中國儲能網(wǎng)訊：能源市場化改革之前置條件
能源市場化改革的內(nèi)涵，至少應(yīng)包含明晰產(chǎn)權(quán)+有效競爭這兩部分。其中明晰產(chǎn)權(quán)，需要建立同等有效的私權(quán)與公權(quán)制度，既包括企業(yè)、消費者等私權(quán)主體塑造、權(quán)利維護，同時也必須包括政府、行業(yè)、社會各層面公權(quán)的能力建設(shè)、約束與規(guī)范；而有效競爭，則需要從規(guī)則體系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、運行機制等多角度，為市場主體之間公平有效競爭行為提供保障與引導(dǎo)。改革開放40余年，在市場主體塑造已經(jīng)深入持久的同時，各級各類公權(quán)建設(shè)問題日益浮現(xiàn)成為進一步深化改革、實現(xiàn)“好的市場經(jīng)濟”的前置條件。
公權(quán)的制度設(shè)計——要不要管？管成啥樣？到底管啥？怎么來管？由誰來管？這是公權(quán)制度設(shè)計的一系列底層問題。以本輪電荒為例，一是從管制職能上看，改革開放以來對于電煤管理呈現(xiàn)從統(tǒng)、到放、再到收的歷史往復(fù)，先從統(tǒng)購統(tǒng)銷、放松管制到煤炭訂貨會、產(chǎn)運需銜接會，近年又重新加強管制，但本輪電荒暴露出，在產(chǎn)能、產(chǎn)量、進出口均已施行管制的情況下，獨獨放任煤價暴漲，這從管制職能的設(shè)置角度來看顯然是不合邏輯的。
二是從管制目標看，一方面放任煤價從2020年均577元/噸、最高788元/噸暴漲到2021年最高2600元/噸（均為秦皇島5500典型煤價，下同），另一方面限制煤電上網(wǎng)電價上浮不超過20%并作為重大改革突破。在相鄰產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，一個將3-4倍漲價視為市場正?，F(xiàn)象，一個將20%漲幅限制視為合理管制措施，充分反映了管制目標體系的混亂，或者說尚無體系（關(guān)于比價、聯(lián)動的評價與監(jiān)控）。
三是從管制手段看，2015電改9號文第10條“改革電網(wǎng)企業(yè)運營模式”至今沒有到位，輸配電與購售電混業(yè)經(jīng)營、依然堅守企業(yè)層面經(jīng)營業(yè)績，作為“管住中間”的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，電荒當(dāng)前未能分擔(dān)一部分價格壓力，公權(quán)制度設(shè)計的缺陷導(dǎo)致電荒下失去了一個本可大有作為的公器。
公權(quán)的能力建設(shè)——本輪電荒與2008年電荒的機理完全一致，都是國際金融危機-能源危機在國內(nèi)的映射，但目前中國能源管制能力處于改革開放以來最低谷，實際應(yīng)對效果明顯遜色于2008年：
一是2008年曾經(jīng)積極運用價格封頂、漲幅限定、約談煤企等手段抑制煤價，而本輪電荒卻放任煤價暴漲3-4倍，并以市場為理由放棄干預(yù)這樣明顯不合理的價格行為。
二是2008年明確提出清理中間加價，而本輪電荒放任數(shù)萬家煤炭中間機構(gòu)9月份搶煤抬價、10月份強制變現(xiàn)從國有發(fā)電廠吸血。
三是2008年各地積極應(yīng)對電荒跑煤拜電，而本輪電荒卻在“有序用電”中以保居民用電為功而難以解決工商業(yè)限電。
四是2008年發(fā)電廠虧損基本在發(fā)電企業(yè)內(nèi)部消化，而本輪電荒發(fā)電廠普遍資金鏈斷裂，如果繼續(xù)延宕不休勢必向銀行等金融領(lǐng)域傳遞并放大風(fēng)險。
五是2008-2012年電荒5年私人煤老板侵占約10000億規(guī)模的資源溢價，而本輪電荒國資國企已經(jīng)控盤的煤炭行業(yè)再次出現(xiàn)3000億規(guī)模暴利。
總之，本輪電荒再次反映出，目前中國能源領(lǐng)域的公權(quán)制度設(shè)計與能力建設(shè)，均存在顯著的不合理不到位，能源市場化改革的前置條件歷史性欠賬，先天不足亟待后天補課。
能源市場化改革之現(xiàn)實治理
