xiàng)目，而是直接購(gòu)買綠色證書來(lái)實(shí)現(xiàn);也可以通過(guò)出售超配額的綠色證書實(shí)現(xiàn)贏利;投資者也可以通過(guò)買入和賣出綠色證書過(guò)程中的價(jià)值增值實(shí)現(xiàn)投資收益、從而使得綠色證書成為市場(chǎng)投資工具。接下來(lái)的問(wèn)題是：如何保障綠色證書市場(chǎng)交易成功?答案是建立綠色證書市場(chǎng)體系，這是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。
首先，綠色證書僅作為配額平衡的市場(chǎng)工具?？稍偕茉窗l(fā)電配額作為基于減少化石能源消費(fèi)的電力節(jié)能政策工具，是電力企業(yè)依法應(yīng)盡的義務(wù)。但受資源條件、發(fā)展能力的制約，不同電力企業(yè)完成強(qiáng)制性配額的市場(chǎng)績(jī)效客觀上存在差異，綠色證書制度為電力企業(yè)之間調(diào)節(jié)配額余缺創(chuàng)造了條件。這個(gè)階段的關(guān)鍵是保障政府基于保障可再生能源發(fā)電“經(jīng)濟(jì)上合理”的政策組合激勵(lì)有效，為總體上完成配額提供激勵(lì)機(jī)制、機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)和約束機(jī)制。
其次，培育基于自愿協(xié)議的綠色電力消費(fèi)市場(chǎng)。綠色證書作為包含一定量綠色電力的有價(jià)憑證，其價(jià)值實(shí)現(xiàn)根本上講來(lái)源于電力消費(fèi)者，引導(dǎo)電力用戶綠色電力消費(fèi)成為綠色證書市場(chǎng)體系建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。由于在市場(chǎng)初期，可再生能源發(fā)電配額總量有限，基于政府和私人部門之間的綠色電力消費(fèi)自愿協(xié)議成為市場(chǎng)建設(shè)的主要手段。例如美國(guó)的綠色電力伙伴計(jì)劃，“綠色電力伙伴計(jì)劃”是美國(guó)環(huán)境保護(hù)署發(fā)起的一個(gè)自愿參與的項(xiàng)目，目的是使綠色電力采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化，鼓勵(lì)人們多購(gòu)買綠色電力。該項(xiàng)目的參與者承諾利用綠色電力來(lái)滿足自身的部分電力需求，目前已有550多個(gè)機(jī)構(gòu)參與這項(xiàng)計(jì)劃，包括躋身于全球財(cái)富500強(qiáng)的企業(yè)以及美國(guó)州政府及聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)和高等院校 。我國(guó)上海市于2005年開(kāi)展綠色電力認(rèn)購(gòu)試點(diǎn)，鼓勵(lì)單位和個(gè)人自愿認(rèn)購(gòu)綠色電力。自愿協(xié)議比法規(guī)更容易，但由于不具有法律約束力而目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不可控。這一階段的關(guān)鍵是在政府的支持下以電力企業(yè)(主要是售電企業(yè))為主導(dǎo)開(kāi)展綠色電力市場(chǎng)營(yíng)銷工作，培育綠色電力市場(chǎng)。
第三，構(gòu)建綠色證書市場(chǎng)。在上述兩階段工作的基礎(chǔ)上，綠色電力生產(chǎn)穩(wěn)步增長(zhǎng)、綠色電力消費(fèi)受到普遍認(rèn)可，我們就可以著手建立獨(dú)立于電力交易系統(tǒng)的綠色證書市場(chǎng)交易體系了。它由三部分組成：一是綠色證書及其發(fā)放機(jī)關(guān)。一個(gè)可交易的綠色證書是發(fā)證機(jī)關(guān)的一個(gè)證明，它表明獨(dú)立發(fā)電商在一個(gè)確定的期限內(nèi)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)量的可再生能源發(fā)電量供給輸配電網(wǎng);或者表明電力用戶在一個(gè)確定的期限內(nèi)已購(gòu)買一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)量的可再生能源發(fā)電量。二是綠色證書交易管理數(shù)據(jù)庫(kù)。動(dòng)態(tài)跟蹤、記錄、管理綠色電力生產(chǎn)者與消費(fèi)者“綠證”交易情況、建立綠證儲(chǔ)蓄銀行，并由發(fā)證機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理。三是綠色證書交易市場(chǎng)。建立市場(chǎng)進(jìn)入規(guī)則、市場(chǎng)交易規(guī)則和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，為各類市場(chǎng)主體開(kāi)展綠證交易提供市場(chǎng)服務(wù)。
