中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：減少溫室氣體排放、應(yīng)對(duì)氣候變化目前已經(jīng)成為了全人類(lèi)的共同挑戰(zhàn)。
在全球范圍內(nèi)開(kāi)展溫室氣體減排，更多意義上成為了一項(xiàng)如何進(jìn)行責(zé)任和成本分擔(dān)的活動(dòng)。所以，不同的國(guó)家和地區(qū)之間（無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間，還是發(fā)達(dá)國(guó)家或發(fā)展中國(guó)家內(nèi)部），溫室氣體減排很容易演變成一項(xiàng)責(zé)任權(quán)利糾纏不清、互相推諉和指責(zé)的游戲，這也正是當(dāng)前國(guó)際氣候談判陷入僵局而停滯難前的根本原因之一。
中國(guó)在國(guó)際氣候談判中的態(tài)度似乎也不例外，一開(kāi)始它的行為更多是基于一種應(yīng)對(duì)國(guó)際壓力的需要，由于中國(guó)在全球溫室氣體排放中舉足輕重的地位，促使它不得不向國(guó)際社會(huì)有所承諾和交待。后來(lái)中國(guó)逐漸認(rèn)識(shí)到應(yīng)對(duì)氣候變化和減少溫室氣體排放可以在某些方面符合其國(guó)內(nèi)利益的需要（如有利于加快其經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變），中國(guó)在一定程度上提高了行動(dòng)的決心和積極性。
然而，從中國(guó)國(guó)內(nèi)的地區(qū)（省份和城市）來(lái)看，我們卻見(jiàn)到了一些很有意思的不同現(xiàn)象。當(dāng)前，可以說(shuō)中國(guó)的絕大多數(shù)地區(qū)正經(jīng)歷著一場(chǎng)所謂“低碳發(fā)展”的熱潮。許多國(guó)內(nèi)的省份和城市都要爭(zhēng)當(dāng)“低碳省份”或“低碳城市”，在它們的未來(lái)發(fā)展規(guī)劃（如五年發(fā)展規(guī)劃）中，“低碳綠色”已經(jīng)成為了必不可少的目標(biāo)之一 。
在國(guó)家的層面，一方面“十二五規(guī)劃綱要（2011年~2015年）” 中已經(jīng)將二氧化碳排放強(qiáng)度（即單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的二氧化碳排放）列入了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)未來(lái)發(fā)展的約束性指標(biāo)之一 ，并對(duì)各級(jí)地方進(jìn)行層層分解與考核；
另一方面，國(guó)家發(fā)改委在2010年7月選擇了廣東、天津等13個(gè)地區(qū)開(kāi)展低碳試點(diǎn)工作 ，明確支持各地進(jìn)行低碳發(fā)展的探索和嘗試。2012年11月，國(guó)家發(fā)改委又開(kāi)展了第二批地區(qū)低碳試點(diǎn)，選擇了北京、海南、上海、海南等29個(gè)省市來(lái)繼續(xù)推進(jìn)低碳地區(qū)試點(diǎn)的工作。
目前，中國(guó)已確定了6個(gè)低碳省區(qū)試點(diǎn)和36個(gè)低碳城市試點(diǎn)，除湖南、寧夏、西藏和青海三省以外，每個(gè)省份都至少有一個(gè)低碳試點(diǎn)城市。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，中國(guó)的低碳地區(qū)試點(diǎn)正處于熱熱鬧鬧的狀態(tài)中。
如何來(lái)理解中國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化上似乎是“外冷內(nèi)熱”的現(xiàn)象呢？
相對(duì)于國(guó)際氣候談判中各個(gè)國(guó)家推卸責(zé)任和搭便車(chē)（race to the bottom）的心態(tài)，為什么中國(guó)的各個(gè)地區(qū)會(huì)在低碳試點(diǎn)發(fā)展上呈現(xiàn)出爭(zhēng)先恐后、力爭(zhēng)上游（race to the top）的行為呢？
筆者旨在分析上述中國(guó)低碳地區(qū)試點(diǎn)現(xiàn)象背后的邏輯，即中國(guó)地區(qū)低碳試點(diǎn)的事實(shí)是什么？為什么會(huì)這樣？它可能產(chǎn)生怎樣的結(jié)果？以及對(duì)國(guó)際氣候談判的啟示。
中國(guó)的低碳試點(diǎn)地區(qū)都做了什么？
以下對(duì)于各低碳地區(qū)的情況描述，一方面來(lái)自政府部門(mén)的官方文件，例如國(guó)家發(fā)改委和各低碳試點(diǎn)地區(qū)頒布的相關(guān)文件，尤其是各地區(qū)的“低碳試點(diǎn)工作實(shí)施方案”，另一方面來(lái)自實(shí)地的調(diào)研和考察。
中國(guó)的低碳試點(diǎn)地區(qū)都做了什么？
綜合來(lái)看，目前低碳試點(diǎn)地區(qū)主要開(kāi)展了以下幾項(xiàng)工作 ：一是編制“低碳發(fā)展規(guī)劃”或制定“低碳試點(diǎn)工作實(shí)施方案”，在發(fā)展規(guī)劃或?qū)嵤┓桨钢?，各地大都明確地提出了本地區(qū)開(kāi)展低碳試點(diǎn)工作的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和具體措施，為進(jìn)一步推動(dòng)低碳試點(diǎn)工作的開(kāi)展制定了藍(lán)圖。