不論企業(yè)還是政府，都是市場經(jīng)濟體系中的必要角色；不論市場機制還是政府管制，其本身都是手段，而非目的。本輪電荒與2008年電荒高度相似，本質(zhì)上就是市場失靈，就是國際經(jīng)濟危機對于國內(nèi)市場的沖擊。在這種情況下，不論中國還是西方國家，都需要政府出手干預(yù)市場，由此轉(zhuǎn)化為特殊時期一種國家治理能力的較量，2600元/噸煤價相當(dāng)于電價漲0.7元/千瓦時、一年翻倍，任何國家任何電力用戶都難以對此無動于衷，治理不好就是巨大社會損失，治理好則可以在國際競爭中脫穎而出。但現(xiàn)實中，本輪電荒時至今日的治理效果仍差強人意，治理理念、執(zhí)政能力均存在顯著缺陷。
本輪電荒的暴利特征——本輪電荒中，哄抬物價、牟取暴利的特征非常顯著，是一種典型的市場失靈：
一是短期+巨額利潤跳增的不正常性，08-12五年電荒，煤炭行業(yè)累計利潤從此前5年的2764億元跳增到15895億元，2021電荒初始、煤炭行業(yè)利潤即從上年的2223億元跳增到5000-6000億元（預(yù)計）。
二是價格脫離成本+背離供需的不合理性，08-12年電荒期間“煤價跟著油氣走，國內(nèi)跟著國外走”，本輪電荒國內(nèi)煤炭價格與國際煤價走勢的起步時間、過頂時間、漲價幅度，甚至降價幅度均呈現(xiàn)高度的隨動特征、亦步亦趨。
三是侵占資源溢價+背離國企責(zé)任的不正當(dāng)性，根據(jù)憲法第九條：“礦藏等自然資源都屬于國家所有，即全民所有”，電荒期間煤炭行業(yè)借助國際經(jīng)濟危機而謀取的萬億規(guī)模額外利潤屬于典型的資源溢價，不應(yīng)由個別企業(yè)、個別行業(yè)、個別地區(qū)占有，同時出現(xiàn)的電廠虧損、大范圍電荒更使國民福利與國家經(jīng)濟秩序受到嚴重損害，這些都是不應(yīng)該的。新冠疫情以來，國際關(guān)系緊張，國際秩序失控，國際治理倫理崩壞，國際產(chǎn)業(yè)鏈岌岌可危，與2008與2021類似的國際金融危機-能源危機，大概率將更頻繁地出現(xiàn)，亟需在傳統(tǒng)產(chǎn)能產(chǎn)量管制的基礎(chǔ)上，更加勇敢地直面外來危機，更加決斷地管控價格異動——事實上，面對這種國際經(jīng)濟危機所誘發(fā)的電荒類型，正是可以體現(xiàn)中國宏觀調(diào)控治理能力的時刻，正是可以體現(xiàn)中國煤炭領(lǐng)域資源優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、政治優(yōu)勢的時刻，這本又是一個可以像應(yīng)對新冠疫情一樣“風(fēng)景獨好”的機會。
本輪電荒的公權(quán)責(zé)任——任何市場的設(shè)計都是有邊界的，只能適用一定限度的“正常情景”。例如在能源領(lǐng)域，面對晝夜、季節(jié)、豐枯、投資時序等帶來的供需缺口，盡可自由放任，一次二次能源價格自動聯(lián)動，向終端傳導(dǎo)信號；但當(dāng)異常情景出現(xiàn)，例如2008或2021年這樣國際金融危機-能源危機造成的市場失靈之時，就無法再僅僅依賴市場機制自發(fā)調(diào)節(jié)（甚至市場還可能放大波動），公權(quán)部門就必須積極干預(yù)，合理運用各種手段應(yīng)對電荒、維護國家經(jīng)濟秩序。也就是說，市場需要一個看護者，既不能無端干預(yù)市場運行、長期抑制電價的正常波動，也不能放任煤價的異常走勢、放任上萬億規(guī)模的資源溢價流失對國民福利與經(jīng)濟秩序造成傷害，這個看護者既不能存在感太強，也不能形同虛設(shè)對野蠻人橫行視若無睹，但本輪電荒，有關(guān)部門顯然并沒有積極、合理地履行自己的責(zé)任。
一是根據(jù)《價格法》第三十條“當(dāng)重要商品和服務(wù)價格顯著上漲或者有可能顯著上漲，各級人民政府可以采取多種干預(yù)措施”，第三十一條“當(dāng)市場價格總水平出現(xiàn)劇烈波動等異常狀態(tài)時，國務(wù)院可以采取多種緊急措施”，特別是《價格法》第二十六條所明確的“穩(wěn)定市場價格總水平是國家重要的宏觀經(jīng)濟政策目標”，對于這種煤價異常引發(fā)大面積限電限產(chǎn)，有關(guān)部門是完全有權(quán)力有手段、更是有責(zé)任直接針對煤炭價格采取干預(yù)措施的。
