電力體制改革
電力改革牽一發(fā)動全身，是在我國占全部能源供應3/4左右的領域里改變資源配置機制，會聯(lián)動全部產業(yè)鏈和居民生活以及財政體制；可以說，電力改革是我國現(xiàn)階段改革必須強調頂層設計、配套周密實施的一個縮影：前些年容易做的事已經(jīng)做完，剩下的全是“硬骨頭”，并且與方方面面密切聯(lián)系，前接煤炭資源稅改革，中為電力體制改革，后接電價管理審批制度改革，而且并行與呼應財政體制改革，要涉及所有相關改革方案的整體配套設計。
今年溫家寶總理的政府工作報告提到了多項改革任務，其中涉及資源稅改革，也涉及電力改革，兩會期間，政協(xié)經(jīng)濟界的討論中對此有熱議。
繼原油、天然氣之后，我國資源稅改革需進一步擴大品種覆蓋面，關鍵是如何擴大到煤。煤是我國最主要的能源，由煤到電，堪稱國民經(jīng)濟的命脈。把煤炭及其他金屬礦、非金屬礦的全面資源稅改革推出，是一場改革硬仗。這一改革可期待的正面效應有三方面：一是形成長期、可持續(xù)的節(jié)能降耗經(jīng)濟杠桿和建設“兩型社會”合理的“內生性”制度安排；二是與市場機制配合構建“淘汰過剩、落后產能”加快企業(yè)升級換代和發(fā)展方式轉變的科學發(fā)展機制；三是為資源富集區(qū)域的地方稅體系提供支柱財源，進而推進省以下分稅制的貫徹落實，消解“基層困難”、“土地財政”等問題，促進國家長治久安。它必然觸動行業(yè)利益，特別是壟斷行業(yè)及其派生利益群體的既得利益，其在直觀形式上，是要觸動煤電比價關系和電價形成機制。那么，電力部門應當如何配套地作出改革？
回顧2002年起步的我國電力改革，今年兩會期間，來自電力部門的政協(xié)委員感慨良多：十年下來，年年提起，此項改革卻“半步未動”。當年接受“廠網(wǎng)分開”概念，原電力部門拆分為兩個網(wǎng)加五大公司，但邏輯上與之緊密相聯(lián)的“競價入網(wǎng)”機制和電力市場建設，卻始終不見蹤影，結果是拆分后，大樓蓋了許多，干部提拔了許多，全行業(yè)固定成本明顯上升，實效倒更差了。
這樣的感慨馬上引起眾多與會者的共鳴從多年來我國“煤電價格長期不能理順”的矛盾積累和“煤運亂象”，到2011年電廠“集體靜坐”形成的“電荒”壓力，到社會各方越來越關注的“反壟斷”問題，等等，都與此有關。有人說，似乎電力領域“看不見的手”越來越看不見了，“看得見的手”則不但看得見，而且還越管越起勁，干起微觀干預來“自信滿滿”，卻紊亂局面愈演愈烈。
在我看來，其實電力改革的思路是清楚的，可把已討論的方案設計問題概括為電力體制改革和電價改革兩個組成部分。前者需使電網(wǎng)回歸自然壟斷，合法合規(guī)公開透明，實施特許權管理，不能允許其再參與市場，從而讓公平的“競價入網(wǎng)”機制形成市場力量主導的選擇性進而使供電主體優(yōu)勝劣汰；后者需使電力產品回歸商品屬性，真正反映電力能源的稀缺性、供需關系和成本構成。這樣方可優(yōu)化資源配置與產能結構，實現(xiàn)產業(yè)升級可持續(xù)發(fā)展。
因此，電力體制改革至少包括三個方面：其一，“廠網(wǎng)分開”必須推進到實質性的“競價入網(wǎng)”改革；其二，在火電競價入網(wǎng)的同時，必須理清“自然壟斷”的電網(wǎng)的獨特管理機制及其與前、后端的關系（前端發(fā)電、后端“零售服務”均應引入競爭機制）；其三，非火電（水電、核電、風電、太陽能電等）競價入網(wǎng)所需配套的政策安排必須清晰、可操作，特別是風電、太陽能電等可再生能源的財政補貼，需合理、透明地在“競價”環(huán)節(jié)附加上去，對所有具備資質的企業(yè)主體一視同仁，同樣是競爭機制，優(yōu)勝劣汰。