二是建立推進(jìn)低碳試點(diǎn)工作的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。由于低碳發(fā)展涉及一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面，也牽涉到許多相關(guān)的政府職能部門(mén)，在中國(guó)政府主導(dǎo)的模式下，必須要有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)來(lái)組織協(xié)調(diào)不同政府部門(mén)和各個(gè)低碳發(fā)展領(lǐng)域的工作。目前低碳試點(diǎn)地區(qū)都成立了相應(yīng)的“低碳試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，它由試點(diǎn)地區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)（一般是副省長(zhǎng)或者副市長(zhǎng)，也有省長(zhǎng)或市長(zhǎng)）來(lái)?yè)?dān)任組長(zhǎng)，小組成員則是與低碳發(fā)展相關(guān)職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)（例如工信委的主任、農(nóng)業(yè)局的局長(zhǎng)等）。
“低碳試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”的主要職能通常是“統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)地區(qū)低碳試點(diǎn)工作，協(xié)調(diào)解決低碳試點(diǎn)工作中的重大問(wèn)題，審議有關(guān)重大事項(xiàng)，明確各有關(guān)部門(mén)的工作職責(zé)”。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)一個(gè)辦公室，來(lái)負(fù)責(zé)地區(qū)低碳發(fā)展的日常工作。
通常情況下，由于地方發(fā)改委作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合協(xié)調(diào)部門(mén)，多由其負(fù)責(zé)推進(jìn)和協(xié)調(diào)低碳發(fā)展方面的許多工作，因此“地區(qū)低碳試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”就會(huì)設(shè)立在發(fā)改委內(nèi)部。由此形成了一個(gè)以“領(lǐng)導(dǎo)小組”進(jìn)行重大決策、發(fā)改委部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在其他部門(mén)配合下，負(fù)責(zé)實(shí)施推動(dòng)低碳試點(diǎn)工作的組織架構(gòu)。
三是推進(jìn)工業(yè)、建筑、交通、林業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域的節(jié)能減排。在工業(yè)領(lǐng)域推行淘汰落后產(chǎn)能 、實(shí)施節(jié)能工程等行動(dòng)。在建筑領(lǐng)域采取完善綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)、推行建筑能效標(biāo)識(shí)、開(kāi)展建筑節(jié)能合同能源管理、實(shí)施“建筑節(jié)能改造工程”等措施。例如廈門(mén)市對(duì)舊建筑在分類(lèi)管理的基礎(chǔ)上推行合同能源管理試點(diǎn)，對(duì)建筑的照明、空調(diào)、電梯等系統(tǒng)進(jìn)行節(jié)能改造。
在交通領(lǐng)域，許多低碳試點(diǎn)地區(qū)采取了優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，在公交、出租和公務(wù)等領(lǐng)域推廣使用新能源汽車(chē)，嚴(yán)格執(zhí)行乘用車(chē)和輕型商用車(chē)燃料消耗量限值標(biāo)準(zhǔn)等政策。四是建立溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)、核算、考核體系，進(jìn)行碳交易試點(diǎn)，加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的能力建設(shè)。試點(diǎn)地區(qū)均試圖建立和完善溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)和人員保障。
例如陜西省提出要按期完成2005年省級(jí)溫室氣體排放清單編制，并力求在二氧化碳監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面取得突破，為全國(guó)探索低碳發(fā)展的經(jīng)驗(yàn) 。此外，在上述低碳試點(diǎn)中有七個(gè)地區(qū)（即北京、上海、天津、廣東、湖北、重慶、深圳）也被國(guó)家選擇成為開(kāi)展碳交易的試點(diǎn)地區(qū)，目前這些地區(qū)完成了相應(yīng)的準(zhǔn)備工作，已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行正式的碳交易。
低碳試點(diǎn)訴求是“項(xiàng)莊舞劍、意在沛公”？
為什么“項(xiàng)莊舞劍、意在沛公”（即通過(guò)低碳名義獲得地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新機(jī)遇）可能是各地區(qū)爭(zhēng)作低碳試點(diǎn)的最根本意圖？
如上所述，中國(guó)的試點(diǎn)地區(qū)圍繞著低碳發(fā)展的眾多方面已經(jīng)采取了一系列措施、開(kāi)展了許多工作；但從各地區(qū)更為真實(shí)的意圖來(lái)看，“項(xiàng)莊舞劍、意在沛公”（即通過(guò)低碳名義獲得地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新機(jī)遇）應(yīng)該是各個(gè)地區(qū)爭(zhēng)做低碳試點(diǎn)、推動(dòng)低碳發(fā)展方面最為根本的動(dòng)機(jī)，可以從如下幾個(gè)方面來(lái)得出這樣的判斷。
首先是各試點(diǎn)地區(qū)都把二氧化碳排放的相對(duì)指標(biāo)（即二氧化碳排放強(qiáng)度）而非絕對(duì)指標(biāo)（即二氧化碳排放量）作為自身低碳發(fā)展最為重要的目標(biāo)。在各地區(qū)的“試點(diǎn)工作實(shí)施方案”中，“"十二五"期間本地區(qū)碳排放強(qiáng)度下降的幅度”是最為核心的指標(biāo)，它是試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展行動(dòng)的指南和進(jìn)行地方官員考核的重點(diǎn)。