推進(jìn)售電側(cè)電力體制改革
實(shí)施“可再生能源配額制度”和“綠色電力證書制度”，基本前提是電力市場(chǎng)化。當(dāng)前，我國(guó)電力行業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，供電作為一個(gè)整體職能被分解為發(fā)電、輸電、配電、售電四種職能。按照“管住中間、放開(kāi)兩邊”的電力市場(chǎng)化改革路線圖，廠網(wǎng)分開(kāi)后“發(fā)電側(cè)電力體制改革”已基本到位，但“放開(kāi)兩邊”的另一邊“售電側(cè)電力體制改革”還缺乏整體性的制度設(shè)計(jì);由于輸配售還沒(méi)有分開(kāi)，電力供應(yīng)的自然壟斷環(huán)節(jié)與競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)還處于“耦合”狀態(tài)，市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用，“售電側(cè)電力體制改革”成為現(xiàn)階段電力體制改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府將電力作為一個(gè)整體開(kāi)展電力行政管理，履行“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”職責(zé)。與電力生產(chǎn)者相對(duì)應(yīng)，政府對(duì)電力消費(fèi)者行政管理的主要政策工具是“電力需求側(cè)管理”，在輸配售耦合的“單一購(gòu)買者”電力市場(chǎng)模式下，電力消費(fèi)者還不具備電能商品的自由選擇權(quán)，獨(dú)立發(fā)電商也不具備電能商品的自由銷售權(quán)，“售電側(cè)電力體制改革”將為我國(guó)構(gòu)建“多買多賣”的電能商品市場(chǎng)交易格局創(chuàng)造條件。由于“發(fā)電側(cè)電力體制改革”已基本到位，“售電側(cè)電力體制改革”對(duì)最終實(shí)現(xiàn)“管住中間、放開(kāi)兩邊”的電力體制改革目標(biāo)具有決定性意義。
現(xiàn)在看來(lái)，售電側(cè)電力體制改革重點(diǎn)要解決好三方面問(wèn)題：
1.售電側(cè)電力體制改革頂層設(shè)計(jì)
為售電側(cè)電力體制改革提供系統(tǒng)性解決方案。一是“傳統(tǒng)電力需求”售電側(cè)電力體制改革頂層設(shè)計(jì)，具體設(shè)計(jì)城鎮(zhèn)和農(nóng)村的售電改革方案;二是“非傳統(tǒng)電力需求”售電側(cè)電力體制改革頂層設(shè)計(jì)，具體設(shè)計(jì)電力直銷和電動(dòng)汽車、電動(dòng)自行車等移動(dòng)式用電的售電改革方案;三是“非傳統(tǒng)電力供給”售電側(cè)電力體制改革頂層設(shè)計(jì)，具體設(shè)計(jì)天然氣、分布式能源和以太陽(yáng)能、風(fēng)能為基礎(chǔ)的分布式電力的售電改革方案。
2.售電側(cè)電力體制改革配套政策設(shè)計(jì)
為售電側(cè)電力體制改革創(chuàng)造寬松的外部條件。一是供電營(yíng)業(yè)許可管理，研究取消供電營(yíng)業(yè)區(qū)許可證管理的可行性，解決售電市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題;二是電力普遍服務(wù)，研究售電商履行電力普遍服務(wù)的成本分?jǐn)傓k法，解決非市場(chǎng)售電問(wèn)題;三是“三農(nóng)”電力服務(wù)，研究售電商協(xié)助政府支持“三農(nóng)”的成本補(bǔ)償辦法，解決政策性售電問(wèn)題。
3.售電側(cè)電力體制改革規(guī)范性分析
為售電側(cè)電力體制改革提供理論和經(jīng)驗(yàn)支持。一是系統(tǒng)研究基于“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的電力行政管理理論基礎(chǔ);二是系統(tǒng)梳理當(dāng)前售電側(cè)電力管理體制與運(yùn)行機(jī)制存在的主要問(wèn)題;三是總結(jié)分析售電側(cè)電力體制改革的國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)與失敗教訓(xùn)。
當(dāng)前，我國(guó)電力市場(chǎng)模式依然還是“單一購(gòu)買者”的市場(chǎng)格局，自然壟斷環(huán)節(jié)(輸配環(huán)節(jié))與下游的售電環(huán)節(jié)還處于“耦合狀態(tài)”。電力市場(chǎng)建設(shè)應(yīng)轉(zhuǎn)向推進(jìn)輸配售環(huán)節(jié)的解耦，改變單一購(gòu)買方的市場(chǎng)格局，為建設(shè)售電側(cè)市場(chǎng)創(chuàng)造條件：