進而，電價的行政審批管理必須配套地改。三大類別用電（工業(yè)、商業(yè)、民用）價格可仍有區(qū)分、各有彈性（民用電最為特殊），但總體上的價格形成機制要顯著強化市場導向，打造與市場經(jīng)濟的合理配套。這里的一個關鍵點是：企業(yè)、居民的用電價格上升怎么辦？首先，這正是理順比價關系發(fā)揮經(jīng)濟杠桿作用的體現(xiàn)，使電力能源合乎邏輯地顯得更“金貴”，從而以經(jīng)濟壓力內生地激勵企業(yè)、居民節(jié)約用電，促使各相關主體千方百計開發(fā)節(jié)能降耗的工藝、技術和產品，貫徹落實科學發(fā)展觀。其次，對此政府必須做好兩件事：一是掌握好改革力度，漸進中使多數(shù)企業(yè)經(jīng)過努力可以繼續(xù)發(fā)展，少數(shù)企業(yè)不得不接受兼并重組安排或破產出局，這便是淘汰了所謂“落后產能”和“過剩產能”（同時，依靠社保體系安排富余人員我國已有較充分的制度安排）；二是在民用電價有所上升時，適時適度提高低保標準，使低收入階層居民的實際生活水平不下降，而中等收入階層以上的社會成員消化電價上升壓力，調整消費習慣，趨向于更加節(jié)電的低碳化生活。
此外，還要具體考慮與此項改革方案設計有關的幾個要點：
第一，在信息、技術引導方面，需對企業(yè)和民眾宣傳、普及節(jié)電知識，推廣節(jié)電器件；電力所入的網(wǎng)，必須具有智能電網(wǎng)特點，以便收納穩(wěn)定性比火電明顯不足的太陽能電、風電等（我國這方面不存在技術硬障礙）。
第二，改革啟動的時機必須掌握好（近期我國有CP1企穩(wěn)回落的時間窗口，十分值得珍惜）。
第三，對壟斷行業(yè)的薪酬制度與資產收益上繳制度，也要實施配套改革加以優(yōu)化（社會各界已關注久矣）。
從電力改革可以看到全局：一是這項改革確實牽一發(fā)動全身，是在我國占全部能源供應3/4左右的領域里改變資源配置機制，會聯(lián)動全部產業(yè)鏈和居民生活以及財政體制；二是這項改革是我國現(xiàn)階段改革必須強調頂層設計、配套周密實施的一個縮影：前些年容易做的事已經(jīng)做完，剩下的全是“硬骨頭”，并且與方方面面密切聯(lián)系，前接煤炭資源稅改革，中為電力體制改革，后接電價管理審批制度改革，而且并行與呼應財政體制改革，要涉及所有相關改革方案的整體配套設計。
由此展開，還要把握好資源稅改革的財政、行政等體制配套，涉及以下方面：一是結構性減稅與結構性增稅的通盤設計、漸進把握；二是稅與非稅收入的通盤考慮、具體設計：對探礦權、采礦權、安全生產基金、環(huán)境修復基金、“可持續(xù)發(fā)展基金”等，要一并優(yōu)化、整合處理（如何“提高回采率”，僅靠“資源稅從價”機制還不行）；三是財政體制扁平化與地方稅體系打造的通盤呼應、逐步推進需抓住不放；四是同時考慮中央、地方共享稅的調整和轉移支付制度體系及其管理的優(yōu)化；五是由以上舉措引發(fā)的行政體制、社會管理體制配套改革。
在作上述梳理之后，可知：雖然我國由資源稅改革聯(lián)結電力改革的方案還要考慮大量的細節(jié)，但基本思路和要點是清楚的。這一組改革事項是我國新階段勢在必行的新一輪“價稅財連動”改革（即基礎產品價格關系與形成機制、稅制、財稅體制三方配套改革）的重要組成部分。人們可能會問：為什么多年來這方面的改革不得進展？雖聽起來眾說紛紜，但簡言之，一是改革進入深水區(qū)后的既得利益阻礙，二是改革方案設計必須落到可操作層面而并未到位這就需要我們正視阻力，強調黨的歷次文件和本次政府工作報告所表明的改革思維：以更大的決心和勇氣，化解既得利益障礙，實質性地推進改革。顯然，資源、能源方面的相關改革是我國加快轉變發(fā)展方式、優(yōu)化資源配置的迫切需要，如不能盡快化解已積累多年的矛盾，革除由基礎產品領域引發(fā)并傳導到全部產業(yè)鏈的粗放、高耗、扭曲、尋租弊端，那么優(yōu)化結構、走向集約、節(jié)能降耗、清廉高效的科學發(fā)展將成為一句空話。一言以蔽之：加快發(fā)展方式轉變，需要我們胸懷全局強化頂層設計，在資源稅改革、電力改革等重大事項上，銳意進取，周密設計，推進配套改革，履行面向現(xiàn)代化、面向民生需要、面向未來的“歷史擔當”。