盡管碳強(qiáng)度的下降在某種程度上也可說(shuō)是一種低碳的發(fā)展，然而無(wú)論經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是高是低、所有試點(diǎn)地區(qū)都選擇碳強(qiáng)度指標(biāo)作為發(fā)展目標(biāo)，背后反映的事實(shí)上是試點(diǎn)地區(qū)對(duì)于“低碳減排”和“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”兩者孰輕孰重的明顯取向。換言之，試點(diǎn)地區(qū)希望在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上盡量減少碳排放（實(shí)現(xiàn)一種強(qiáng)度上的減排），但均不愿為了減少二氧化碳排放而犧牲經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)（即如果地方低碳減排的代價(jià)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，則是試點(diǎn)地區(qū)極力所要避免的）。
事實(shí)上，即使是選擇碳強(qiáng)度作為自身的低碳發(fā)展目標(biāo)，試點(diǎn)地區(qū)也都竭力避免做出過(guò)高的承諾，以免可能會(huì)對(duì)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成傷害。以至于國(guó)家發(fā)改委在選擇第二批試點(diǎn)地區(qū)時(shí)，明確要求申報(bào)的地區(qū)需要“確定本地區(qū)"十二五"期間降低國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放（即碳排放強(qiáng)度）和非化石能源占一次能源比重以及森林碳匯等目標(biāo)”，鼓勵(lì)甚至半強(qiáng)制地要求申報(bào)地區(qū)在其實(shí)施方案中制定一個(gè)更為嚴(yán)格的碳強(qiáng)度減排目標(biāo)。
其次是各試點(diǎn)地區(qū)均把戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為自身低碳發(fā)展的工作重點(diǎn)。可以看到各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)無(wú)論自身發(fā)展?fàn)顩r如何，幾乎無(wú)一例外，都在其實(shí)施方案中把發(fā)展新能源、新材料、電子信息、生物醫(yī)藥等所謂的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為本地區(qū)低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重中之重。這從另一個(gè)側(cè)面反映出試點(diǎn)地區(qū)的真正意圖，即希望通過(guò)低碳的名義來(lái)加快本地一些戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而爭(zhēng)得地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先機(jī)。
再次是許多試點(diǎn)地區(qū)傾向于將許多重點(diǎn)工程和項(xiàng)目冠以“低碳”的名義，事實(shí)上卻與低碳發(fā)展并未實(shí)質(zhì)上的聯(lián)系?？梢钥吹?，各地試點(diǎn)方案均出臺(tái)了不少為實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展而開(kāi)展的重點(diǎn)工程和項(xiàng)目。用重點(diǎn)工程和項(xiàng)目的方法來(lái)推進(jìn)低碳發(fā)展，是合理和必需的措施。然而仔細(xì)分析這些重點(diǎn)工程與項(xiàng)目，有相當(dāng)多與低碳沒(méi)有什么直接聯(lián)系，甚至不少是“高碳”工程和項(xiàng)目，“低碳”變成為了一個(gè)筐，什么項(xiàng)目都往里裝。
不少地區(qū)將“低碳發(fā)展規(guī)劃”做成了“經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃”，只是將相關(guān)的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目改頭換面，將其冠以“低碳”的名號(hào)。
第四是在相當(dāng)多政府官員來(lái)看，之所以本地要申請(qǐng)低碳試點(diǎn)或推行低碳發(fā)展，根本上還是為了要借此加快本地經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。根據(jù)實(shí)地調(diào)研和訪談，可以了解到地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)（往往是第一或第二負(fù)責(zé)人）對(duì)于本地的低碳試點(diǎn)推進(jìn)工作，往往起著決定性的作用。而在這些領(lǐng)導(dǎo)的理念以及說(shuō)服本地官員的宣傳中，低碳經(jīng)常是被當(dāng)作一種地方發(fā)展的新機(jī)遇來(lái)看待的。
經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)將其視為實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的一種新方向，而經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)則認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)其跨越發(fā)展的新契機(jī)或新道路。無(wú)論如何，對(duì)于每個(gè)試點(diǎn)地區(qū)而言，推進(jìn)低碳的最根本目的還是為了要加快發(fā)展。
（未完待續(xù)，本文作者為國(guó)研中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)部研究員）