第一，輸-配解耦。解耦的根本目標(biāo)不是為了實(shí)現(xiàn)輸配電環(huán)節(jié)的結(jié)構(gòu)分離(分拆)，而是通過(guò)解耦實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)分離，為進(jìn)一步在發(fā)電側(cè)市場(chǎng)和售電側(cè)市場(chǎng)推進(jìn)“代輸電業(yè)務(wù)”創(chuàng)造條件，特別是在大工業(yè)直銷市場(chǎng)。
第二，配-售解耦。與輸配解耦不同，配售解耦的根本目標(biāo)是推進(jìn)配售電環(huán)節(jié)的結(jié)構(gòu)分離，為培育售電側(cè)市場(chǎng)創(chuàng)造條件，特別是城市社區(qū)電力市場(chǎng)、農(nóng)村電力市場(chǎng)。
加快售電側(cè)電力市場(chǎng)建設(shè)
在輸配售解耦的條件下，售電側(cè)市場(chǎng)建設(shè)成為電力市場(chǎng)建設(shè)的重點(diǎn)，其基本目標(biāo)主要有三：一是實(shí)現(xiàn)發(fā)電企業(yè)兼營(yíng)零售業(yè)務(wù)。主要辦法是允許發(fā)電企業(yè)開(kāi)展零售業(yè)務(wù)，由大用戶向發(fā)電廠直接直購(gòu)電(電力直銷)。二是培育合格的售電市場(chǎng)主體。區(qū)別于電力直銷大用戶購(gòu)電自己消費(fèi)，我們還需要大量買電是為了賣電、賺取利潤(rùn)的中介機(jī)構(gòu)和售電經(jīng)紀(jì)公司。三是擴(kuò)大電力用戶的選擇權(quán)。重點(diǎn)是形成買方市場(chǎng)力，通過(guò)用戶消費(fèi)選擇權(quán)促進(jìn)電力企業(yè)降低成本、改善服務(wù)、提高效率，最終實(shí)現(xiàn)零售自由化。
圍繞上述目標(biāo)，售電側(cè)市場(chǎng)建設(shè)的主要工作包括大工業(yè)用戶直銷市場(chǎng)建設(shè)、農(nóng)村電力市場(chǎng)建設(shè)和城市社區(qū)電力市場(chǎng)建設(shè)。
(1)大工業(yè)直銷市場(chǎng)建設(shè)。目前，在全國(guó)2.3億電力用戶中，由國(guó)家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司和內(nèi)蒙古電力公司直接供電的，變電容量在315千伏安、電壓等級(jí)在10千伏以上的用戶約160萬(wàn)戶大用戶;在這些大用戶中，大工業(yè)用戶的用電量最大，3家電網(wǎng)企業(yè)向大工業(yè)用戶售電約占向大用戶售電總量的71.5%、全社會(huì)用電量的30%。若放開(kāi)這30%的電力市場(chǎng)，將直接產(chǎn)生160萬(wàn)個(gè)市場(chǎng)主體，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)帶來(lái)的直接威脅將產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)的效果，促進(jìn)輸配電價(jià)的形成。
(2)農(nóng)村電力市場(chǎng)建設(shè)。其核心是農(nóng)村電力體制改革。全國(guó)2600多家縣級(jí)供電企業(yè)的供電營(yíng)業(yè)區(qū)域覆蓋國(guó)土面積的80%左右，服務(wù)人口占全國(guó)總?cè)丝诘?0%以上，售電量約占全國(guó)總售電量的一半，改革的目標(biāo)是在明晰縣級(jí)供電企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，改變企業(yè)代管狀態(tài)，培育獨(dú)立的購(gòu)售電主體，通過(guò)電力市場(chǎng)專業(yè)化分工培育出一批專業(yè)化的售電隊(duì)伍。
(3)城市社區(qū)電力市場(chǎng)建設(shè)。未來(lái)10～20年，我國(guó)將處在加快城市化進(jìn)程中，每年有超過(guò)1500萬(wàn)人口遷移到城鎮(zhèn)居住，城市社區(qū)成為電力市場(chǎng)的發(fā)展主體。將居民小區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、政府部門等單位的用電服務(wù)和銷售統(tǒng)一組織起來(lái)，在城市培育獨(dú)立的購(gòu)售電主體，是未來(lái)城市社區(qū)電力市場(chǎng)建設(shè)的主要方向。
目前，售電側(cè)市場(chǎng)建設(shè)的主要障礙有二：一是供電營(yíng)業(yè)區(qū)劃分。按照現(xiàn)行規(guī)定，在一個(gè)供電營(yíng)業(yè)區(qū)域內(nèi)，只準(zhǔn)設(shè)一個(gè)供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)。二是缺乏獨(dú)立的輸配電價(jià)。由于獨(dú)立的輸、配電價(jià)尚未出臺(tái)，“多買多賣”的多邊交易模式難以形成。