二是以逼迫發(fā)電廠儲煤為核心應(yīng)對電荒，雖有短期作用，但不僅相當(dāng)于逼迫國企高位接盤，加劇虧損，而且進一步惡化發(fā)電廠財務(wù)狀況、電荒勢必反復(fù)重演，另外也給提供政策性貸款的金融機構(gòu)埋下隱患，威脅國家金融穩(wěn)定。
三是以提高煤炭產(chǎn)能產(chǎn)量為重點應(yīng)對電荒，但煤價從2600元/噸下降到1000元/噸僅僅是與國際煤價降幅持平、反證并非增產(chǎn)之功勞，而煤價停在1000元/噸高價，不回歸2020年577元/噸水平就急于逼迫發(fā)電企業(yè)簽城下之盟，相當(dāng)于增加了0.13元/千瓦時的發(fā)電成本，依然沒有改變虧損-電荒的惡劣形勢。
總之，本輪電荒再次反映出，對于市場失靈的治理失靈，是更大的現(xiàn)實問題。沒有有效的公權(quán)治理，就難以維護有效的市場。政府是市場的一部分，不能以市場之名而推卸治理責(zé)任。不該管的不要瞎管，但該管的時候，特別是本輪電荒這樣典型的市場失靈時刻，則必須要管起來，而且要專業(yè)地負責(zé)任地管好。
能源市場化改革之未來演進
改革開放以來，能源領(lǐng)域的發(fā)展一直走在改革的前沿，一直堅守著市場化的大旗，而這種市場化改革，也是多形態(tài)、多階段，不斷演進升級的。以應(yīng)對電荒為例，1978—1995年，中國長期缺電，不適應(yīng)改革開放的需求，針對投資短缺、獨家辦電的主要矛盾，實施了政企分開、多家辦電的市場化改革；2003—2006年，亞洲金融危機后投資審批政策失誤、停建電廠，針對裝機硬缺、省間壁壘的主要矛盾，實施了放松管制、規(guī)范競爭的市場化改革；而當(dāng)前，新一輪電荒提示我們，中國能源又將面臨新的矛盾與挑戰(zhàn)，市場化改革需要繼續(xù)演進與深化。
多元化政策目標——隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，電力能源作為重要的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，其政策目標越來越多元化，既要保障供應(yīng)，又要限制高價，還要低碳轉(zhuǎn)型，為了實現(xiàn)安全性+經(jīng)濟性+外部性（環(huán)保低碳）的協(xié)同發(fā)展，需要越來越高的公共治理水平和智慧。本輪國際金融危機-能源危機，除了新冠疫情背景，不乏低碳背景，從歐美國家終端能源價格飛漲、到中國發(fā)電廠虧損大面積拉路限電，低碳發(fā)展帶來更加復(fù)雜的矛盾因素、電煤-煤電的晦暗前景帶來更大的電荒風(fēng)險，一次能源、二次能源之間，高碳能源、低碳能源、無碳能源之間，都需要探索更好的協(xié)同、更有效的治理，原有高碳能源系統(tǒng)、未來低碳-無碳能源系統(tǒng)之間，都需要更好的謀劃與監(jiān)控，否則即使沒有國際經(jīng)濟危機，依然可能出現(xiàn)“可控出力短缺”等等新型電荒，目前還沒有現(xiàn)成的成功的適合14億人口共同富裕的低碳模式，“先立后破”對于應(yīng)對低碳轉(zhuǎn)型過程中的危機與挑戰(zhàn)啟示深遠。最終在政策領(lǐng)域，應(yīng)以第二個百年目標統(tǒng)領(lǐng)碳達峰、碳中和目標，充分認識煤炭對于中國能源的兜底價值；在以新能源（電量）為主的新型電力系統(tǒng)構(gòu)建中，充分認識煤電裝機的（電力）兜底價值；進而充分認識煤電-電煤國有企業(yè)在國家宏觀治理中的兜底價值，不論煤電國企，還是電煤國企，既應(yīng)積極避免財務(wù)虧損而影響供應(yīng)能力，同時更應(yīng)主動避免追求暴利而丟掉這份社會責(zé)任與政治責(zé)任。
非傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)模式——隨著“雙碳”目標的推進，煤電機組利用小時數(shù)持續(xù)下降、投資回報微薄、融資日益困難，面對規(guī)模進一步壓減、逐漸淪為調(diào)峰應(yīng)急電源的前景，不僅發(fā)電企業(yè)失去投資動力，煤炭企業(yè)同樣懷有謹慎投資、短期牟取暴利的心理。而在儲能等技術(shù)瓶頸獲得突破之前，越是提高風(fēng)電光伏等新能源占比，將越需要足夠多的煤機支撐（風(fēng)電光伏的容量可信度趨近于零，2021年9月典型日東北電網(wǎng)3500萬千瓦風(fēng)電裝機最低出力紀錄僅3.4萬千瓦），如果相關(guān)體制機制問題不設(shè)法解決，電荒勢必長期起伏延宕，煤-電供應(yīng)將陷入又短缺又昂貴的窘境。在可預(yù)見的未來，對于煤電-電煤領(lǐng)域來說，既要為電力系統(tǒng)提供容量支撐與安全應(yīng)急，又要讓出電量空間支持低碳環(huán)保，既要滿足安全保障與靈活調(diào)節(jié)性能，又要維持經(jīng)濟性支撐國家競爭力，必然逐步趨向高產(chǎn)能+低產(chǎn)出+高投入+低回報的非傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)模式。由此，從2008年電荒時的“市場煤、計劃電”，到本輪電荒重演的“計劃煤、管制電”，再到未來“兩高兩低”的非傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)模式，煤電-電煤注定是市場經(jīng)濟體系中高度管制的特殊領(lǐng)域，注定只能是有限競爭而非完全競爭，無從追求經(jīng)典市場化模式而需要特殊產(chǎn)業(yè)制度設(shè)計，一方面要為煤電包括煤炭提供容量（產(chǎn)能）補償機制，經(jīng)濟成本將遠遠超出預(yù)期，另一方面可通過高比例國資國企打造有人兜底型的“廉價而充?！薄?
筆者認為，這同樣是市場經(jīng)濟規(guī)律的體現(xiàn)、同樣是市場經(jīng)濟生態(tài)體系的組成部分與生命形態(tài)，在未來低碳化的能源系統(tǒng)中，不論煤電還是煤炭，相當(dāng)大比例將更多趨向于儲備性資源、儲備性產(chǎn)能、儲備性設(shè)施的角色定位，特別是煤炭領(lǐng)域也將像發(fā)電一樣逐步建立制度性的產(chǎn)能備用機制，不斷提高煤炭產(chǎn)能的動態(tài)調(diào)節(jié)能力，最終通過煤電-電煤之間更緊密的產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同，進行更好的合作而非零和競爭，形成適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要的能源戰(zhàn)略儲備機制，而作為這樣命中注定的非暴利產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，2008或2021電荒周期中向全國人民攫取萬億資源溢價的歷史不應(yīng)再重演了。
總之，不論過去、現(xiàn)在還是未來，從電荒應(yīng)對看中國能源市場化改革，狹義的市場失靈是不值得大驚小怪的；但從廣義的市場經(jīng)濟體系層面看，對于市場失靈的治理失靈才是更值得關(guān)注的問題，市場主體私權(quán)塑造與公權(quán)治理能力建設(shè)必須同步。面對與2008年類似的外來沖擊，2021年的電荒本來完全可以避免重演，至少絕不應(yīng)再拖延5年，中國完全可以充分發(fā)揮煤炭資源+國有煤企+黨的領(lǐng)導(dǎo)這三大優(yōu)勢，完全可以做到不漲少漲煤價、完全可以盡力避免電荒，完全可以像俄羅斯一樣控制?。鈨r）煤價-電價，完全可以借本次國際危機進一步擴大中國制造的優(yōu)勢。
改革開放40余年，中國早已經(jīng)走過討論“要不要市場經(jīng)濟”的歷史階段，在能源領(lǐng)域，市場化改革早已是大勢所趨、勢不可擋；而當(dāng)下更重要的課題，則是如吳敬璉先生所說，要建立一個好的市場經(jīng)濟，不要建立一個壞的市場經(jīng)濟，相信在一個好的市場經(jīng)濟中，是可以最大限度避免電荒發(fā)生，或能夠積極有效應(yīng)對電荒肆虐的，這一點是值得進一步深化改革，不斷探索、不斷實踐的。
本文系《中國電力企業(yè)管理》獨家稿件，作者系中國人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)院兼職教授。
